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第一节
政治风险

一 概念

所谓政治风险是指一个国家政权的更迭或某一执政党的变更,国际制裁、政府干预或政策变化等给企业造成的风险。政治风险按其产生的原因可归结为东道国的政局动荡、政策干预、政府违约、国有化及征收等风险。据统计,2005—2014年发生的海外投资失败案例中,有25%的案例由于东道国政府更迭、政局动荡等原因所导致,从而使得投资者在海外项目运营过程中遭受了重大损失。

二 表现形式

(一)政局动荡风险

在地缘政治上,目前在欧亚大陆自东向西包括南亚、中亚、西亚及北非正逐渐形成一个“社会政治动荡风险弧”,同中国多个海外投资项目所在区域相重合,从而推升了中国海外整体利益面临的政治风险。 例如,伊拉克、乌克兰、叙利亚、阿富汗等国家长期处于战乱的危险之中。据商务部统计,中国至少有75家企业曾在利比亚参与投资,涉及合同金额高达188亿美元,其中仅中国建筑、中国铁建、中国中冶、葛洲坝等四家企业因利比亚国内战乱导致被迫停工合同金额高达410.35亿元。 而由于东道国战乱对外国投资者所造成的经济损失,东道国政府通常只承担有限责任。 [1]

(二)政策干预风险

为了平衡本国企业同外资企业的竞争关系或基于保护国内优势企业的考量,东道国政府会通过政策来干预外资的准入及经营方式,从而维护本国企业的市场竞争力,例如东道国会在进出口方面设置壁垒,通过制定具有倾向性的关税、进口许可政策等方式迫使外资企业从成本角度出发而选择东道国的原材料。

(三)政府违约风险

东道国若发生政权更迭的情形,新政权可能单方面改变或者撤销旧政权签订的跨境投资协议或项目。东道国政府产生违约后则通常以国家豁免为由拒绝承担责任,从而使得外国投资者面临巨大的政治风险。许多海外投资项目是通过东道国政府同外国投资者签署协议以赋予该外国投资者在特定时间和条件下享有对该国的自然资源开发或公共事业建设进行投资等特殊经济活动的权利,当国内政治局势发生改变,投资者有可能面临东道国单方面解除投资协议的违约风险。 2016年11月1日,马来西亚政府同中国交通建设集团签署了东部铁路项目,2017年8月9日正式开工,工期7年。然而在2018年5月,随着前总理纳吉布的下台,新总理马哈蒂尔当政后,中资项目就遭遇了刁难并以成本过高叫停了该项目。2019年4月12日,马来西亚宣布叫停8个月的东海岸铁路项目复工。根据马来西亚同中国签署的协议,原造价1069亿元人民币的东海岸项目最终降价351亿元人民币作为代价。

(四)国有化及征收风险

东道国基于公共利益的需求会对外国投资者在东道国的部分或全部财产实行征收或国有化。传统意义上的征收主要通过颁布法令等方式转移投资的实际控制权及财产所有权的行为,即直接征收(direct expropriation)。例如2012年4月,阿根廷总统宣布国有化西班牙持有股份的石油公司。由于近些年拉丁美洲等国家对天然气以及石油民族主义运动的兴起,中国的能源投资企业因此受到巨大影响。20世纪六七十年代,诸多发展中国家曾掀起国有化热潮,征收风险十分明显;进入80年代,各国政府为了吸引外资发展经济,直接征收风险大大降低,但间接征收风险有所提升。 间接征收(indirect expropriation),即东道国政府虽然没有公开宣布征收企业的财产,而是通过规则性干预(regulatory interventions)等途径阻碍投资者对投资的财产及股权予以有效控制、使用和处置的权利。 例如2006年4月,厄瓜多尔政府通过《石油修正法案》规定,厄瓜多尔政府有权对外国石油公司高于基准价所获得的额外收入征税50%。2007年10月,厄瓜多尔政府颁布总统令将税率提高至99%,西班牙的雷普索尔集团曾以间接征收为由将厄瓜多尔政府告至国际投资争端解决中心仲裁庭。

三 典型案例

中远集团曾投资超40亿元人民币负责管理希腊比雷埃夫斯港的两个集装箱码头,2008年10月,中远集团宣布其旗下控股公司中远太平洋获得比雷埃夫斯港第2号和第3号码头35年的特许经营权,并于2008年11月同希腊比雷埃夫斯港务局签署了《比雷埃夫斯港集装箱码头特许经营权转让协议》。2015年1月,希腊新一届政府阻止了比雷埃夫斯港的私有化进程,直接叫停了中远集团及其他4家竞购者在比雷埃夫斯港的投资项目。直至2016年3月,希腊政府以新报价同意重启该项交易。虽然中远集团比雷埃夫斯港集装箱码头项目最终得以继续运营,但因希腊政府的违约行为对投资者造成的巨大经济损失则难以挽回。

密松水电站项目位于缅甸境内的伊江上游流域。由于资金匮乏以及技术落后,缅甸政府一直努力寻求海外投资者在该区域兴建水电站项目。2006年10月,中电投集团在缅甸成立了合资公司。2009年,中国和缅甸两国政府共同签署了《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》,该协议规定由中电投集团负责开发包括密松水电站在内的伊江上游水电项目。随后,中电投集团进行了技术论证并履行了中缅两国全部的法律程序。2011年9月,由于该项目遭到了东道国国内反对势力的施压,缅甸政府被迫违约搁置了密松水电站的开发项目,从而使得投资者蒙受了巨额损失。

四 相关措施

中国政府应积极同相关国家推进双边投资协定的签署与完善,建立广泛的双边投资协定网络,使东道国的国内法问题提升至国际法层面加以解决,从而增强海外投资的稳定性与可预见性;在合适条件下,考虑启动外交保护机制。当两国间尚未签署双边投资协定,争端解决途径失灵或缺位,并涉及重大投资利益时,中国政府可以在坚持和平共处基本原则下,审时度势通过外交保护途径,同东道国进行协商与调解,从而有效保障海外投资的安全。此外,积极完善海外投资的保险机制,扩大保险范围,明确相关概念,突出中信保等保险机构在保护海外投资当中的地位和作用。 j0TO9U4ezkv7ddtfF7uTl4PQaxMnMlUZIvGancWJfs+C0H5mII0n+UvRpMfUHi9W

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