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公共卫生目的是公共健康。美国学者温思络对公共卫生的经典定义如下：“通过有组织的社会努力，来预防疾病、延长寿命、促进健康并提高效益的科学和艺术”。1952年，世界卫生组织（World Health Organization,WHO）采纳此定义，此后一直沿用至今。
“风险”作为一个经典的社会学概念，1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克首次提出“风险社会”的概念，他以西方社会为研究语境，指出现代社会已进入风险社会。随着全球一体化的发展，贝克于1999年又出版了《世界风险社会》一书，把风险社会的研究语境从西方延伸至全世界，指出风险社会逐渐演变为全球风险社会。全球知名危机管理专家斯蒂文·芬克早期提出的危机生命周期理论认为，危机有如人的生命周期一样，从诞生、成长、成熟到死亡危机等不同的阶段，并在各阶段具有不同的生命特征。危机生命周期理论的主要内涵是指危机在不同的阶段，有不同的生命特征，从动态的角度分析了风险管理的过程，并指出掌握其每个阶段的发展特征，对处理和解决风险带来的影响是至关重要的。 [46] 根据引发公共卫生风险的来源，研究将特大城市重大公共卫生风险分为3大类：第一类是自然因素引起的突发性风险，包括已知疾病、易燃物引发火灾、自然灾害等；第二类是人为因素引起的突发性风险，包括未知疾病、人为火灾、人祸、人为灾难等；第三类是综合因素引起的突发性风险，即自然和人为因素共同引起的突发性风险，包括重大公共卫生事件。 [47] “公共风险”甚至“公共危机”的潜在性和高发性，意味着国家紧急性和应急性高权介入危机处理的不可避免，因为风险防范、应对和化解的复杂性、技术性特别是紧迫性特征，对行政的应急力和执行力、统筹力和整合力，均提出了相当高的即时性命题。随着现代社会进程的加快，风险持续进行更迭与演进，风险治理是风险社会的根本选择。
西方学者最早对突发事件的研究主要集中在对自然灾害的处置方面，这些研究并未成为一门独立的学科。随着突发公共事件的频繁发生，人们逐渐认识到突发公共事件已经渗透蔓延到生活中的各个方面。于是，世界各地才开始逐步投入大量的资源，包括人、财、物等，专门用于突发公共事件处置方面的研究，很多不同研究方向的专家学者也开始将突发公共事件处置这一方向纳入自己学科的研究视野，使之成为由关于危机的预防、管理、治理等理论相互结合的一门综合学科。危机管理最早由美国知名专家史蒂文·芬克在《危机管理为不可预见危机做计划》中进行系统的阐述。近50年来，国外很多学者和专家都相继投身到危机管理的研究中，也取得了不少研究成果。其中，代表性研究成果有：劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》和《危机管理》、罗伯特·希斯的《危机管理》、罗森塔尔所著的《危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义》、赫尔曼的《国际危机》以及威廉·L.沃的《应对危机四伏的生活：突发事件管理导论》等。风险管理是根据风险评估和对法律、政治、社会、经济等因素的综合考虑所采取的一种风险控制措施，是面临风险时进行风险估测、风险识别、风险控制、风险评价，对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致损失，期望达到以最小的成本获得最大安全保障的一项管理活动。
风险管理作为一项企业管理活动，最早起源于20世纪50年代的美国。1953年8月3日，美国通用汽车公司因设备起火造成了巨额损失，这场意外震动了美国的学术界和企业界，成为风险管理科学发展的契机。到了20世纪60年代，风险管理首先在美国成为了一门新的管理科学，并引起了欧美国家的普遍重视。20世纪七八十年代，风险管理迅速发展，美国、英国、日本、法国、德国等国家纷纷建立起地区性和全国性风险管理协会。1986年10月，在新加坡召开的风险管理国际学术研讨会表明，风险管理逐渐成为一种国际性运动。很多学者开始寻求风险管理方法的多样化，从不同学科领域研究风险管理的方法，并取得了丰硕的成果。在技术和财务方面，法国学者围绕经营管理中偶发风险的控制问题和资产保全问题，研究保险管理型和经营管理型风险管理理论并取得进展；德国学者提出风险管理的主要手段是风险的限制、分散、补偿、分割、防止、阻断、抵消等，并根据企业的实际状况加以灵活运用。在社会学方面，学者更多地研究主观感知风险给社会带来的变化，从文化、制度、价值观等方面反思，提出风险感知、风险社会、风险文化等理论，极大地扩大和丰富了风险管理的边界和内涵。
2001年“9·11”恐怖袭击事件发生后，风险管理进入了一个新的阶段，开始得到各国政府的全面重视。各国纷纷投入大量的人力、财力和物力，强调政、研、企多方合作，不断深化与风险有关的理论研究和实践运作，风险管理逐步从单一风险管理走向综合风险管理，并且从关注传统风险转向关注新型风险。特别地，在社会风险领域，公众参与的“风险治理”概念逐渐凸显并取代了强调财务和技术的“风险管理”概念，并且成为制定政策和政府管理的重要方面。洛克认为政府要把公共卫生安全作为一种公共物品来提供，由此强化政府角色的人性化和公共服务性特征。
劳伦斯（Lawrence O.Gostin）认为，公共卫生的基础性价值是健康，公共卫生的核心价值则是社会正义①。Tom Beauchamp等学者提出公共卫生的“道德要点”如下：促进健康收益、避免和消除伤害、成本效用最大限度平衡、负担及收益的分配公平、保证公众参与（程序公平）、尊重自主选择和行为、保护隐私、承诺责任、信息公开透明以及维持社会信任。丛亚丽提出的公共卫生伦理核心价值有：促进健康公平；平衡公共善和个人自由；团结互助、协同合作；信息公开透明、公众知情；最小伤害、适度干预。② 张雷等提出公共卫生伦理核心价值体系如下：公共利益至上、促进健康公平；公共卫生资源分配公平和受益最大化；健康最大化、伤害最小化；平衡公众健康权益和公民个人权利的矛盾；信息公开透明。③
突发事件应急管理中，地方政府应当遵循3大处置原则：信息及时、科学应对、以人为本。④ 具体至突发公共卫生事件，突发公共卫生事件应急管理的基本原则为：①政府主导、社会参与；②预防为主、以人为本；③公平性与效率性；④时间性与协同性。 [48] 宋林飞建议完善一套及时报告、科学识别、信息公开、风险区分与早防早治、靠前指挥、激增能力、社会动员、法治保障、科技支撑、统筹推进、公平分配的国家公共卫生风险预警应急管理原则体系。 [49] 李维安等建议，为确保应急治理体系良好运行，应注重顶层设计原则、借用原则、分类治理原则、成本分摊原则及信
①[美]劳伦斯·高斯汀、[美]林赛·威利：《公共卫生法：权力·责任·限制》，苏玉菊、刘碧波、穆冠群译，北京大学出版社2020年版。
② 王春水、翟晓梅、邱仁宗：《试论公共卫生伦理学的基本原则》，《自然辩证法研究》2008年第11期。
③ 张雷、郝纯毅、廖红舞等：《公共卫生伦理学的主要问题与核心价值》，《中国医学伦理学》2019年第1期。
④ 张俊、许建华：《突发事件应对中地方政府的处置原则研究》，《灾害学》2014年第1期。息披露原则。 [50]
中国应急管理体系核心内容和基本框架是“一案三制”。其中，应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各部门的应急管理机构各自的法律地位、各专项应急管理机构以及各地区、相互间的权力分配关系及其组织形式等。 [51] 国家应急管理体系建设是一项系统工程，应急管理体制是一个由纵向机构和横向机构、社会组织与政府机构相结合的复杂系统。从纵向机构看，它包括中央、省（自治区、直辖市）、市、县各级政府；从横向角度看，它包括不同职能部门的职能分担和分工协作；从应急管理的参与主体看，它包括企事业单位、政府、非政府组织以及其他社会力量。 [52] 薛澜、潘松涛、郝爱华等学者研究认为国家应急管理体制在横向上体现的是不同政府职能部门之间的分工协作和责任分担问题，突发公共卫生事件的处置涉及医疗卫生、交通、通信、安全等多部门参与，各部门之间及时、高效的协调与沟通是有效应对和处置的前提。 [53] 汪永清、胡颖廉认为中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型体制，应对突发事件的责任不够明确，存在职责交叉和管理脱节现象，统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚未形成，存在模糊性、临时性、协调不畅等问题。 [54] 医疗机构信息化建设和公共卫生系统还不能有机结合，日常工作不能及时信息共享，导致医疗系统与疾控系统缺乏紧密结合、连续服务、有效衔接的长效机制和工作模式。 [55] 张海波、诚然等学者认为，需要建立综合协调部门，明确不同政府职能部门之间在突发事件管理上的责任，形成横向政府间在应急职能方面的衔接和配合机制。在中国，国务院直接领导特大和重大应急管理，但因为国务院主要工作还是常态管理，所以需要有一个专门机构代表国务院来处理应急管理事务，这就需要在国务院设立应急管理指挥协调机构，解决目前应急管理中存在的部门分割、条块分割和力量分散等问题，强化政府的综合协调、统一指挥能力。 [56]
唐苏南等学者提出，跨域突发公共事件也已经成为日益普遍的现象。 [57] 杨安华等学者认为，由于现代社会及其运行机制的深刻变化导致现代危机特性发生了根本性变化，跨边界传播日益成为现代危机的本质特征。 [58] 王薇、刘兵等学者认为跨域突发公共事件通常是指跨越了地理边界或者社会功能边界，突破了既有应急管理体制，需要跨区域、跨部门、跨系统的联动机制以有效应对的风险。 [59] 。陈安认为跨域突发公共事件具有突发性强、危害性大的特点，不同类型的突发事件会在传播、扩散、演化中发生变化，其所跨越的不仅仅是地理上的空间边界，也包括在应急应对时行政部门的政策边界和职能边界。在指导思想方面，我国在长期的“条块分割，属地为主”指导思想下形成的应急管理体制缺乏整体性，为协调联动机制的运行带来了许多障碍。 [60] 在具体问题方面，学者们从不同角度探析了我国跨区域应急协调联动机制存在的问题：从行动上看，责任人指挥不到位不及时 [61] 、区域协同治理的动力和意愿不足 [62] ；从结构上看，现有区域协同治理合作的范围、内容和程度失衡，重大突发公共事件区域协同治理的社会力量缺位 [63] ；从制度上看，跨区域应急协调联动制度体系建设滞后，各区域政府应急管理合作机制不健全 [64] ，相关法律和预案不完善 [65] ；从组织上看，跨区域应急指挥协调组织体系不健全， [66] 跨行政体系应急处置的协调缺乏权威； [67] 从技术上看，应急技术支持较薄弱， [68] 科技信息技术有待提升。 [69]
目前学界对于跨区域应急协调联动的特定类型事件研究主要集中在环境污染、交通建设、工业事故、自然灾害、消防安全等领域，对于公共卫生领域的研究较少。在现有关于公共卫生领域的研究中，第一类是围绕技术问题所展开的研究。如跨区域信息平台建设应急物资跨区域运输、跨区域医疗救援模式等。第二类是围绕联动方式、路径与机制所展开的研究。程蔼隽等提出了重大疾病区域联防联控应遵循的基本原则，总结了纵向、横向、广泛联合3种形式和6大合作方式。 [70] 齐峰分析了泛长三角地区公共卫生安全区域治理的现状与困境，并从多元主体、共赢理念、共同利益、合作组织和制度机制五个维度提出了公共卫生安全区域治理的路径。 [71] 欧阳鹏等梳理了国内外推进跨区域联防联控的主要举措和经验，并对国内外在推进联防联控工作方面的差异进行比照分析，在此基础上提出了应对重大公共卫生事件的跨区域联防联控的思路 [72] 。黄明涛从我国应对突发公共卫生事件的现实情况出发，分析了我国重大突发公共事件区域协同治理存在的问题，提出了我国重大突发公共事件区域协同治理的路径。 [73] 。陈安基于“4L—5S”模型的流程层和操作层与突发公共卫生事件在生命周期中5个阶段的应急响应举措，提出具有实践可操作性的跨域突发公共卫生事件的协作应对机制，即府际应急合作协议机制、联席会议制度机制、联动应急预案编制机制、应急信息通报共享机制、联合应急处置机制以及应急资源共享机制。 [74]
王睿等学者认为公共卫生机构的主要职责是让居民少生病、不生大病，是居民健康防线的上游；基层医疗卫生机构和医院为居民提供基本医疗服务和疾病诊疗服务，是居民健康的第一道和最后一道防线。 [75] 李立明提出，医防结合包括健康管理与疾病管理的衔接、医学科学研究与临床防治实践的结合、医学研究成果与卫生政策制定的结合。 [76] 回溯发展历程，医防结合在很大程度上取决于对“防”的重视程度，从公共卫生体系的发展演变中可以看出我国对于预防理念重视程度的发展变化。张丽萍研究认为，20世纪80年代后期，尽管“预防为主”的理念倡议没有改变，但实际上在过去几十年中公共卫生防御逐渐从“重防御”转向了“重医疗”“预防为主”的理念已成为一句空口号。 [77] 同时，由于经济体制改革和财政体制的推进以及其他经济社会条件的变化，公共卫生服务体系遭受了较大冲击，特别是农村的疾病预防体系功能逐渐削弱。 [78] 目前我国的医防教学不衔接，临床医生只关注个体疾病，忽略了人群疾病流行模式的变化，公共卫生领域虽然注重健康教育和危险因素控制，但不能发挥临床医学在疾病早发现、早治疗中的作用。 [79]
目前文献中对于公共卫生应急管理体系主要有3个层面的研究，宏观上对现有公共卫生应急管理体系的发展现状进行梳理。围绕存在的优点和不足展开，结合国际上公共卫生应急体系构建的不同模式及实践经验，对构建新型公共卫生应急管理体系建设进行宏观把握；中观上研究不同层级、不同地区的参与机构如何实现协调联动，对其中存在的制度性障碍进行整体分析；微观上通过实证分析研究防控工作中，公共卫生应急管理在具体操作层面存在的问题及其制约因素。但已有文献大多是通过对现象的描述和理论论证的方法进行静态分析，且宏观、中观和微观层面的研究未能有机结合。
系统是处于相互作用中、并与环境相互联系、从而构成组织整体的元素的集合。系统思想是一般系统论的基础世界观，认为任何系统均具备整体性、关联性、动态性、层次性、统一性等本质特征，要求人们以上述视角来看待系统内各子系统间、各要素间、系统与外界环境系统间的相互作用，其核心目标是寻找复杂系统中潜在的一般性规律，并达到系统的最优化。
公共卫生应急管理体系涵盖公共卫生、应急管理科学、医学、法学、传播学等领域，囊括监测预警、医疗救治、药物研发、物资供应、市场监管、交通运输、舆论引导等多条战线的统一部署。 [80] 系统论思维为探索复杂的公共卫生应急管理体系提供了科学有效的研究视角，也为本研究借助公共卫生、法学、应急管理学等学科来探讨公共卫生应急管理体系的探究方向提供了指导。
我们应看到，我国公共卫生体系还不够完善，特别是在应对突发公共卫生事件，暴露出在重大公共卫生风险防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板。其中，公共卫生服务和医疗服务相分离，重治疗、轻预防，基层医疗机构服务能力弱等问题尤为突出。构建强大的公共卫生体系，必须抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。
公共卫生应急管理体系现有的组织结构安排难以实现“防得住”“控得牢”目标。宏观层面上，尚未构建起统一、高效、协调的全链条公卫应急管理常态化协调机制以及长效、动态的督察和反馈体系，缺少常设主体，更未能建立起以政府为核心的“多中心”社会共治体系。中观层面上，公共卫生应急管理管理链条衔接性有待加强，疾病预防控制机构的纵向联动机制无法支撑“一锤定音”的专业化要求，疾病预防控制与公共卫生事件救治体系割裂。微观层面上，“医防结合”的疾病预防控制与公共卫生事件防控救治体系尚未形成有机整体，基层网底防控救治能力有待提升。
公共卫生应急管理体系现有的制度保障难以实现“兜得住”目标。公共卫生专业人才储备不能覆盖应急管理的全链条各环节，防控物资储备平战结合机制不完善；公共卫生应急管理基础设施整体建设和储备不能支持重大公共卫生事件暴发时迅速响应和恢复的弹性功能；防控资金储备及调用机制不健全；战时面临资源挤兑问题时医疗资源、社会资源、公共部门资源分配能力不协调；社会医疗保障基金调剂和风险化解能力缺少长效保障；尚未形成统一领导、权责匹配、权威高效、动态督察、程序规范、执行有力的全链条法治保障体系。
公共卫生应急管理体系现有的智慧化和技术水平难以实现“撑得起”目标。研究发现由于现行预警监测系统在预警关口、数据来源、监测技术及相应的数据分析利用上存在不足，风险控点前移的智慧化预警多点触发机制、数据共享的数字化联防联动机制还需持续强化，难以实现对防控体系进行动态、全过程的有效支撑。
公共卫生应急管理体系尚未找准应急管理与社会治理的“契合点”，难以实现“放得开”目标。“放得开”是指及时放开经济社会运行，回复动态循环，构建能够应对各种风险、有弹性的、有迅速恢复能力的“韧性城市”，提升应对外来冲击的缓冲能力和适应能力，从变化和不利影响中反弹的能力。韧性城市一方面强调应对外来冲击的适应能力和缓冲能力，从不利影响和变化中反弹的能力；另一方面强调对于困难情境的准备、预防、响应及快速恢复的能力。相较于传统的城市应急应变系统，韧性城市更具长效性和系统性，也更加尊重城市系统的演变规律。韧性城市规划强调在提高系统自身抵御能力的同时，全面增强其创新性和适应性，从而在远期提升城市系统的整体韧性，体现了发展和不断演进的生态思想。 [81] 然而目前常态化科学精准防控与局部应急处置能力相结合的机制仍需进一步完善，做到应急管理与常态化经济社会发展并行。
1.公共卫生法
王晨光指出，公共卫生法旨在规范、调整因保障群体健康而形成的法律关系和相关制度，与医疗法、药事法等共同构成完整的卫生健康法律制度。具体包含健康促进、公共卫生应急防控、环境治理、其他疾病防治（如慢性职业病）等。 [82] 劳伦斯指出，公共卫生法应：①规定政府权责范围；②关注群体而非个体的健康安全；③厘清政府与社会的关系；④推动公共卫生基本服务；⑤为强制个人或企业采取保护及准备措施的行为提供依据。公共卫生法的首要目标是：怀有社会正义价值观，追求最高水平的群体健康。 [83] 卫生法学是将健康权作为核心的部门法学，作为其子学科，公共卫生法学则以公众健康为其核心。
由于公共卫生行为需由国家行政机关参与，在调整公共卫生法律关系过程中，不可避免地涉及国家机关内部及其与企事业单位、社会团体和公民之间的行政法律关系，因此，公共卫生法及其母领域卫生法可被归于行政法门类。此外，有学者指出，公共卫生法“研究边界不清，与其他法律和卫生的交叉研究相互重叠”“在医学、法学范围内，长期被双重边缘化”。 [84]
2.公共卫生法律法规的层次结构
立法是公共卫生事件防控的第一道制度动力和防线。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。这为重大公共卫生事件防控法律体系的构建提供了根本遵循。重大公共卫生事件防控法律体系构建是一项庞大的系统工程，涉及多个层面、多方面事宜、多个环节、多层责任主体，具有极强专业性、应急性、广泛性和全面性。
公共卫生法治的建立健全是有效预防和及时化解突发公共卫生事件的重要保障。在新中国成立初期，政府确立了“预防为主”的方针，发挥“群众运动”和“举国体制”优势，制定了《法定传染病管理条例草案》，从无到有建立起了卫生防疫体系。党的十一届三中全会后，《急性传染病管理条例》《加强计划免疫工作的通知》《全国计划免疫工作条例发布》等条例通知相继颁布。1988年上海暴发大型甲肝疫情，1989年第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国传染病防治法》，它标志着我国公共卫生法制建设进入了一个新的时期。其后，颁布了《职业病防治法》《食品卫生法》《红十字法》等多部公共卫生法律，国务院颁布了《公共场所卫生管理条例》《艾滋病监测管理的若干规定》《传染病防治法实施办法》《国内交通卫生检疫条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《突发公共卫生事件应急条例》等20余部配套法规和相应法定技术标准。1998年，我国首次提出对卫生法律体系建构进行研究。2003年SARS暴发之后颁布《突发公共卫生事件应急条例》。2004年《中华人民共和国传染病防治法》修订，明确管理甲、乙、丙37类传染病，细化不明原因传染病的上报规定。2005年，《疫苗流通和预防接种管理条例》颁布。2019年12月28日《基本医疗卫生与健康促进法》颁布，这是我国卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律，人民的健康权利从此有了立法保障。本轮突发公共卫生事件的暴发，暴露出公共卫生法治体系仍存在漏洞，如禁食野生动物问题、突发公共卫生事件中信息公开问题等，需要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设。《中华人民共和国生物安全法》已由第十三届全国人大常委会第二十二次会议于2020年10月17日通过。
2020年4月17日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五十次委员长会议通过强化公共卫生法治保障立法修法工作计划。第一部分是拟在2020—2021年制定修改的法律，共有17件。其中，关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，修改固体废物污染环境防治法、生物安全法、民法典已通过。2021年1月22日，《中华人民共和国动物防疫法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，自2021年5月1日起施行。第二部分是拟综合统筹、适时制定修改的相关法律，共13件。这些立法项目都是健全国家公共卫生应急管理体系、与公共卫生相关的。第三部分是根据公共卫生领域深化改革、健全制度体系的需要，适时安排审议制定新的法律、修改其他法律。
3.突发公共卫生事件的法律法规层次结构
我国已经初步建立了一套公共卫生体系，拥有一批预防、医疗服务机构和专业技术队伍，这是建立和完善公共卫生应急管理体系的基础。
在中央层面，我国有关突发公共卫生事件应对的综合性法律、行政法规共有4部。其中法律有《传染病防治法》（1989年）和《突发事件应对法》（2007年），《传染病防治法》在2003年SARS事件后进行了大幅修改，现行体例包括9章80条，从传染病的防治、传染病暴发后的报告与通告、控制措施、医疗救治、监督管理和法律责任这几个方面做了综合性、基础性的规定。根据《突发事件应对法》第3条的规定，该法是一部应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件这4类突发事件的综合性法律规范，共7章70条，包括突发公共事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建和法律责任。行政法规方面有《传染病防治法实施办法》（1991年）和《突发公共卫生事件应急条例》（2003年），其中《传染病防治法实施办法》虽作为《传染病防治法》的配套法规，但因“年久失修”，与经历过2004年、2013年两次修改的《传染病防治法》已无法衔接。《突发公共卫生事件应急条例》为应对2003年SARS事件而在一个月内紧急出台，是当前对突发公共卫生事件的预防和处置较具针对性、专门性、系统性的行政法规，使得突发公共卫生事件在应对的操作上有法可依。上述4部法律法规确立了突发公共卫生事件处置的基本制度和基本程序，为各级政府及工作部门在应对突发公共卫生事件时提供了法律依据和行动指南。为了增强上述法律法规的可操作性，国务院各部门还结合本部门的工作实际制定了相应的部门规章，如国务院卫生部颁布的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2003年），国家质量监督检验检疫总局颁布的《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》（2003年）等。
在地方层级，各地方立法机关和工作部门依据上述法律法规确定的框架，结合本地突发事件实际情况，制定了相应的地方性法规、政府规章及其他规范性文件，进一步细化了突发公共卫生事件应急处置制度。据统计，当前，全国范围内共有19个省、自治区、直辖市人民政府已对《突发公共卫生事件应急条例》进行了细化：广东省人大常委会2003年以地方性法规的形式，制定了《广东省突发公共卫生事件应急办法》，其余18个省级政府以地方政府规章的形式出台了细化实施办法。有18个省级人大常委会以地方性法规的形式对《突发事件应对法》进行了实施性立法，江苏、四川、湖北、福建4省以地方政府规章的形式制定了本省的突发事件应对办法。
此外，在“一案三制”应急管理体系下，各种应急预案大量存在，如国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》，原卫生部印发的《群体性不明原因疾病应急处置方案（试行）》《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》，以及各级地方政府依据这些预案编制的本级政府突发公共卫生事件应急预案。就应急预案的效力而言，有学者认为，受“预案先行”应急理念的影响，无论在理论上还是实务中，这些预察已经被当作在法律上具有同一属性的事物来对待。同时，为应对突发公共卫生事件，各级政府及工作部门在防控疫情过程中还发布了大量的通知、公告等规范性文件，这些文件与上述法律法规、规章共同组成了我国突发公共卫生事件应急管理法律法规体系。
1.法的价值和原则
对于如何解释“价值”一词，马克思曾提及并引用《试论哲学词源学》，认为其源于古代梵文及拉丁文的“保护、加固、掩盖”，由此派生的“尊敬、喜爱”衍生出价值“起保护作用的、可珍视的、可尊重的”的含义。法是一定价值观的产物和载体，法的价值则为一项法学理论及部门法学关注的基本问题，其种类狭义上包括正义、自由和秩序；广义上还包括效率、平等、人权等。 [85] “就其性质而言，价值是主观的、相对的、有条件的，建立于人类思想、感觉和愿景等心理活动基础上。价值既不能用事实来证成，也不能用逻辑来推论” [86] 。卓泽渊指出，法的价值有指引、评判、整合3大功能。是包括立法、执法、守法、法的监督、法律宣传、教育在内的法律活动的思想基础。它有助于人们恰当理解法律精神、合理执行法律规定、总结经验教训、修正现实法律法规、引导法律未来发展；能使各种法、法现象，包括法规范、法部门、法意识、法作用等相互吸收融合。 [87]
“原则”（principle）的词源为拉丁语词principium，意为“开始、起源、基础、原理、要素” [88] 。法的原则是整个法制活动（包括立法、司法、执法和守法）的指导思想和根本准则，虽具有一定抽象性，但更具备抽象性延伸出的包容性和适应性。法的原则的基础功能为规制法律规则及其实际操作，分为立法原则与司法原则。前者意在对立法者进行约束，是立法时必须遵守的指导原则；后者意在约束执法者的自由裁量，必须贯彻于司法过程。法的原则体现了法的价值和精神。有学者总结，法律原则的表现形式或者形态即为一般条款。法律原则是法律基本精神内涵及价值取向的进一步体现，所以它可以指导不确定概念和一般条款的具体化。 [89] 法律条款可由原则证成：法律原则经基础性推理可证成法律条款的正当性；在司法中，因应用具体条款而导致不公正时，为达平衡与救济，可直接适用法律原则以填补法律适用的不足。 [90]
由此可从法学视角区分价值和原则：法律价值源于人类的公平、正义等观念，是一种法律的理想，是先验的，且不可证成；而法律原则虽比法的具体规则更为抽象和笼统，但仍是可证成的，其依据即是法律价值。
2.卫生法的价值和原则
作为重要的部门法，卫生法的价值和原则在学界论述较多。丁朝刚主编的《卫生法学》主张卫生法基本原则为保护生命健康、预防为主、卫生公平性、个体卫生权益和社会卫生权益协调发展 [91] 。杜仕林主编的《卫生法学》则区分卫生法的实体性原则及程序性原则，实体性原则包括尊重并保障公民生命健康权、卫生法治、重视医学伦理，程序性原则包括公平对待、公众参与。 [92] 汪建荣认为，我国卫生法立法须遵循：预防为主原则；卫生保护原则；公平原则；保障社会健康原则；患者自主原则。 [93] 刘鑫、连宪杰则认为我国基本医疗卫生法的基本原则应当是国家干预和提供基本保障原则、法治原则、预防为主原则。 [94] 董文勇提出，卫生母法应遵循以下原则：保障和促进国民健康；国家最终责任原则；公平效率平衡原则；健康事业与经济社会发展相协调原则，而卫生基本法的原则定位应遵循：政府主导、社会协同原则；平等服务原则；公益为主原则；政府必要责任原则。 [95] 解志勇将卫生法基本原则确定为：生命健康权保障原则，科技促进与伦理约束原则。 [96]
3.公共卫生法的价值和原则
直接讨论公共卫生法价值和原则的文献资料较少。但是，作为整个公共卫生领域的制度规范，公共卫生法应当遵循并体现公共卫生本身的价值原则；作为卫生法的子领域，公共卫生法也应当体现与卫生法的价值和原则。申卫星认为，公共卫生法治的核心价值取向在于实现公共卫生安全与公民基本权利保障的平衡。 [97]
劳伦斯指出，公共卫生法应遵循3个基本原则：防止对他人构成风险的不伤害原则、保护无行为能力者的最佳利益原则、保护身心健全成年人免受自我伤害的父爱主义原则。新冠肺炎疫情期间，他又主张公共卫生应急状态下公共健康和个人权利的平衡6原则：（1）政府干预手段应基于科学和数据，而非政治考量；（2）行政管理者要评估当地风险特征，制定有针对性的策略；（3）强制措施的实施需遵循比例原则；（4）为实现公共健康目标，应放弃限制更小原则（Less Restrictive Alternatives）；（5）被限制权利的个体应拥有合法申诉途径；（6）应确保公平正义，避免污名化及对个体、群体的歧视。 [98]
公民个人权利与公众健康权在某些情境下可能存在着冲突，故而突发公共卫生事件的处置常需要限制个体权利乃至公民基本权利。中国特色社会主义法治道路的基本法理共识是坚持人民主体地位、以人为本，凝练为一个典型法治原则，即为权利保障原则。此原则体现在突发公共卫生事件的应对中，就是要将确保人民群众生命安全及身体健康放在优先地位。此原则所涉及的具体权利，不单指生命权、生存权、健康权，还包括“人民对突发公共卫生事件和疫情防控信息的知情权、建议权和监督权，保护患者或疑似病例的治疗权、预防权、个人信息权、人格权、隐私权、财产权等” [99] 。其他基本原则必须在权益保障原则的指引下加以展开。
依法行政意在强调法律缺乏明文规定时，不得随意行政，又被称为行政法定原则或合法性原则，可解释为职权法定、法律优先及法律保留3个子原则。职权法定原则，可表述为：“行政机关实施行政行为，应依照法定权责，法无授权不可为、法定职责必须为”；“行政机关违法或不当行使职权、履行职责的，应依法承担法律责任”。法律优先原则，可表述为：“行政机关实施行政行为，必须以法律、法规、规章为依据，不得与其抵触”；“若行政法规、规章与法律抵触时，需以法律为根据”。法律保留原则，可表述为：“凡由法律规定的事项，行政机关不得擅自作规定”；“法律明确授权的，行政机关可依法作规定”。 [100] 在公共卫生应急处置工作情境下，何为公权力决策、行使的科学依据；权力行使、自由裁量权边界何在，都应保证有法可依，法律先行。
比例原则属行政法的基本原则，是大陆法系公法领域的重要原则。比例原则所包含的子原则目前有二分法及三分法两种学说。目前学界多认可三分法，将此原则分解为适当性原则、最小损害原则（最小侵害原则）以及狭义比例原则。 [101] 比例原则要求所采取措施强度必须得当，可获得利益须大于可预期损失。最小损害原则则要求选择对公民权利带来最少克减，损害程度最低的强制措施。其法理意涵在于，公权力行使对公民权利所造成的侵害应当尽量最小。在应对突发事件和保障人权之间，比例原则的目的在于规制行政紧急权力，包括其行使条件、强度、措施。在我国突发公共卫生事件管理中，行政紧急权力的比例原则可体现于立法规定的行政手段上，在可达到的最大利益与可造成的最小危害间找到尽可能合理的度，尽量避免对个人或集体利益造成侵害，是公共卫生应急政策的决策实施中必须遵循的黄金律。 [102] 在应急管理体系应考量的价值和原则中，比例原则具有不可替代的地位，亦有学者将比例原则归为合理行政原则。
法的效能原则亦被称为效率原则，用以指代法律满足人们追求效率的价值需求、实现人们追求效率的终极目标的属性。法将社会生活中的某些行为以规范形式进行限制，可以减少一些不必要的中间环节，从而提高办事效率，节省社会成本，保持社会良性运转。在重大公共卫生事件应急措施的部署和执行中，效能最优是必须考量的原则，应充分发挥我国举国体制下的综合应急能力，快速反应、判断、处置，合理高效决策，保障应急管理体系的稳健运行。
尽管新冠肺炎疫情“大考”为应急管理立法领域提供了广阔的研究空间，然而经梳理文献，本书认为仍然有一定遗憾。
1.研究视角较为细化
可以看到，长期以来，在应急管理领域，对应急管理体系整体理论框架的研究较多，聚焦于公共卫生应急管理体系的研究较少，且相对集中地出现于非典及本次突发公共卫生事件之后；在立法领域，单纯关注卫生法或应急法的研究较多，细化至公共卫生法的较少；本体系的立法保障相关文献或探讨应急管理体系立法的合法性、必要性，或针对突发公共卫生事件中的争议性事实进行法律视角分析，却鲜有综合各领域视角对这一体系整体价值原则的反思或阐释。
对任何复杂体系的研究必然要遵循“各个击破”“分而治之”的思路，但从系统论出发，建立起整体的、动态的思维依然是不可或缺的。
2.价值与原则混淆
由于“价值”与“原则”在不同语境下语义空间相对模糊，大部分研究中并未将二者加以区分。在许多文献中，虽然研究者们更偏好使用“原则”一词，但其具体阐述却往往更偏向价值层面；即使是对同一概念例如“公平”，有研究将其归纳为价值，亦有研究将其概括为原则。严格来说，法律价值既是对立法者的基本要求，又是对法律思想的升华，是法律原则的终极根据。法的价值制约着法律原则的选择，并决定着立法的最终定位，二者既存在相通之处，又有所区别，故而在政策制定及立法研究中，有必要厘清何为价值、何为原则。
3.缺乏对地方公共卫生立法的关注
根据我国《立法法》，地方立法机关立法权限主要有三：一是为贯彻实施国家有关法律法规，结合本地区实际的实施性（执行性）立法；二是针对本区域地方事务管理活动的自主性立法；三是对于中央立法机关立法权限范围之外的事项的创制性（先行性）立法。
《突发事件应对法》颁布以来，已有多个省级行政区对其进行了地方执行性立法。本次突发公共卫生事件后，在《突发公共卫生事件应对法》尚未颁布之际，许多省级行政区亦出台了地方突发公共卫生事件应急管理条例（办法），但研究者对此关注普遍不多，对相关地方立法文本的研究更是少之又少。
新中国成立后的计划经济时期，医疗服务体系发展总体满足了人民基本医疗服务需求，由于历史的特殊性，当时的就诊秩序通过医保制度严格保障，有学者称该时期为“指定就诊式”的分级诊疗。 [103] 自20世纪80年代以来，我国医疗服务体系在市场的自发推动下以医院联合或集团化形式进行整合，到1986年已成立各类医联体184个。 [104] 2009年新医改方案提出，在政府大力引导下，城市和农村分别建立起以社区卫生服务机构和乡镇卫生院为基础的医疗服务网络。 [105] 而城市医疗服务供给侧改革以公立医院与基层医疗服务机构改革的双线模式推进，并逐渐建立起与国际接轨的“三层级医疗服务体系”，即由基层医疗服务机构提供常见病多发病诊疗、慢性病照护、康复护理等一级基本医疗服务；社区医院提供二级普通专科诊疗服务；三级综合医院提供疑难杂症的诊疗、急诊等高级专科诊疗服务。为促进医疗资源下沉与合理就医秩序的实现，加强不同层级与不同类别医疗服务机构之间的沟通协作，2005年，上海浦东推出全国首个跨城乡区域医疗联合体（简称医联体），同年，国务院办公厅下发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》提到建设包括医联体在内的不同层级医疗机构合作的资源优化配置模式；2017年国务院正式出台《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》，全面启动医联体建设，将其作为构建分级诊疗制度的关键性抓手予以推进；2019年国家卫生健康委员会（以下简称卫健委）主导推进县域紧密型医共体及城市医联体建设，推动分级诊疗格局的实现。在健康中国背景下，未来不仅需要克服当前整合过程中医疗服务体系内部的分工不彻底、衔接不流畅等问题，还需要充分调动政府、市场、民间各自的优势力量以加强整体性社会健康管理建设。
而基本医疗作为我国医疗服务体系的基础部分，决定了整个医疗服务体系的效能 [106] ，基本医疗服务体系在城乡分别以乡镇卫生院与社区卫生服务中心（站）为核心，承担慢性病管理、重点人群健康管理、常见病多发病诊疗、康复护理等基本医疗服务项目，为区域内居民提供全方位全生命周期集预防、诊疗、康复于一体的健康管理服务，为分级诊疗体系承担基础分流作用。2009年，中共中央国务院出台《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号），明确医改的目标是“到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。人人享有基本医疗卫生服务”，并提出改变基层社区医疗机构服务模式，以居民健康“守门人”的身份承担健康管理职责，本次意见于顶层设计的高度重申了基本医疗服务体系建设的重要性。2016年《“健康中国2030”规划纲要》中进一步提出将“以基层为重点”列为六项战略方针的首位。2019年底在第十三届全国人大常委会第十五次会议上表决通过了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗法》）并于2020年初施行，从医疗基本法立法层面确认了基本医疗服务体系，以制度的形式对公民的健康权利进行了保障。2020年“十四五”规划纲要中对基本医疗服务体系的规划编制问题提出更高要求，为人民群众全方位全生命周期健康服务的供给提供体系化保障。
三级综合医院由于其占有的资源优势在整个医疗服务体系的供给端和需求端都形成“虹吸”效应 [107] ，进一步固化医疗服务资源的不合理配置，并在一定程度上加剧了基层医疗服务机构资源紧缺的问题，导致基层医疗服务机构无力支撑其基层健康管理职能。例如面对慢性非传染性疾病发生率的不断上升，基层医疗服务机构缺少对该类疾病复杂成因的有效识别机制和控制体系，造成医疗护理成本的增加。 [108] 而此次突发公共卫生事件应对情况也暴露出基层医疗服务体系应急管理上的不足，如公共卫生医师的权利义务法律规范不足，基层医疗服务机构与基层公共卫生不协调、人力资源质与量不对应，最终导致新发重大传染病面前基层医疗应对乏力。因此，在疫情常态化背景下，亟须从“平战结合”的角度出发，在公共卫生应急管理体系的框架内进行基本医疗卫生服务的变革与发展，使得社区健康的日常长效管理，能够服务和助力新发传染病应急管理，进而提高公共卫生应急管理效率和水平，推动社区健康治理体系和治理能力的现代化。
为促进实现我国基本公共卫生服务均等化，原国家卫生计生委于2017年2月公布《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》，规定了包括慢性病健康管理、重点人群健康管理与传染病和突发公共卫生事件应急处置在内的13项基本公共卫生服务项目。所以，乡镇卫生院和社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构提供健康管理在政策依据上详细可考，但在机构建设和机制设计上仍需要通过基层“医防融合”加强应急管理能力在社区健康管理中的效用。公共卫生应急管理体系是医疗服务与公共卫生在应急管理领域的结合，决定了国家应对突发公共卫生事件的能力和效率。2003年严重急性呼吸综合征暴发推动了我国突发公共卫生事件应急机制的建立，自此，我国逐步建立起以“一案三制”为基本框架的公共卫生应急管理体系，2008年的政府工作报告中提出“全国应急管理体系基本建立”。在随后几年国内公共卫生应急管理体系建设以及卫生援外活动中，我国的突发公共事件监测预警与应急处置能力也在不断提高。但近几年突发公共卫生事件频发，多点触发机制未达预期成效，早期预警失灵，需要我们持续思考公共卫生应急管理体系的建设完善问题，从“医防融合”角度建设提升基层社区健康管理水平。
从公共卫生学科的视角来看，我国在基本公共卫生服务建设方面已经有了一定的进展，但是面对日益复杂严峻的社会挑战，需要从体系和能力现代化建设上进行突破。秦江梅通过对近年基本公共卫生服务政策开展情况进行研究提出，自2009年新医改以来随着总体财政投入和人均筹资水平的增加，基本公共卫生服务项目在数量和质量上均有所提升，居民健康状况得到改善并回应了新医改对基本医疗卫生服务平等性的要求 [109] ；赵鹏宇等在Donabedian卫生评估框架下探讨我国基本公共卫生服务体系的建设现状，客观上认可了前者对其在服务内容、筹资水平、绩效考核等方面的积极评价，但提出在项目调整机制、医防融合与信息化建设方面需要继续加强 [110] 。基于我国客观条件下人口结构老化、慢病高负担化以及健康政策导向助推社区健康管理事业发展 [111] ；组织层面上基层健康管理主要依靠基层医疗卫生机构 [112] ；实施层面上高层次公共卫生人才供给不足 [113] 等的现实情况，我国需要通过对比学习国内外社区健康管理模式，在社区医疗卫生服务与健康管理融合的探索中创新我国基层医疗卫生服务提供方式 [114] ，从体系、机制、个人三层次进行改革，以提高整合型基层医疗与公共卫生服务水平 [115] 。
该观点得到了医疗体制改革领域内许多学者如李玲等的支持，提出为突破现有的医防分离发展路径，必须从根本的卫生理念和激励机制出发，创新医防合作发展机制，建设医疗卫生应急与常态化健康管理体系，促进我国医疗卫生治理能力现代化。 [116] 在此总体框架下，梁思园等通过对医联体模式的建设情况进行梳理，提炼出区域医联体的实践有助于搭建不同类型和层级间医疗卫生机构合作关系的观点；但为保证服务连续性，构建整合型区域内医疗卫生服务体系 [117] ，刘国恩进一步提出可以通过开放市场吸纳社会资本的方式，倒逼医疗体系龙头的公立医院进行改革以改变医疗服务供应模式 [118] 。
从社会保障的视角下进行探索，社会政策的本质是为人实现更高水平生活的工具，因此满足居民各类社会需求包括健康需求是其基本职能 [119] ，但现有的社会政策体系受到客观经济社会发展水平的限制，尚不能有效回应健康中国战略的要求，因此除在顶层法律设计上对健康权利进行确认以外，需要从制度层面保障公民权利，并在政策理念上明确健康导向，逐步建构全民健康的社会政策体系 [120] 。高丽茹和彭华民进一步研究特殊人群的社会福利，提出困境儿童是当前中国的重要社会问题，中国儿童福利体系需要再取得更纵深意义上的发展；流动人口作为当代中国的另一社会现象，可以通过社会政策的嵌入，实现对其聚居区的有效治理。 [121]
郑功成和桂琰总结医疗保障体系作为中国社会保障制度体系重要组成部分，现已取得重要进展，但在人口老龄化、疾病普变化、健康需求增加等现实挑战面前，仍存在法制不健全、体系残缺、内部领域不协调等体系建设问题，需要从理念更新、制度建构、政策落实各个层次对医保体系进行完善。 [122] 申曙光和彭浩然也认同人群间、区域间的具体制度差异制约医保公平性，在实现全面医保的过程中只有兼顾保障程序正义与实质正义，才能真正实现“人人都享有公平的基本医疗保障制度”的目标。 [123] 郑彬睿和韩克庆利用福利制度的社会兜底性作用，提出将突发事件应急管理的刚性控制与福利制度的弹性调节相结合，有效发挥政府在危机中的调节作用，缓解突发事件给予社会的负面冲击，保障民生安全。 [124]
从交叉学科的视角来看，谢琪等设计随机对照试验并使用卡方检验的统计方法，提出社区健康管理模式能够显著提高慢性病控制效果 [125] ；张敏等使用文献分析的方法，采用多维度评价体系，对我国目前慢性病社区健康管理现状进行分析，提炼出慢性病社区健康管理虽取得一定成效，但目前投入产出比较低，效果、效率、公平性亟待提高，需要从机制上进行改善的结论 [126] 。而通过开展家庭医生式社区健康管理的模式，或可成为健康干预、慢性病管理的路径之一，促进公共卫生与基本医疗的融合。 [127] 在“互联网+”的背景下，张瑞利和丁学娜挖掘利用数字信息平台协同基层社区多主体共同参与突发卫生事件应急管理的思路 [128] ；渠慎宁和杨丹辉则进一步提出运用通过人工智能、区块链等智能技术提高突发公共卫生事件的智能化应对水平 [129] 。靳彬等通过10家医疗机构的问卷调查与结构化访谈，得到当前医疗机构的卫生应急体系基本建成，需从资源保障和体系规范上进一步建设医疗系统应急体系，从而提高整体公共卫生应急管理能力。 [130] 孔建芬等总结重大突发公共卫生事件发生时，发现医疗机构存在人流量大、应急物资紧张等问题，为此可从人员筛查与检测、人流控制、早期预警、应急物资储备调配等方面健全医疗机构应急管理体系，提高医疗机构公共卫生防护水平。 [131] 而作为医疗卫生体系的基石，基层医疗卫生机构的应急管理能力建设必须得到保障，李耀华等从应急预案、监测预警能力、人才队伍建设、公共卫生经费投入、医务人员业务培训和应急演练、应急物资储备以及居民卫生应急素养健康教育7个方面探讨了提高其突发公共卫生事件应急管理能力的可能性。 [132]
从国家治理的视角来看，随着社会复杂性和脆弱性的增加，应调整社会治理思路，改革政府治理模式，调整政府与其他社会参与主体之间的关系。卫生保健治理体系调整的关键问题之一在于体系建设的末端缺失，即基层建设不足导致卫生保健服务无法充分实践。从公共卫生学科的视角来看，现有框架下建立的公共卫生体系无法适应日益复杂的突发紧急状况，因此可从公卫系统的基本要素出发，调整所应做的公共卫生应急准备工作。在医疗卫生体制改革的研究方面，其改革思路可以从卫生保健服务的上游供给切入，即考虑上游的重大卫生政策制定或变更。以疾病预防控制中心为例，通过提供国内技术援助；协助计划及程序的制定；沟通国内机构与国际伙伴、多边组织合作等方式来支持世界各国扩充公共卫生应急管理（Public Health Emergency Management,PHEM）容量，这一思路契合了《2005年国际卫生条例》中增强PHEM核心能力的要求。从社会保障的视角来看，COVID-19大流行进一步揭示出“社会经济平等、健康公平与人类健康”之间的关系，启示各国应制定相应的社会政策，并采取系列近期和长期的干预措施防范突发重大公共卫生事件，促进社会公正平等，保障人民健康。
纵观国内外相关研究文献，既有从理论分析角度对基本医疗卫生体系发展进行的总结，也有适应我国具体国情进行的实证分析研究，但较少有文献是从国家治理体系与治理能力现代化与基本医疗卫生体系的发展相结合的角度出发进行相关研究。