第三章
中国绿色经济现状和政策行动

总体上看，目前中国绿色经济发展态势企好，各地的环境质量显著改善；但是，环境、资源对经济的“瓶颈”制约仍未根本解决，还远远不能满足民众对优质生态产品的需求；各地区的生态环境治理水平也不平衡，存在明显的区域差异。经济新常态下，发展绿色经济是优化产业结构，促进经济高效、高质量增长的必然选择。

第一节
中国绿色经济发展现状

“十五”时期（2001—2005年）以来，中国在各个领域积极实施绿色低碳发展政策与行动，通过法律、行政规划、绿色技术、市场开发等多种手段，探索符合中国国情的绿色低碳经济发展新模式（蒋金荷，2017）。

一 “十五”时期以来节能减排成效显著提高

中国政府减缓气候变化行动取得积极进展，节能减排成效显著，虽然能源消费总量和碳排放总量仍呈增长态势，但增速趋缓。截至2019年，中国能源消费强度（万元GDP能源消费量）、碳排放强度（万元GDP碳排放量）分别比2005年下降35.9%、38.8% ^[1] ，比2010年分别下降28.8%、33.9%（见表3—1）。2000—2019年因化石燃料燃烧产生的能源消费量、碳排放总量年均增长率分别为6.51%、6.25%，但2016—2019年两者增速明显降缓，分别只有2.9%、1.9%。能源消费弹性系数、碳排放弹性系数分别为0.72、0.69，即GDP每增长1%，相应地能源消费、碳排放增长分别为0.72个百分点、0.69个百分点。

分析表3—1，不难得出以下三点结论：

（1）从“十五”时期到“十二五”时期中国节能减排效率总体上是提高的，但差别明显。2000—2019年，能源效率（能耗强度的倒数）年均提高2.31%，碳排放效率年均提高2.55%（见图3—1），但“十五”时期能源使用效率和碳排放效率都是下降的，分别下降2.19%、1.80%，而“十一五”时期和“十二五”时期效率提高非常明显；碳排放弹性系数从“十五”时期的1.20下降到“十一五”时期的0.68，再进一步下降到“十二五”时期的0.38，尤其2016—2019年，碳排放弹性系数只有0.29，经济增长与碳排放增长几乎达到了一种“弱脱钩”水平。

“十二五”规划列入了三个低碳发展相关的约束性指标：1）提高非化石燃料占一次能源消费的比重到11.4%; 2）单位GDP能源消耗降低16%; 3）单位GDP二氧化碳排放量降低17%。而实际上都超额完成了后两个约束性考核指标，2015年比2010年能源消费强度（万元GDP消费量）降低17.8%，碳排放强度（万元 GDP 二氧化碳排放量）降低20.8%。

（2）人均碳排放量在2000—2019年年均增长5.70%，但在2016—2019年只增长1.45%，增幅下降明显。2019年人均碳排放为7.01tCO ₂ /人，大致相当于欧盟2015年的平均水平。随着中国经济进入新常态，人均碳排放水平增长肯定会相对滞缓。

（3）由上述效率指标分析可知，“十二五”时期是中国低碳绿色转型发展的重要转折期，随着各种促进低碳经济、绿色发展的政策相继出台，节能减排政策效果明显。

二 能源低碳转型有一定进展，但还需进一步加强

中国非化石能源消费量占能源消费总量的比重从2000年的7.3%增加到2019年的15.3%，提高了8个百分点。碳排放份额最大的煤炭和石油所占比重2019年比2000年下降了13.9个百分点（见图3—2）。2015年，中国非化石能源消费量占比为12.0%，超过了“十二五”规划的考核目标（11.4%）。

“十一五”时期以来中国清洁能源发展迅速，截至2018年年底，中国水电装机容量为3.53亿千瓦，是2005年的3.0倍，占发电总装机容量的18.6%，发电量达50963亿千瓦时；并网风电发电量为3660亿千瓦时，是2010年的8.2倍；并网光伏装机达到17433万千瓦，同比增长34.7%；核电装机达到4465万千瓦，发电量为2944亿千瓦时，同比增长18.7%。2018年全国水电、核电、风电、太阳能发电等新能源发电装机占全部发电装机的39.8%。从电力消费终端分析，中国火力发电量占全国用电总量的比重从2000年的82.7%下降到2018年的71.3%（见图3—3），电源结构低碳化和清洁化比较明显。但准确地说，2012年以来能源低碳化结构变化明显。

三 产业结构不断优化，行业低碳绿色转型基本完成考核指标

中国政府建立和完善了中国特色的节能目标责任制和节能考核评价制度。2011年《“十二五”节能减排综合性工作方案》将单位国内生产总值能耗下降的节能目标分解落实到了各省（区、市），明确提出实施以节能改造工程、节能技术产业化示范工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程和节能能力建设工程为主的节能重点工程，加强节能目标责任评价考核。与此同时，中国政府实施淘汰落后产能计划，建立健全落后产能退出机制，不断优化第二产业内部结构。

中国政府还积极鼓励发展战略性新兴产业和服务业，不断降低高能耗行业在国民经济中的比重。2012年7月国务院印发了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，提出了节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料以及新能源汽车等七大战略性新兴产业的重点发展方向和主要任务。2012年12月国务院印发了《服务业发展“十二五”规划》，明确提出加快发展以金融服务业、交通运输业、现代物流业、高技术服务业为主的生产性服务业，大力发展商贸服务业、文化产业、旅游业、健康服务业为主的生活性服务业。2012年中国第三产业增加值占国内生产总值的比重首次与第二产业持平（45.3%）,2019年达到53.9%，较2005年提高了12.6个百分点（见图3—4）。

2018年交通运输业和电力生产行业的碳排放比例比2005年分别提高2.3个百分点、7.5个百分点，但制造业和建筑业、居民生活所占比例分别下降7.8个百分点、1.0个百分点，其他行业改变较小（见图3—5）。居民生活所占比例的下降与这些年中国推行家庭能源消费清洁化、北方大部分地区要求天然气供暖等行动有关。总之，电力生产行业、制造业和建筑业仍然是中国化石能源消费和碳排放的最大贡献者，两者之和占80%左右。这也是今后中国深度脱碳重点关注的领域。

第二节
中国绿色低碳转型的政策和行动

应对气候变化是全人类面临的共同事业。中国政府从基本国情和发展阶段的特征出发，大力推进生态文明建设，推动绿色循环低碳发展，把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划，推动颁布和实施了一系列促进绿色低碳发展的法规和政策措施。

一 建立完善气候变化政策体系，积极参与全球气候治理

1990年中国在环境保护委员会下设立“国家气候变化协调小组”，并于1994年制订及通过了《中国21世纪议程》（《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》），确立中国21世纪可持发展的总体战略框架和各个领域的主要目标，为减缓全球气候变化做出积极的贡献。1998年在国务院机构改革过程中，成立“国家气候变化对策协调小组”,2006年颁布的《“十一五”规划纲要》确定了节能减排的目标任务。

2007年，成立“国家长期应对气候变化领导小组”，在致力于发展经济的同时，根据国家可持续发展战略提出应对气候变化和改善生态环境的措施。同年国务院发布实施《中国应对气候变化国家方案》，作为中国第一部应对气候变化的政策性文件，该方案全面阐述了在2010年前中国应对气候变化的对策，正式开启了中国政府应对气候变化的积极行动。

2007年6月，出台了《应对气候变化科技专项行动》，这是因为《中国应对气候变化国家方案》明确指出要依靠科技进步与创新来应对气候变化，把科技工作作为国家应对气候变化的重大措施。同时，也为了有效落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》所确立的任务，统筹气候变化科学研究与技术开发，全面提高国家应对气候变化的科技能力，为应对气候变化提供科技支撑。

2009年是中国应对气候变化的重要转折时期，因为这一年中国政府提出了实施低碳经济发展战略新途径和一系列应对气候变化的政策措施。

2009年5月，在哥本哈根气候变化会议上，为了落实巴厘路线图，就减缓、适应、技术转让、资金支持提出中国政府明确立场：在得到发达国家技术、资金和能力建设支持的情况下，中国根据国情且在可持续发展框架下采取适当的适应和减缓行动。中国特别强调的原则为：坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》基本框架，严格遵循巴厘路线图授权、坚持“共同但有区别责任”原则、坚持可持读发展原则以及减缓、适应、技术转让和资金支持应该并重。

2009年8月，国务院发布《关于应对气候变化工作情况的报告》，强调在以煤炭为主的能源结构和较低的能源利用率条件下，面对温室气体排放的巨大压力和困难，必须采取如加强法制建设、建立应对措施、制定国家方案等政策，否则将影响中国的可持续发展。同期，全国人大常委会通过《关于积极应对气候变化的决议》，指出气候变化是环境问题，也是发展问题。中国必须达成“加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候做出新贡献”的要求，采取有力的政策措施，积极应对气候变化。

2009年11月，中国发表了《中国应对气候变化的政策与行动——2009年度报告》，决定在实施可持续发展过程中，积极应对气候变化。

2010年10月，中国公布了《“十二五”规划纲要》，其中明确列入了气候变化议题，单位国内生产总值二氧化碳排放（碳排放强度）下降率首次成为其中的约束性指标之一。这一时期，中国开始建立气候变化政策体系，以能源、制造、交通等行业具体政策作为支撑，构建能源和气候变化目标，明确部门分工与协作，开始建立碳排放数据收集与监测机制，并探索相应市场机制。

2010年11月，中国谈判代表在墨西哥坎昆气候变化会议中指出，中国高度重视气候变化问题与此次会议，希望发达国家和发展中国家本着“共同但有区别责任”原则，承担自己的责任和义务，积极应对气候变化。中国支持坎昆会议在推进巴厘路线图关于《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的双轨谈判方面取得实质性进展。中国仍是发展中国家，但仍会积极应对气候变化，尽最大努力实现经济增长、能耗降低、环境友好和资源节约的目标。

2011年9月，中国在“碳收集领导人论坛第四届部长级会议”中提出：气候变暖是全世界所面临的共同挑战，中国相当重视气候变化问题，确定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%的减排行动目标。这是中国首次做出的量化减排国际承诺。

2013年11月，由国家发改委、财政部、农业部等9部门联合编制的中国首部《国家适应气候变化战略》正式发布，标志着中国首次将适应气候变化提高到国家战略的高度，这对提高国家适应气候变化综合能力意义重大。

2014年9月，国家发改委印发《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》，提出要坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，深化国际交流与合作，同国际社会一道积极应对全球气候变化。通过实施该规划，到2020年，实现单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右、森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米的目标，低碳试点示范取得显著进展，适应气候变化能力大幅提升，能力建设取得重要成果，国际交流合作广泛开展。同年11月，中美发表“中美气候变化联合声明”，中国宣布到2030年前后实现二氧化碳排放达峰。

2015年6月，中国向联合国提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》。2016年9月，在中国的倡议下，二十国集团发表了首份气候变化问题主席声明，为推动气候变化《巴黎协定》尽早生效奠定了坚实基础。同期，全国人大常委会以全票通过批准中国加入《巴黎协定》，向国内外宣示了中国走绿色、低碳、循环发展道路的决心和态度。

进入“十三五”时期以来，低碳发展和适应气候变化工作进一步加强。2016年，国务院制定实施《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，要求到2020年，单位GDP二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。地方分解控制目标，部门落实政策措施，行业企业创新发展，社会公众积极参与。

目前中国正处于“十四五”规划实施阶段，经济发展进入了新常态，创新、协调、开放、绿色、共享作为指导经济社会转型发展的五大理念，“十四五”时期是实现绿色转型发展的关键期，到2030年实现碳排放达峰目标是各地“十四五”规划的重要目标之一，指导地方经济社会低碳发展、向绿色发展转型。中国开始在更广泛的领域全面实施应对气候变化工作，将在实施深度、质量和效率等方面进行全面提升。

二 制定法律法规，完善应对气候变化管理体制

为了健全相关法律法规体系，并完善气候变化治理体制和工作机制，中国采取了以下相关行动：

1.制定相关法规和重大政策文件

为了加强对于气候变化的治理能力，完善应对气候变化之相关法律法规，制定或修订《可再生能源法》《循环经济促进法》等相关法律，颁布《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》等，展开应对气候变化立法的前期研究工作。制定符合“十三五”规划目标的政策文件，如《可再生能源中长期发展规划》《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020）》《全国造林绿化规划纲要（2016—2020）》等。

2.完善治理体制和工作机制

为了加强自身的治理能力，建立统一领导、相关部门分工负责，以及各地方各行业广泛参与的管理体制和工作机制。2007年，成立“国家应对气候变化领导小组”，国家发改委负责领导小组的具体工作（2018年国务院机构改革后由生态环境部负责）。2010年，在“国家应对气候变化领导小组”内设立“协调联络办公室”，加强部门之间的协调与配合。另外，各省（自治区、直辖市）也建立应对气候变化的工作领导小组和专门工作机构。

三 地方、行业行动与低碳试点示范

环境政策工具通常有四种类型：（1）命令和控制（例如，禁止的活动和做法，或要求使用特定技术）；（2）经济激励和市场机制（例如，排放税和贸易）；（3）国家直接行动和参与（例如，补贴或投资）； 4）教育和宣传。每种工具都有利弊。一般的共识是，命令和控制能提供立竿见影的效果，但是通常成本很高，因为他们对所有公司施加相同的标准，而不考虑他们的表现和能力。市场工具的共识是，对于企业更灵活，成本更低，因为他们鼓励和奖励有能力的企业进行创新，从而不断降低减排的总体成本。但这些奖励或以市场为基础的工具不能在没有透明信息的条件下运营。以前，中国使用第一种和第三种工具较多，随着市场、法制的完善以及认识的提高，第二种、第四种的工具使用也越来越普遍。为了实施低碳发展，中国开始使用经济激励措施和市场机制，进行试点，如碳排放交易试点以及低碳城市试点等（见表3—2）。

至今，中国已推出八个指定碳交易计划试点，预计调节二氧化碳10亿吨（或近10%的中国年总排放量）。然而，2014年年初的碳交易价格相差很大，深圳高达80元/吨，北京为55元/吨，湖北为20元/吨。这是由于信息的缺乏：在大多数试点市场透露总体上限的大小，而不是上限如何决定、配额发放的数量和哪些公司有配额。从而“很难理解到底是什么在决定价格”。通过这些低碳交易、行业、城市试点，探索一些更有效的管理机制，为建立全国统一的碳排放交易市场提供经验。2020年年底，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，印发《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，正式启动全国碳市场第一个履约周期 ^[2] 。

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[1] 本节内容所引用的CO ₂ 排放数据仅包括因化石燃料燃烧引起的碳排放。

[2] 刘丽靓：《制度体系待完善 全国碳市场建设进入关键期》，《中国证券报》2021年3月9日。 kouKWHqkNrL34fC6Zr6kL/SzR4gRPvwyRHSpA9IRIBoRdFInnI8+HiUQtiPCwbtB