第二节
碎片化的主要表现

法国社会保障制度的碎片化在制度结构、制度管理和待遇或曰给付水平三个层面都有鲜明的体现。

一 制度结构的碎片化

所谓制度结构的碎片化，是指整个社会保障体系缺乏统一的制度安排，割裂成多个制度（régime），各个制度独立运作，彼此之间缺乏制度性的协调和联系。法国这一特点十分突出。

（一）横向碎片

法国社会保障制度的碎片化首先表现在横向的制度架构上。从横向上看，法国的社会保障制度不是一个覆盖全体国民的统一的体系，而是以社会—职业类别为标准，为不同的人群建立了不同的制度，每一类制度服务于特定的人群：它首先划分为四个大的制度（régime），即总制度（régime général）、农业制度（régime agricole）、非薪金收入者非农业人员制度[régimes non-salariés non agricoles，简称“双非”制度（régime des “non-non”）]和特殊制度（régimes spéciaux）。 ^[7] 四大制度之下又包含许多小的制度，堪称“大碎片”套着“小碎片”，大小碎片共有百余块。四大制度、百余小制度几乎覆盖了所有行业。

1.大碎片

法国社会保障制度首先在横向上分为四大类（详见图1—1）

（1）总制度（régime général）

“总制度”创建于1945年，是法国社会保障制度的第一块，也是最大的一块，主要覆盖对象是私有工商业部门的全体薪金雇员，所以人们常常用“私有部门制度”来指称“总制度”。公务员也属于总制度的覆盖对象，但是比较特殊，因此，公务员制度被称作总制度中的“特别制度”（régime particulier） ^[8] 。此外一些“职业身份不确定” ^[9] 的群体，如学生、非薪金作家、战争遗属和遗孤、失业者、实习生等也被划在总制度的范围内。概言之，不在下述三类制度内的人员，都被划归总制度。总制度的覆盖率在2/3以上，是法国社会保障制度的主体。

（2）农业制度（régime agricole）

农业制度是专门为农业人口建立的制度，覆盖对象是农业雇主即农牧场主和农业薪金雇员即农业工人。覆盖率约为5%。

（3）非薪金收入者非农业人员制度（régime non-salariés non agricoles）

非薪金收入者非农业人员制度简称“双非”制度，是为个体从业人员建立的制度，覆盖对象是农业领域以外的非薪金劳动者，覆盖率约为5.7%。

（4）特殊制度（régimes spéciaux）

“特殊制度”是历史上遗留下来的、早在1945年法国现代社会保障制度建立之前就已经存在的一些行业制度的统称——1956年6月8日第46—1378号法令（décret）规定，“特殊制度”指的是早于1945年法律开创的社会保障“总制度”的各项制度。所以在法文中，特殊制度是复数而非单数，其覆盖对象主要是公有部门（如政府机关、法兰西银行等）、准公有部门（法国国营铁路公司 ^[10] 、矿场等）和前公有部门（电气—燃气公司等 ^[11] ）的薪金雇员，这也是为什么人们常用“公有部门制度”来指称“特殊制度”的原因，尽管其中也包含个别私有部门制度，但覆盖人口十分有限，可忽略不计。

2.小碎片

上述四大制度下还包含着许多小碎片。

（1）总制度下的碎片

总制度下的主要碎片是 “特别制度”。所谓的“特别制度”由两个制度组成，一是公务员制度，二是法国电气—燃气公司制度。公务员制度下又分为：a.国家公务员制度，主要覆盖就职于中央行政部门的公务员、中央在地方派出机构的公务员和中小学教师（含军事系统公务员）；b.地方公务员制度，主要覆盖就职于地方行政部门的公职人员；c.医疗系统公务员制度，主要覆盖公立医院的薪金雇员，包括医护人员和行政人员。

公务员制度和法国电气—燃气公司制度实则有双重“身份”：这两项制度作为一个整体隶属于总制度，但如果只论养老即退休项目的话，则属于“特殊制度”。原因是它们早在1945年法国现代社会保障制度建立之前就已经存在了，因此根据1956年6月8日第46—1378号法令的规定，在本质上属于“特殊制度”。只是从1947年1月1日起，国家把这两项制度中的实物补贴和医疗保险项目划到了总制度框架下（只留下了养老和其他现金补贴项目），转归总制度管理，并命名为总制度中的“特别制度”。

总制度中还包含学生制度、非薪金作家制度、实习生制度等若干小的制度碎片。

（2）农业制度下的碎片

农业制度的碎片较少，主要由农业雇主制度和农业工人制度两大块组成。

（3）“双非”制度下的碎片

“双非”制度覆盖三类群体：手工业者、自由职业者和个体工商业户（或曰工商业小业主），他们被统称为独立劳动者 ^[12] 。最初的制度设计也相应地碎为三块：手工业者制度、个体工商业者制度和自由职业者制度。其中自由职业者制度之下又有若干小的行业制度，如医生制度、药剂师制度、律师制度、建筑师制度等。从2006年起，在医疗保险领域，手工业者、个体工商业者和自由职业者三个制度整合成了一个。在养老保险领域，手工业者和个体工商业者制度整合成了一个，自由职业者制度依然另成体系。

（4）特殊制度下的碎片

特殊制度是“碎片”最多的制度，大致有百余个 ^[13] ，其中近90%是身份较为特殊的阿尔萨斯—摩泽尔地区（Alsace-Moselle）的历史遗留制度 ^[14] ，覆盖人口十分有限，且正在消亡，即已经“闭合”，只向位于制度内的退休人员支付养老金而不再增加新的参保者，在消化吸收完本行业的既有参保人员后自动退出历史舞台。

除此以外，特殊制度下还有十余个以公有部门、准公有部门和前公有部门为主的行业制度，如法国国营铁路公司（SNCF）制度、巴黎独立运输公司（RATP）制度、法国电气—燃气公司（EDF-GDF）制度、矿工制度、法兰西银行制度、飞行员制度、海员制度、议员制度、巴黎歌剧院制度等，它们覆盖的人口数量悬殊。其中矿工、国营铁路公司、巴黎独立运输公司、电气—燃气公司等制度覆盖人口众多； ^[15] 而议员制度、歌剧院制度覆盖人口就少得多， ^[16] 有的少到已经消亡，最近的一个例子是法兰西银行制度，该制度已于2007年4月1日正式退出历史舞台。在学界和媒体频繁“出镜”、大名鼎鼎的“特殊制度”，主要指这十余个行业制度，特别是法国国营铁路公司和巴黎独立运输公司等几个大的制度；如果单就退休项目而言 ^[17] ，则还应加上公务员制度和法国电气—燃气公司制度。阿尔萨斯—摩泽尔地区的制度则由于覆盖人口极少、对整个社会保障制度的影响微乎其微，故而忽略不计。

（二）纵向碎片

从纵向即具体的保障项目上看，法国的社会保障制度也存在鲜明的碎片化特征，且集中体现在养老项目领域。法国的养老制度，除在横向上按照保障对象的社会—职业类别划分为四大类外，又纵向划分为基本养老制度、补充养老制度和再补充养老制度三类（详见图1—2）。

基本制度是法国养老保险的主体，总制度、农业制度、“双非”制度和特殊制度四大制度之下共有大大小小各类基本养老制度百余个。除基本制度外，绝大多数福利群体还享有行业性的补充养老制度：在现代社会保障制度建立初期，国家首先为总制度下的私企雇员建立了两大补充养老制度——管理人员补充养老制度（AGIRC）和工薪者补充养老制度（ARRCO）。2000年以后，又逐步为农业制度（2003年）和“双非”制度（2004年）下的福利群体建立了补充养老制度，使私有部门的工薪和非工薪者拥有了至少一项补充制度。某些特殊制度如公务员制度（2003年）等在经过和私有部门制度部分并轨的改革后，也逐步享有了补充养老制度。补充制度和基本制度一样，也是强制性制度，也采用现收现付的融资方式，除去养老金计算方式和管理机构的不同外，和基本制度几乎没有本质性区别，加之起因特殊 ^[18] ，所以被视作养老制度的一大碎片。再补充养老制度则是自愿性的养老保险，融资方式也和基本制度截然不同——基金积累制，因此通常被视作养老保障的一根支柱而非碎片。

概言之，在养老制度领域，法国共有上百个基本制度和补充制度 ^[19] ，架构之复杂和破碎，可谓世界罕见。

二 制度管理的碎片化

所谓制度管理的碎片化，是指整个社会保障体系在管理上缺乏统一的安排，不同的项目由不同级别的政府或机构分头管理。管理体系的碎片化往往是由整个制度体系的碎片化导致的， ^[20] 法国的表现十分典型。受制度架构碎片化的影响，法国的制度在管理体制上也缺乏有效整合，甚至比制度架构本身更为“破碎”：社保基金不在国家一级统一、集中管理，而是根据制度和险种的不同由不同的机构管理。在基本制度中，主要管理机构是各保险基金会，它们大多是非盈利的第三方组织。除基金会外，历史上遗留下来的、曾在社会保障领域发挥过重要作用的互助会也扮演着重要角色 ^[21] ，它们主要活跃在地区层面。概括而言，基本制度下的四大制度——总制度、农业制度、“双非”制度和特殊制度仅在中央一级就有大大小小各类基金会百余所，再加上地区和地方一级的管理机构，可谓多如牛毛，而且每个小制度都享有高度的自治权。

补充制度的管理机构同样复杂，以养老制度为例，1999年在工薪者补充养老制度下有90余家基金管理机构，管理着45个制度；在管理人员补充养老制度下有55家机构。后经过大力撤并，两者才分别降至2008年的33所和21所。

以下仅以基本制度为例加以说明。

在基本制度中，与整个制度架构碎为四块相对应，管理机构也可分为四类：

（一）总制度的管理机构

总制度实行收支两条线的管理方式，管理机构也相应地分为两类：第一类是资金征缴机构，专门负责保费的征缴和运营。第二类是执行或曰经办机构，主要负责相关险种的管理与保费的发放（详见图1—3）。

1.保费征缴机构。保费征缴机构由中央一级的社会保险机构中央管理局（ACOSS），和其下遍布全法（通常在省一级）的百余所社会保障保费和家庭津贴征收联盟（URSSAF）组成。

2.执行机构。总制度奉行“险种分立”的原则，在国家一级并排设立了三所管理机构 ^[22] ，即全国工薪者养老保险基金会（CNAVTS）、全国工薪者医疗保险基金会（CNAMTS）和全国家庭津贴基金会（CNAF），分别负责管理养老、医疗、工伤与职业病、家庭津贴这四大项目。后两者在大区和基层（主要是省一级）设有相应的基金会：大区有16所大区疾病保险基金会（CRAM），既负责地区一级的医疗保障事务，也代管地区一级的养老事务；基层有基层医疗保险基金会（CPAM）和家庭津贴基金会（CAF）各百余所，分别负责支付医疗保险和发放家庭津贴等事务。

为加强四所全国性机构（CNAVTS、CNAMTS、CNAF和ACOSS）的联系和协调，国家还成立了一所全国基金会联盟（UCANSS），不过该机构的作用十分有限。

失业保障在中央一级由全国工商部门就业联合会（UNEDIC）负责管理，在大区一级则设有多所分支机构——工商部门就业协会（ASSEDIC）。

（二）农业制度的管理机构

农业制度经过改革，实现了较高程度的整合，从1994年起，在中央一级只有一所管理机构，即农业社会互助制中央基金会（CCMSA），统一管理农业制度下的养老、医疗和家庭津贴等保障项目。CCMSA在地方设有85所地方基金会。 ^[23]

（三）“双非”制度的管理机构

“双非”制度的管理机构在该制度建立之初十分复杂。后来进行了一定程度的整合，情况略有好转。概括而言，从2006年起，该制度下的覆盖群体划分为两类：a.手工业者和个体工商业者；b.自由职业者。对应的管理机构分别是：

1.独立劳动者制度全国基金会（CNRSI），该机构肩负着两项使命，一是管理整个“双非”制度即a、b两类人群的疾病保险；二是管理a类人群的养老保险。CNRSI在地方有30所基金会。

2.全国自由职业者养老保险基金会（CNAVPL），负责管理b类人群的养老保险，下辖11家行业基金会，每一家基金会负责各自行业的养老保险事务，在行政和财政领域均享有一定的自主权，各基金会在CNAVPL的共管下存在一定的“互补”关系（详见图1—5）。 ^[24]

（四）特殊制度的管理机构

特殊制度的管理机构也十分复杂。其中阿尔萨斯—摩泽尔地区的众多小制度由该地区负责管理。其他十余个行业制度由各自的保险基金会负责管理（详见图1—6）， ^[25] 其中的很多制度在地方一级由互助会协助管理。

以矿工制度为例，矿工制度的管理机构分为三级：在国家一级设有一所全国矿工社会保障自治基金会（CANSSM），负责管理矿工制度下的全部风险；在大区一级设有7所矿工社会保障大区联盟（URSSM），但是只负责管理工伤项目；在基层设有15所矿工互助会（SSM），只负责管理医疗保险。 ^[26] 基金会和互助会是性质不同的两种机构，彼此之间不存在纵向的隶属关系，因此这种混合的管理模式使矿工制度的管理结构非常复杂，协调起来十分困难，管理效率十分低下。为改变这种状况，国家从2007年1月1日起，取消了矿工互助会和矿工社会保障大区联盟的法律资格，把相应的管理权转移到了新成立的若干所矿工社会保障地区基金会（caisses régionales de la sécurité sociale dans les mines）手中，地区基金会是全国矿工社会保障自治基金会的地方分支机构，与中央基金会是上下级隶属关系，从而在一定程度上增强了矿工制度在行政管理上的统一性。

如前文所言，公务员在养老项目上属于特殊制度，并有自己专门的管理机构，其中地方公务员和医疗系统公务员由地方公务员养老基金会（CNRACL）负责管理；国家公务员由国家年金部管辖（service des pensions de l'état）。

制度管理的碎片化还体现在国家机构的监管上：法国历届政府都很少设立专门的社会保障管理部门。社会保障事务由有关各政府机关管辖。譬如，总制度一般由劳动和社会事务部负责监管，农业制度由农业和渔业部负责监管；卫生部需参与监管医疗保障事务，家庭部则对家庭津贴政策负有责任，等等。可谓政出多头、九龙治水。相比之下，在社会保障领域一体化程度较高的国家往往设立专门的社会保障部，统一管理社会保障事务。

三 福利待遇的碎片化

所谓福利待遇的碎片化是指受保人的福利待遇不统一，不同的福利群体享有不同的待遇，彼此之间存在差别。在法国的制度中，受制度架构碎片化的影响，福利待遇的碎片化现象也十分突出。主要表现是：（1）不同的制度覆盖的风险不同；（2）不同的制度享有的待遇不同。

（一）覆盖风险不同

在法国的四大类制度中，只有总制度覆盖养老、医疗—生育、工伤与职业病、家庭津贴和失业全部五项风险；其他三项制度则覆盖部分风险，主要是养老和医疗风险。这意味着，在法国，社会—职业身份不同的人群享有不同的福利保障。由表1—2可见，薪金收入者（无论是工商业领域还是农业领域）享有的保障最为全面，农业非薪金人口次之。在所有的保障项目中，只有家庭津贴覆盖全体国民，凡居住在法国的家庭，包括外国人，均有资格享受。

（二）福利待遇不同

法国的四大制度为不同人群提供了不同的福利待遇。福利差别集中体现在养老项目领域，并且集中体现在特殊制度与其他制度之间。整体而言，与其他三大制度相比，特殊制度下的退休者享有某些福利特权，概括而言，即领取全额养老金的缴费年限较短，退休年龄较低，待遇水平较高（详见表1—3）。如，总制度从1993年起，领取全额养老金的缴费年限就从37.5年提高到了40年，退休年龄在1983年以前为65岁，从1983年起为60岁 ^[27] 。而特殊制度下领取全额退休金的缴费年限一直是37.5年，退休年龄普遍为55岁甚至更早。总制度按职业生涯中工资水平最高的25年的平均工资来计算养老金；特殊制度按照职业生涯最后6个月的工资水平来计算；总制度下养老金的替代率约为50%—60%，特殊制度则高达75%—80%，待遇水平大大好于总制度。统计表明：2004年，特殊制度下的各类人员平均退休金为1689欧元/月，大大高于私有工商业部门工薪收入者的1065欧元/月和非工薪收入者的617欧元/月。研究表明，除学历、技能等因素外，制度碎片化是导致退休金差异的一个不容忽视的重要因素。 ^[28]

在特殊制度内部，各制度之间也存在差别，基本上是一个行业一个退休标准，甚至相同行业不同工种之间标准也不相同。如在公务员和法国国营铁路公司、电气—燃气公司等公有部门制度中，内勤人员60岁退休，外勤人员55岁退休，就职于有损健康的岗位则早到50岁就可以退休（详见表1—4）。