序

公共卫生是旨在保障和促进公众健康的社会事业，它是通过国家与社会的多元共治，促进形成人人健康的环境，从而预防和控制疾病，保障公众的生命安全和身心健康。公共卫生安全是非传统国家安全的重要内容，公共卫生应急管理是国家防范化解风险的重要内容。“没有全民健康，就没有全面小康。”人民的健康问题既是政治问题，又是民生问题。在完成“两个一百年”奋斗目标的过程中，发展公共卫生事业从始至终处于基本性地位，与国家总体战略方针密切连接，发挥着至关重要的支撑效果。必须要从推进国家治理体系与治理能力现代化的高度，理顺体制机制，提高专业水平，明晰能力定位，架构全过程动态的公共卫生应急管理体系，为实践“人民至上、生命至上”的价值、理念，防范控制各种突发公共卫生事件做出有力保障。习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次突发公共卫生事件。全面做好公共卫生特别是重大疫情防控救治的补短板、堵漏洞、强弱项工作，加强公立医疗卫生机构建设，这已成为当前保障人民群众身体健康和生命安全、促进经济社会平稳发展、维护国家公共卫生安全的一项紧迫任务。“只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。”这些重大部署为我国公共卫生风险全过程动态防控体系的下一步发展指明了前进方向。

我国应对2020年初以来新冠肺炎疫情，大致经历了“失灵—调整—平稳”的过程。为消除既有制度架构中的非制度化因素，我们在稳固了“政治上统一，行政上协调，管控上隔离”体制的基础上，通过优化制度结构，打通科学研判、政府决策和行政执行的壁垒，从而让疫情真正进入可防可控的状态。反思这段时期的经验教训，如何进一步发挥中国特色社会主义制度优势，以发展的方式解决现存的体制机制问题，就需要我们以习近平总书记提出的“人类卫生健康共同体”重要思想为指导，深入探究公共卫生应急管理体系的构建机理、运行机制，及其相应的制度设计、制度实践、制度保障与制度创新等内容。通过发展人民卫生健康治理理论，来科学地探讨与回答：如何以提升国家治理能力为抓手，以人民卫生健康治理理论为主轴，以人类卫生健康发展的共性规律、价值和原则来构建我国动态全过程的公共卫生应急管理体系这一重大的理论与实践问题。

公共卫生应急管理体系总体设计上坚持“体现针对性”“抓关键问题”“运用逻辑与历史相统一的方法”“突出问题导向和实际应用价值”。

第一，体现针对性。本书回应习近平总书记提出的“构建起强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障” ^[1] 的要求，结合疫情防控全球化和常态化的背景，针对公共卫生风险，基于对人类卫生健康发展的共性规律、价值和原则的证成，构建本土化的理论框架，通过研究制度设计、制度实践、制度保障、制度创新，为完善我国全过程动态的公共卫生应急管理体系提供对策建议。

第二，抓关键问题。人民安全是国家安全的基石。习近平总书记指出，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。公共卫生安全是生物安全的重要一环，当前传染病流行和传播特征也发生了新变化，新老问题和难点问题交织，防治形势复杂，防控难度增大。公共卫生应急管理体系是保障公共卫生安全、维护人民健康的“防护网” “隔离墙”，必须织紧织密、筑牢筑实。

第三，运用逻辑与历史相统一的方法，实现理论创新。本书从“护卫生命”这一中华文化的原初语境出发，阐发“人民卫生健康”思想的基本寓意、当代价值与现实意义，从而探索传统卫生学、预防医学与现代公共卫生理念融合的思想方法，探索如何超越现代性，通过对人类卫生健康共同体思想的领会与把握，来建设与发展现代化的“健康中国”，完善人民卫生健康治理理论。

第四，突出问题导向和实际应用价值。本书将重点放在我国全过程动态的公共卫生应急管理体系的顶层设计和实施手段上，针对公共卫生风险“防”与“控”，尤其是在新冠肺炎疫情应对中暴露出来的体制机制短板、制度失灵问题，围绕多点触发预警机制，以合作共治为导向，指导公共卫生应急管理体系建设的实践发展与制度创新真正实现“健康融万策”，从而推动制度设计由“后果控制”“预防控制”到“合作治理”的转型升级，切实为维护人民健康、国家安全、全球卫生安全提供有力保障。

从学术价值的角度，本书从跨学科、整体性视角对公共卫生应急管理体系进行理论和经验研究，促进学科交叉与视阈融合。涉及管理学、公共卫生与预防医学、流行病学、临床医学、统计学、法学、医疗保障学、社会学、经济学等多个学科的综合性研究，必须采取多学科、多理论、多方法的综合理论研究视角来进行研究，多学科、多角度研究已经成为学术研究的突出特点。因此，本书更注重各学科之间的结构平衡和智力协作，搭建一个多元知识体系交互的研究平台，各学科的研究成果进一步融合，从国家安全建设和公共治理的两个维度进行观点交流和理论创新，实现不同学科知识的“化学式”交互，共同形成新时代我国公共卫生应急管理体系的理论基础，从而更好、更综合地指导公共卫生全过程动态应急管理体系设计和实践。通过将公共卫生应急管理体系研究嵌套在全球化流行疾病常态化防控的大背景中，从制度设计、制度实践、制度保障和制度创新的逻辑层次构建体现人类卫生健康共同体的公共卫生全过程动态应急管理体系。以往的侧重单中心的具象研究无法满足体系的多中心合作治理需求，重资源分配结果轻国家能力分析，割裂的机构和人群研究带来割裂的体系设计，而今后应以健康权保障的国家义务为起点，通过与公共选择理论、风险规制理论和应急管理理论的多学科融合形成科学的治理模式及操作路径，注重深化国家治理能力现代化与社会共治在公共卫生领域的应用，把体系中的行动者放入同一行动舞台有机分层研究，推动学科发展。

此外，从应用价值的角度，本书通过分析制度难题，找出制度性瓶颈和关键性节点，提升公共卫生应急的治理能力。通过分析防控体系各个环节来破解公共卫生应急管理体系存在的断裂式、滞后性、缺少弹性以及重“控”轻“防”等难题，指导公共卫生应急管理体系建设的实践发展与制度创新，提升国家公共卫生的治理能力。习近平主席在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上发表的重要讲话中，概括和阐释了中国抗疫精神，那就是“生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共”。这种精神不仅将贯穿中国抗疫斗争伟大实践的全过程，也将通过构建公共卫生的全过程动态应急管理体系转化为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的强大力量，是运用制度固化中国经验，提升全球卫生治理能力和影响力。

最后，从社会意义的角度，本书通过公共卫生应急管理体系实现经济与社会协调发展。全球正处于疫情常态化防控时期，如何建构一套适应全球化发展需求的体现人类卫生健康共同体的公共卫生应急管理体系是保障经济与社会协调发展，恢复社会正常秩序和生活的重要基础。通过系统分析国内外公共卫生应急管理体系的历史与现状、发展及挑战，聚焦于公共卫生风险治理，有利于缓解快速的工业化、城市化为公共卫生发展体系带来的资源环境压力，缓和社会矛盾，实现经济与社会协同发展，增强卫生健康领域的可持续发展能力。通过公共卫生全过程动态应急管理提高人民的获得感和安全感，提升党与政府执政能力。公共卫生应急管理是否有效，不仅仅关系到国家安全、公共安全、生物安全等不同层面的问题，也关系到每个公民健康权的保障。改善基本民生是提升获得感、幸福感、安全感的基础工作。在新冠肺炎疫情发生后人民最关心最直接最现实的利益问题与健康权的保障密切相关，这是党和政府最需要投入精力和资源开展的重点工作，关系到党与政府是否能够把握国家治理范式的转换，处理由公共卫生事件带来的一系列全球性、社会性公共行政问题，同时也是对党与政府执政能力的一次“大考”。

本书是集体的结晶，大部分章节都是由我和社科基金项目成员以及研究生共同完成。我拟定了总体框架，规划并实施各章节的写作，并对全书进行了修订统稿，人员分工为：胡汝为、刘劲宇、卢俊峰（第一章）；胡汝为、吴婷婷、吴兢兰、朱雪萌（第二章）；胡汝为、吴兢兰、颜海娜（第三章）；刘汝青、胡汝为、何群、杜梅芳（第四章）；贺宁、胡汝为（第五章）；卢俊峰、刘隽、王境嘉（第六章）。感谢团队及家人在“实鼠不易”的二零二零年为本研究做出的倾力贡献。

胡汝为
二零二壹年于广州康乐园

[1] 刘杨：《习近平：构建起强大的公共卫生体系为维护人民健康提供有力保障》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/15/content5543609.htm。