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公共卫生应急管理体系是医疗服务与公共卫生在应急管理领域的结合，决定了国家应对突发事件的能力和效率。2003年严重急性呼吸综合征（SARS）暴发推动了我国突发公共卫生事件应急机制的建立，自此，我国逐步建立起以“一案三制”为基本框架的公共卫生应急管理体系，2008年的政府工作报告中提出“全国应急管理体系基本建立”。在随后几年国内公共卫生应急管理体系建设以及卫生援外活动中，我国的突发公共卫生事件监测预警与应急处置能力也在不断提高。但近几年突发公共卫生事件频发，多点触发机制未达预期成效，早期预警失灵，需要我们持续思考公共卫生应急管理体系的建设完善问题。
在人类历史早期，人口数量少，靠采集和捕猎为生的旧石器时代的人类食物相对丰富，来源相对可靠，加上游牧生活避免了不卫生的居住环境，当时的人类相对比较健康。 [1] 但随着人口压力的增长，大规模群居带来了各种各样影响健康的问题，如人、畜粪便和垃圾的大量堆积，经蚊子、苍蝇、老鼠等传播的传染病和食物源性及水源性疾病在人群中的流行等。 [2] 因此人类为了继续生存和发展，就必须通过有组织的努力来解决因大规模群居带来的负面健康问题，公共卫生的概念和实践也就在这个过程中产生了。 [3]
农业革命的进行使得以村长为特征的部落文化进化为以城市为特征的古代文明，该文明具有4个特征，（1）人类食品的生产出现剩余；（2）乡镇和城市及政府开始出现；（3）劳动分工；（4）记录时间的系统形成和书写的发明（Milleretal,2000）。以上4个文明的发展都与有组织出现的公共卫生行为紧密相关。粮食紧缺要求人类解决水和食品的数量和质量安全问题；乡村和城市的出现要求政府解决城市建设中的供水和处理污水及其他城镇化进程带来的环境卫生问题以及由于群居和个人卫生所带来的控制传染病流行问题；劳动分工的出现要求解决职业病问题；而形成记录时间的系统和发明书写则对人类公共卫生理论体系与记录实践和积累起到了异常巨大的推动作用。
中世纪欧洲公共卫生服务已见雏形。尽管当时并没有具体的公共卫生科学知识，但是中世纪的城市已经具备能力建立合理的公共卫生体系来应对基本的公众健康问题。然而，大部分农村人口的营养、教育、住房和环境卫生条件都很差。在欧洲历史上，中世纪最具毁灭性的瘟疫是1348—1361年的黑死病（鼠疫），据估计因黑死病死亡的人数在2400万—5000万，这几乎是当时三分之一的欧洲人口。
文艺复兴时期，劳动与思想结合，工匠与学者结合，致使科学异常繁荣，为构建在科学基础上的现代公共卫生的出现创造了条件。在现代化进程中出现的全球性贸易、工业和军事活动产生了新的公共卫生需求，这些新的需求催生了现代公共卫生事业。 [4] 促进和保护公民的福利和健康成为现代国家治理的一项非常重要的功能。
英国是第一个实现现代工业化的国家。英国作为现代公共卫生起源地，最早面临工业革命带来的威胁人类健康的新环境。欧洲工业革命加快了经济发展，但并未带来健康保障。19世纪中期，欧洲工业化城市暴发霍乱，繁荣的国际贸易和发达的航海业加快了霍乱的世界性大流行。直至19世纪末，卫生改革运动已经发展遍欧洲并有所成效。在有组织地开展垃圾和污水处理以及实现清洁环境和安全供水的地方，传染病明显减少流行。
历史上众多著名的突发公共卫生事件往往发生于城市化、工业化进程中的重要城市，比如英国伦敦的霍乱流行和烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、日本痛痛病和水俣病等突发公共卫生事件（见表1-1），不仅影响到各主要城市几十万人的健康，还带来了严重的经济损失。纵观世界历史上突发公共卫生事件，一旦发生便对国家和人民的生命财产安全带来血的教训。总结这些经验教训，除了通过公共卫生和医学科学研究进行病因探索、药物防控外，社会治理措施在这些事件的防控中起到了很关键的作用，比如颁布公共卫生相关法律法规、开展针对传染病暴发流行的改水工程、实施对入境人员的检测和隔离措施等。
表1-1 100年以来世界范围内突发公共卫生事件
我国有着悠久的城市防疫史，最早的卫生保健与医事制度可以追溯到夏商周时代，进入工业社会以来，我国开始汲取西方科技文明的成果，将科学防控和社会治理两大类措施结合起来运用。例如，21世纪以来我国采用“两手抓”的措施应对了一系列突发公共卫生事件，包括非典（2003年）、甲流（2009年）、人感染H7N9禽流感（2013年）、埃博拉（2014年）、中东呼吸综合征（2015年）、寨卡（2016年）等，并逐渐构建起城市突发公共卫生事件的应急体系。尽管在每次风险发生后我们都会吸取教训、总结经验、改进体系，但面对今年席卷全球的突发公共卫生事件，仍未能及时控制。即使被作为现代公共卫生体系建设典范的美国，以及全科医疗被喻为“王冠上的宝石”的英国等发达国家，也都未能经受住突发公共卫生事件的考验。
从本次突发公共卫生事件的暴发可以看出，生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一，必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系。全球公共卫生安全的定义是为尽可能减少对危及不同地理区域以及跨国范围公众群体健康的紧急公共卫生事件脆弱性而采取的预见性和反应性行动。因此，公共卫生不仅与居民健康有关，而且是生物安全、国家安全的重要组成部分。公共卫生安全事关人民健康和公共安全，公共卫生体系和服务能力现代化是健康中国建设的重要支撑，应对重大突发公共卫生事件是对国家治理体系和治理能力的考验，是中国特色社会主义制度优势的重要体现 [5] 。
公共卫生安全涉及社会安全和生物安全，因此保障公共卫生安全也是国家安全的内涵，本书认为，各体系关系如下（见图1-1）。因此，在现有体系远不足以有效防控突发公共卫生风险的情况下，总结历次防控经验和教训，确立哪些主体作为公共卫生风险的“防御单元”，建立一套全过程动态的公共卫生应急管理体系已迫在眉睫。
图1-1 体系关系
突发公共卫生事件暴发之后，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要“从体制机制上创新和完善重大公共卫生事件防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平” [6] 。
公共卫生是旨在保障和促进公众健康的社会事业，它是通过国家与社会的多元共治，促进形成人人健康的环境，从而预防和控制疾病，保障公众的生命安全和身心健康。 [7] 工作范围包括传染病防控、慢性病防控、环境卫生、职业卫生、妇幼保健、大众健康教育等。在人类不断与病毒、瘟疫做斗争的过程中，各国对公共卫生核心内涵的认识日益丰富。现代公共卫生有两个特性：一个是公益性、利他性，它往往由社会和政府主导，需要多领域合作。另一个是群体性，即从群体的角度看待医学问题，用社会的方法解决医学问题；现代公共卫生还有两个内涵：一是卫生，卫生是我们应对传染病过程中形成的一整套方法和理论；二是公众健康，即关注所有人的健康，尤其是穷人，这是公共卫生的初衷。 [8]
17世纪的英国斯图亚特王朝曾提出“保障国家的公共卫生”的计划，力图通过加强医疗管理保障公共健康；18世纪末到19世纪初，德国开始使用“国家医学”的概念，其中主要包括“卫生监督”的内容；此后，英国受其“公共卫生之父”查德威克（Edwin Chadwick）思想的影响，通过了《1848年公共卫生法》；到19世纪中叶，“公共卫生”一词得到普遍使用，并与卫生监督、政治医学和国家医学等概念互换使用。1920年，美国学者温思络（Charles-Edward A.Winslow）提出公共卫生是“通过有组织的社会努力来预防疾病、延长寿命、促进健康和提高效益的科学和艺术”。
公共卫生体系是建立和完善公共卫生应急管理体系的基础。新中国成立至20世纪70年代末，覆盖城乡的三级医疗服务网络初步形成。爱国卫生运动对当时的传染病、寄生虫病流行防控发挥了巨大作用。80年代后期，公共卫生服务体系受市场化影响，造成卫生服务不均等。其间《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》的出台，对以大型医院为中心和以社区卫生服务为基础的新型城市两级医疗服务体系的形成具有巨大的推动作用。2003年“非典”暴发，国家领导人吴仪第一次公开提出建立突发公共卫生事件整套机制。从2003年10月通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次涉及我国预警和应急机制，强化政府处置突发性公共事件的能力到紧急出台《应急预案编制指南》，对各级政府应急预案的制定提出，纵向通行各级政府，横向覆盖政府、市场、社会、公众的要求。 [9] 公共卫生应急管理不仅是政府卫生部门的责任，更需要政府各部门以及全社会共同配合。《突发公共卫生事件应急条例》的公布施行，在我国建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急法律制度。这标志着突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化的轨道。此后国家不断推动以“一案三制”为核心内容的应急管理体系的建设。
“中央—省—市—县”四级的疾病预防控制体系和卫生监督体系相继建立。应急管理体系核心要素包括预案、体制、机制、法制四大要素，合称为“一案三制”。“一案”指应急预案。“三制”则指应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制。
应急预案即预先制定的紧急行动方案，是针对可能发生的突发事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动，政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。
应急管理体制（或称应急体制）也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要组成部分。通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。根据现行《突发事件应对法》，我国的应急管理体制的架构遵循如下规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。
应急管理机制可以界定为：突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。机制方面，我国探索并形成了一套包含前期监测、预警与报告网络、中期疫情控制和医疗救治，后期完善的应急管理机制 [10] ，并将应急物资管理体系、社会动员与社会治理等内容等纳入此机制。
应急管理法制一般分为狭义与广义两种。狭义的应急管理法制指应急管理法律、法规和规章，即在突发事件引起的公共紧急情况下处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的法律规范和原则的总和，广义的应急管理法制还包括各种具体制度，为通过公共卫生法律和法规确立的体制和机制；公共卫生应急管理体制的目的在于保障公共安全，预防、应对突发重大传染病疫情，避免或减少疫情带来的危害。形成一套以政府为核心，公众及社会组织参与的开放式体系。实际应用中，各级政府主要依据《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》或国家《条例》）开展公共卫生应急管理处置。
2008年的政府工作报告中提出“全国应急管理体系基本建立”，标志着具有中国特色的现代应急管理体系实现了历史性的跨越，显著地提高了我国应对突发事件的能力和效率。2009年新一轮医疗体制改革提出建设“四梁八柱”，特别是党的十八大以来，明确了新时代党的卫生健康工作方针，坚持预防为主，稳步发展公共卫生服务体系。《“健康中国2030”规划纲要》颁布实施，提出“为人民群众提供全方位、全生命周期的卫生健康服务”的目标，成为公共卫生应急管理体系发展的行动纲领。 [11] 2020年6月1日实施的《基本医疗卫生与健康促进法》体现“健康入万策”及健康权保障的法律化和制度化。2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》宣誓性地规定了生命权、身体权与健康权的权利内容，体现生命科技时代立法者对人之生命、身体与健康的高度关注。全国人大通过《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，推动多层次的覆盖广泛的公共卫生法律制度体系的形成 [12] 。目前我国公共卫生应急管理法治体系包括三部法律，即《突发事件应对法》《传染病防治法》和《国境卫生检疫法》；两部行政法规，即《突发公共卫生事件应急条例》和《国境卫生检疫法实施细则》；多部部门规章，包括《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《医疗机构传染病预检分诊管理办法》等；以及国务院《突发事件应急预案管理办法》《突发事件公共卫生风险评估管理办法》、原卫生部《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》《法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》、各级地方政府的突发公共卫生事件应急预案等规范性文件。
按照突发公共卫生事件应急管理的框架，可以把具体制度结构分为事前、事中和事后3个阶段。
1.应急物资储备制度
从应急物资储备角度看，物资储备种类繁多，主要包括应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术。其中，我国在医药应急物资储备方面政策较为健全。20世纪70年代初，我国建立国家医药储备制度，并修建13个药品储备库；1984年，我国在第一版《中华人民共和国药品管理法》中，提及国家实行药品储备制度；1989年第一版《中华人民共和国传染病防治法》将“应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用”写入应急预案；1997年，国务院发布了《关于改革和加强医药储备管理工作的通知》首次提出建立中央与地方两级医药储备制度；1999年，国家经贸委发布了《关于印发 〈国家医药储备管理办法〉 的通知》，管理办法再次指出要建立中央与地方两级医药储备制度，同时明确了我国医药储备的相关权责机构；2003年5月9日，在非典暴发后国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，进一步细化明确了县级以上各级人民政府的应急管理物资的相关工作；2007年卫生部发布《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》更进一步规范了医药应急物资的储备管理，并提出制订日常应急物资储备计划；2008年汶川地震后，应急物资的数量和种类显著增加；2011年，我国对2003年版的《突发公共卫生事件应急条例》进行修订，同年，国务院发布了《国家自然灾害救助应急预案》，再一次强调了物资储备和保障的重要性；2019年，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》颁布，该法案明确了国家建立中央与地方两级医药储备机制，以用于保障重大灾情、疫情及其他突发事件等应急需要。
2.公众指导制度
提高社会应对突发公共卫生风险的能力需要建立常态化的公众指导机制。2009年公布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》提出建立健康教育制度，保障公民获得健康教育的权利，提高公民的健康素养。2019年通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》提出各级人民政府应当加强健康教育工作及其专业人才培养，建立健康知识和技能核心信息发布制度，普及健康科学知识，向公众提供科学、准确的健康信息。在这次新冠肺炎疫情中，由于信息化时代传播形式的多样化，信息传播快、覆盖面广，公众面对庞大的信息量，真伪难辨，网络信息传播中出现的群体极化现象使重大突发事件的应对和处理更为复杂。 [13]
3.监测预警制度
监测预警方面，突发卫生事件预警制度分散在《传染病防治法》《突发事件应对办法》《突发公共卫生事件应急条例》等数部相关法律法规中，没有任何一部系统性阐述卫生事件预警制度。在应对突发公共卫生事件的应急响应领域，主要分为事前准备和事中应对机制建设。事前准备上，2007年全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》提出为做好突发事件的预防与应急准备，县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，定期培训具有相应处理突发事件职责的人民政府及其有关部门的工作人员。我国多数基层医疗机构按照要求制定了本部门应急预案，成立了卫生应急管理办公室，基本建立突发公共卫生事件“一案三制”。
1.事件报告制度
突发公共卫生事件发生时，及时、准确、全面的事件报告制度建设尤为重要。2003年国务院公布的《突发公共卫生事件应急条例》建立了国家突发事件应急报告制度，规定了4类重大、紧急疫情信息报告情形以及报告时限。同时建立突发事件举报制度，向公众发布统一的突发事件报告、举报电话。任何一家单位和任何一个个体都有权利和责任向当地人民政府及其相关部门报告突发事件隐患，举报政府部门面对突发事件应急处理的失职情况。建立突发公共卫生事件的信息对外公布制度，规定国务院卫生行政主管部门负责向全社会发布突发公共卫生事件的信息，必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门。2007年全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》提出面对突发事件，县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。2020年中共国家广播电视总局党组发布《中共国家广播电视总局党组关于坚决贯彻落实中央精神、加强党的领导、为打赢突发公共卫生事件防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，提出突发公共卫生风险防控期间需严格落实值班值守制度，严格执行每日突发公共卫生事件零报告制度，有令必行、有禁必止。
除了政府部门公共卫生应急管理信息报告制度建设，国务院还针对各相关主体规定了信息报告机制。交通领域内，2004年《突发公共卫生事件交通应急规定》指出针对县级以上人民政府交通行政主管部门应当建立突发事件交通应急值班制度、应急报告制度和应急举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话，保证突发事件交通应急信息畅通。针对各级各类医疗机构主体，2006年卫生部发文《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，规定其需承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告任务，执行首诊负责制，严格门诊工作日志制度以及突发公共卫生事件报告制度，负责突发公共卫生事件监测信息报告工作。针对各级疾病预防控制机构，提出应当建立突发公共卫生事件和传染病疫情定期分析通报制度，常规监测时每月不少于3次疫情分析与通报，紧急情况下需每日进行疫情分析与通报。
2.资源调配制度
在资源调配方面，充足的应急物资储备是应急情况下可以快速调动所需物资、成功应对突发事件的重要前提和基本保障。我国政府高度重视应急物资储备工作。如《中华人民共和国突发事件应对法》第32条规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度”。《国家突发公共事件总体应急预案》也提出，要切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障工作，保障应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，使灾后恢复重建工作得以顺利进行。此外，《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规中都对应急物资储备做出了相应的规定。目前我国已初步形成了国家、省、市三级政府应急物资储备体系。
3.人员救治制度
在人员救治方面，突发公共卫生事件医疗救治体系的加强和完善，救治能力和水平的提高，是加快公共卫生事业稳定发展，保护人民群众身体健康和生命安全，促进我国经济和社会协调稳定综合发展，实现社会长治久安的战略性举措。2003年9月9日，国家发展改革委、卫生部发布《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，规划指出力争用3年左右时间，完成疾病预防控制系统、传染病救治系统和信息系统建设。2020年5月，国家发展改革委发布《关于印发公共卫生防控救治能力建设方案的通知》，通知指出公共卫生调整优化医疗资源布局，提高平战结合能力，强化中西医结合，集中力量加强能力建设。在此次突发公共卫生事件救治中，仍面临着基础设施不尽完善、院区布局偏于拥挤、预检分诊不完全合要求、部分员工知识层次偏低、高龄患者较多等问题，而这些问题归根结底是体制机制的不完善所致。因此，建立健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，完善突发重特大公共卫生风险防控规范和应急救治管理办法。健全优化重大公共卫生事件救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大公共卫生事件救治机制是及时、高效、科学、有序地救治伤病员和处理事件的关键所在。
4.协同应对制度
公共卫生突发事件需要政社协同应对，相关制度建设了各主体协同参与公共卫生突发事件应急管理的机制保障。2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中提出建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量协同建立应急管理机制。
在突发公共卫生事件发生后，需要进行对公众的社会心理疏导和人员安抚保障。在新冠病毒肺炎疫情暴发后，国务院发布《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，提出面对突发公共卫生事件影响，需要做好特殊群体兜底保障，各地要建立社区干部联系帮扶一线医务人员家庭制度，帮助解决老幼照护等实际困难，解除一线医务人员后顾之忧。
全球卫生是将改善健康和实现全世界所有人的健康平等作为优先级的研究和实践领域。 [14] 与20年前全球卫生主要针对具体疾病的防控任务相比，当今世界面临更加错综复杂的公共卫生问题，如全球化带来的全球卫生安全危机、气候变化对人类生活健康以及媒介宿主和病原的影响、抗生素耐药极大威胁着疾病的预防和治疗、健康的差距和不平等正在增大、新发再发传染病和逐渐增加的非传染性疾病负担日渐加重、城镇化和移民剧增带来更多的公共卫生问题、女性生殖权和男女的不平等问题、全球公共物品与健康商品可用性和可及性等均存在巨大差距。 [15] 2019年9月，联合国大会通过的《联合国健康全覆盖政治宣言》将全球卫生置于发展的核心地位。
随着全球化、区域化的不断深入，国际关系行为体之间相互依存空前加深，相互联系更为密切，“你中有我、我中有你”的国际体系新格局正在形成。在变动中的国际格局中，任何国家都不可能单打独斗，也没有哪个国家可以包打天下，最理性的做法是合作共赢，改革完善现有全球治理机制，推动构建人类命运共同体，开创人类共同的光明未来。 [16] 此次突发公共卫生事件，是继“非典”、埃博拉、寨卡病毒之后的又一次严重公共卫生事件。
人类卫生健康共同体作为人类命运共同体理念的重要有机组成部分，是增进整体健康福祉和维护人类公共卫生的重要理论创新，是全球公共卫生治理的共同方案和中国智慧，着眼于人类卫生健康事业的长远发展。全球治理危机凸显了人类卫生健康共同体的时代价值。推动构建人类卫生健康共同体，是破解突发公共卫生事件威胁的科学指引与强大武器，同时也是人类命运共同体理念在公共卫生领域的生动诠释。人类卫生健康共同体有着最基本的民生需求和最广阔的合作空间。构建全方位、多层次、立体化的人类卫生健康共同体，要以国际卫生制度建设为核心，以“健康丝绸之路”建设为重点，以周边命运共同体建设为首要并以共同发展为长远导向。 [17]
2014年4月15日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话。他强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。此后，他又加入了海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全。 [18] 如今，生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一，必须从保障国家安全、保护人民健康、维护国家长治久安的高度，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，把生物安全纳入国家安全体系，全面提高国家治理能力。这一具有重大战略意义的变化进一步丰富了中国国家安全理论与实践，动态地完善了中国总体国家安全观，体现了贯穿新型国家安全观的“以人为本”精神，有助于真正落实“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的要求。 [19]
公共卫生应急管理体系属于国家安全，具有普通性与绝对性等特性，因此要从总体国家安全观的视角建立公共卫生应急管理体系，要把突发公共卫生安全事件上升到生物安全、国家安全的高度，把防控新发突发传染病与应用实验室生物安全、生物技术安全、生物资源和人类遗传资源的安全、防范外来物种入侵与保护生物多样性、生物恐怖袭击、防御生物武器威胁等安全内容融合为有机整体，提升国家安全治理的能力和水平。 [20] 在提升国家治理体系和治理能力现代化的同时，树牢“全过程管理”意识，提高重大灾害和突发公共卫生事件的风险防控能力。
早期的公共卫生概念和实践产生于人类对农业革命副作用的应激反应，现代公共卫生的理论和实践产生于人类对科学革命和工业革命副作用的应对反应，发展于人类现代化的过程中。今天，公共卫生已经成为现代化国家最重要的功能之一。 [21]
公共卫生体系的水平和能力不仅是反映一个国家卫生健康事业发展程度的关键指标，而且关系到国家公共安全、社会政治稳定、国民健康安全和国民经济发展。公共卫生服务能力和体系现代化是健康中国建设的重要支撑，应对突发公共卫生事件是对国家治理体系和治理能力的考验，是中国特色社会主义制度优势的重要体现。 [22]
在公共卫生体系的研究中，秦江梅通过对2009—2016年的基本公共卫生服务政策开展情况进行系统梳理，认为自2009年新医改以来基本公共卫生服务项目的内容在质量和数量上均得到提升，人均筹资水平和总体财政投入也不断增加，居民健康状况得到改善并回应了新医改对基本医疗卫生服务平等性的要求 [23] ；赵鹏宇等学者认可了前者对我国基本公共卫生服务体系建设在服务内容、筹资水平、绩效考核等方面的积极评价，但在项目调整机制、医防融合与信息化建设方面需要继续加强 [24] 。于梦根等学者通过对国外基层医疗卫生服务整合的文献研究，认为通过体系、机制、个人三层面分别加强立法与筹资保障、促进机构间跨学科交流合作、培养以全科医生为主体的基层医疗卫生机构“守门人”，能够提升基层基本公共整合型服务水平。 [25] 周光清等学者认为，我国人口结构老化、慢病高负担化以及健康政策导向是导致社区健康管理事业发展的客观原因，在健康中国新形势下，为实现健康老龄化，城市基层社区卫生服务机构应在居民健康管理中发挥应有的作用。 [26] 李江等学者通过多种研究方法对华东地区17家机构健康管理发展现状进行研究，认为不同类型的单位发展健康管理事业的水平参差不齐，现在社区卫生服务中心的客观发展条件和管理水平均优于企业、社会健康机构，因此应进一步发挥社区卫生服务中心健康管理职能，建设以社区为单位的健康管理服务网络，推进分级诊疗体系建设 [27] ；隋梦芸等对国内外社区健康管理模式进行研究认为，社区健康管理能够进行健康教育并控制疾病进展，国外在社区医疗卫生服务与健康管理融合的探索中创新服务方式，措施具体，可操作性强，强调跨机构合作与社会力量引入，可对我国基层医疗卫生服务提供方式提供借鉴 [28] 。周葭蔚等学者对我国公共卫生医师培养现状进行研究，认为目前公共卫生重视程度得到提升且公共卫生医师培养模式已基本形成，但高层次人才仍旧供不应求，根本原因在于行业整体财政投入不足，导致缺乏指导性标准以建设规范公共卫生医师培养体系。 [29] 谢琪等利用组别间差异性管理方式，分析社区健康管理对慢性病管理的效果，认为相较于常规健康管理，社区健康管理模式能够显著提高慢性病控制效果，具有较高应用价值 [30] ；张敏等进一步研究认为慢性病社区健康管理虽有一定成效，但目前投入产出比较低，效果、效率、公平性亟待提高，需要从机制上进行改善 [31] ；而彭国强等认为可以通过开展家庭医生社区健康管理的模式，促进公共卫生与基本医疗的融合，家庭医生式社区健康管理可成为健康干预、慢性病管理的主要路径之一。 [32]
公共卫生安全是生物安全的一部分，公共卫生体系的能力和水平不仅是反映一个国家卫生事业发展水平的重要指标，而且关系到国民健康安全、国家公共安全、社会政治稳定和国民经济发展。公共卫生体系和服务能力现代化是健康中国建设的重要支撑，应对重大突发公共卫生事件是对国家治理体系和治理能力的考验，是中国特色社会主义制度优势的重要体现。 [33] 公共卫生应急管理体系属于传统公共卫生领域，服从概率论等科学特性。传染病学基本理论认为，传染源、传播途径和易感人群是导致传染病流行的3大环节，缺少其中任何一环，都无法造成传染病的流行即引发重大突发公共卫生事件。因此，公共卫生的预防也主要围绕传染源、传播途径和易感人群3个方面展开。
因此通过分析公共卫生应急管理体系与公共卫生体系或传染病学理论的关联逻辑，可以了解到“早发现、早报告、早隔离、早治疗”是面对突发公共卫生事件时必须坚持的原则。
钟开斌学者认为我国的应急管理体系自新中国成立以来经过4个发展阶段的深刻变迁，目前正处于以总体国家安全观为纲领、以“一案三制”为核心的发展时期，为推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强应急管理体系与应急能力建设，释放制度效能，以保障国内公共安全。 [34] 薛澜教授认为，我国当前面临综合安全风险增大与应急体系发展不够充分的矛盾，应急体系现代化建设应着力解决跨部门间与上下级部门间分工合作的制度建设问题 [35] ；而公共卫生应急管理体系建设应以加强早期监测预警能力建设为要务，优化直报系统为主体的多来源信息通道，提高专业科学研判能力。姜长云等学者认为此次突发公共卫生事件暴露出公共卫生应急管理中“属地管理为主”的机制薄弱，需要通过加强地方日常管理实现公共卫生风险早期有效预警。 [36] 欧阳桃花等学者则通过中国本土应对此次重大公共卫生事件的案例分析，构建公共卫生应急管理框架，并为常态化公共卫生风险防控提供切入思路。 [37] 张瑞利、丁学娜提出可在“互联网+”的背景下，利用数字信息平台协同基层社区多主体共同参与突发卫生事件应急管理 [38] ；渠慎宁、杨丹辉认为，智能化技术和设备运用于公共卫生应急管理具备一定可行性，通过人工智能、区块链等智能技术的运用能够提高突发公共卫生事件的智能化应对水平。 [39] 靳彬等通过调研数十家医疗机构的形式，认为当前医疗机构的卫生应急体系基本建成，除人财物等资源需加强保障以外，需要进一步规范医疗系统应急体系，从而提高整体公共卫生应急管理能力； [40] 孔建芬等认为，重大突发公共卫生事件发生时，医疗机构存在人流量大、应急物资紧张等问题，为此应健全医疗机构应急管理体系，从人员筛查与检测、人流控制、早期预警、应急物资储备调配等机制建立上提高医疗机构公共卫生防护水平； [41] 李耀华等从应急预案、监测预警能力、人才队伍建设、公共卫生经费投入、医务人员业务培训和应急演练、应急物资储备以及居民卫生应急素养健康教育7个方面探讨基层医疗卫生机构提高突发公共卫生事件应急管理能力的可能性 [42] 。
应急管理体系作为社会安全中公共安全的组成部分 [43] ，是一个国家在应对突发事件上的理念、制度安排与相关资源保障的总和。当前，人类社会面对的安全风险日益增加，给各国人民生命财产安全和社会秩序带来严峻挑战，如何加强和改善应急管理、有效应对各类突发事件，既考验着各国政府的治理能力，也体现了各国应急管理体系和能力现代化的程度。由于突发事件具有紧迫性、不确定性、破坏性等特征，日常的政府管理模式难以应对，需要不断探索应急管理的新模式与新能力，以应对不断变化的各类安全风险。国家应急管理体系和能力现代化就是在先进科学理念指导下持续地实现从低级到高级的突破性变革的动态演进过程，从而实现应急管理体制的优化协同、应急管理能力的合理精干、应急管理结果的满意高效。 [44]
公共卫生应急管理体系是公共卫生与应急管理两个重要领域的结合，是一个国家应对突发事件的理念、制度安排与各类资源的总和，其构成和演变决定了应对突发事件的能力和效率 [45] ，体现了其在复杂局面的驾驭、社会局势的稳定、公共利益的维护、人民群众的生命安全等方面发挥的重要作用。公共卫生应急管理体系是指为应对突发公共卫生事件而建立的组织结构，是保证应急管理工作有效运行的一系列组织安排和条件保障，是应急管理的基础和核心。公共卫生应急管理体系包括指挥、监测预警、反应、信息发布、保障5个系统。其中的重点是各系统的连接、配合和协作的整体应急治理能力的现代化。公共卫生应急管理体系侧重于对突发事件的应急响应和紧急救援，呈现灾害破坏之后在最短时间内恢复到原始状态的工程思想。建设有“弹性”的公共卫生应急管理体系强调在提高系统自身抵御能力的同时，全面增强其适应性和创新性，从而在远期提升公共卫生系统的整体韧性，体现了不断演进和发展的生态思想。