下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
本节主要对陕甘宁边区的经济社会发展和财政体系的建立与完善进行分析。其他敌后根据地的财政体系建设将在下一节述及。
西安事变以后，1937年5月，中国共产党为坚持国内和平，团结抗日，将陕甘宁苏区改为陕甘宁特区。1937年9月20日，工农民主政府遵照中共中央代表与蒋介石的共同决定，正式更名为陕甘宁边区，归国民政府领导。抗日战争时期的陕甘宁边区，在党的历史上具有特殊的贡献和重要地位。
1937年10月12日，国民政府行政院第333次会议通过决议（未正式公布），承认陕甘宁边区，直属行政院领导，并任命行政长官。1937年12月，蒋介石正式认可了国民政府行政院通过的陕甘宁边区管辖范围。国民政府划定陕甘宁边区政府管辖范围是：陕西绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、神府、延川、延长、肤施、甘泉、安塞、保安、廓县、旬邑、淳化、靖边、安定、定边，甘肃庆阳、合水、宁县、正宁，宁夏盐池，共23个县；后国民党军委又划定甘肃镇原、环县和宁夏豫旺3个八路军募补区，总面积为129600余平方千米，人口200万。
边区政府的组建要满足三个目标的要求，即强化经济社会的动员能力，为边区发展和战争保障提供基础；节约行政成本，确保有限的资源主要用于革命和战争；推进政治民主化进程，保障人民的民主权利，提高人民的生活水平。这样就决定了边区政府的组织层级不宜过多，人员数量不能超编，财政资金必须严格按照概算进行使用和管理。
陕甘宁边区政府是国民政府正式认可并拥有法定管理区域范围和行政权的行政区，因此，陕甘宁边区的财政收入制度总体由三个部分构成：第一，国民政府的拨款，作为一级地方行政区，中央政府理应拨付行政管理和社会治理所需的款项；第二，建立边区税收制度，对边区相关主体照章课税；第三，开展大生产运动，由部队、机关工作人员、学校教员等参加生产，一方面保障自身供给，另一方面形成财政的收入积累。
陕甘宁边区的财政外援主要来自国民政府发给八路军的抗日经费、陕甘宁边区的行政开支以及国内外进步民主人士的援助。国民政府对八路军的发饷数目，是根据协议对八路军三个师按4.5万人计算。每月发给军饷，其中生活费30万元，战务费20万元，补助5万元，医疗补助费1万元，米津贴补助及兵站补助费7万元等，至完全停发之前，每年略有小小增减。军饷的领取，由八路军驻西安办事处向军需局领取。从1937年7月到1940年10月，陕甘宁边区收到国民政府发给八路军的军饷计16405340元（法币）
，平均每年在400万元（法币）左右。
从国内外进步民主人士的援助情况来看，1938年11—12月，香港汇款50万元（法币），宋庆龄先生汇款6万元（法币），重庆转来汇款8万元（法币），西安1939年1—2月汇款59.0948万元（法币），其他汇款7万元（法币），5个月内，捐款达到130万元（法币）。
1937—1940年，陕甘宁边区共收到国内外进步人士的捐款法币8120234.39元。
1940年以前，上述外援占陕甘宁边区财政收入的大部分。1937—1940年外援金额及占当年边区财政收入比率为（法币）：1937年，4563.9万元，占年财政收入77.20%；1938年，46.8万余元，占年财政收入51.69%；1939年，566.4万余元，占年财政收入85.79%；1940年，755万余元，占年财政收入70%。4年来，整体均值占80%左右。
在大力获得外援的情况下，边区政府具备减轻人民负担的条件，实行休养民力的方针。历史表明，休养民力的方针取得了良好的结果：人民的生产积极性提高了，边区经济得到了恢复，并逐年有所发展；耕地面积扩大，粮食产量增加；农民的生活也有了较大的改善。
毛泽东同志在1937年提出“自己动手、丰衣足食”的号召，但并没有普遍推广到广大的农村地区。1940年9月，国民政府对八路军的抗日经费拨款出现了停发的局面，每个月减少60万元的经费拨付，再加上物价上涨，导致了边区政府的财政状况出现明显紧张。1941年1月皖南事变爆发，国民党反共反人民的本质全面暴露。国民政府完全停发了八路军的经费，对陕甘宁边区实行严厉的军事包围与经济封锁，50万名国民党军从抗日前线调回转围困陕甘宁边区，再加上物价上涨，支出膨胀，使边区财政陷入极端困难的状况。
面对这一情形，毛泽东同志提出了“自己动手，自力更生”的方针，在陕甘宁边区开展了轰轰烈烈的大生产运动。主要措施如下：
第一，确立“统一领导，分散经营”的原则，给各机关部分一定的生产资金，各自经营，自行解决经费困难。
第二，大力开发和运销食盐，其收入作为军费和军委生产自给的保证。
第三，征收救国公粮20万石，公草2600万斤，以作为大生产运动的投入基础和保障战争和政府管理运行的基础。
第四，发行建设救国公债500万元，保证生产建设事业的发展。
第五，发行边区货币1054万元，逐步代替法币流通，打破国民党反动派的封锁，稳定边区物价金融，促进商品流通和产业发展。
至1943年，大生产运动取得了巨大成绩。陕甘宁边区机关和部队需细粮（小米）3900万公斤，自己生产的就达到1500万公斤。同年年末，陕甘宁边区已建有公营工厂82个，合作工厂200多个，公营工业职工达万人，并能炼铁、炼油、修理机械、制造某些军火。农业得到了大发展，1943年有80%的劳动力参加了互助合作组织，粮食产量为184万石，除总消费量162石，可余22万石；棉花生产自给率达50%。这样，缺衣少食的边区呈现出一派丰衣足食的景象。在大生产运动的支持下，边区的部队、工作人员和学生都有效地参与生产，增加产出，有的实现了部分自给，有的实现了完全自给，有的不仅能够做到完全自给，还向政府交纳公粮。
毛泽东同志在1945年1月10日的陕甘宁边区劳动英雄和模范工作者会议上再次指出，“我们不能学国民党那样，自己不动手专靠外国人，连棉布这样的日用品也要依赖外国。我们是主张自力更生的。我们希望有外援，但是我们不能依赖它，我们依靠自己的努力，依靠全体军民的创造力。那末，有些什么办法呢？我们就用军民两方同时发动大规模生产的运动这一种办法”
。
抗战初期，中共中央在《抗日救国十大纲领》中指出，“财政政策以有钱出钱和没收汉奸财产作为抗日经费为原则。”1940年12月25日，毛泽东同志在《论证策》中明确指出，“关于税收政策。必须按收入多少规定纳税多少。一切有收入的人民，除对最贫苦者应该规定免征外，百分之八十以上的居民，不论工人农民，均须负担国家赋税，不应该将负担完全放在地主资本家身上。捉人罚款以解决军饷的办法，应予以禁止”
。
陕甘宁边区在抗日战争前就已经废除田赋，并于1937年秋开始征收救国公粮。这是边区农民最大的一项抗战物力负担，边区农民80%都有交纳公粮的义务。救国公粮具有土地所得税与农业税的性质，总体体现出平衡负担的特点，与田赋和其他封建摊派相比具有明显的进步性和民主化的特点。
在救国公粮的基础上，1943年起陕甘宁边区开始研究与制定农业统一累进税则，以代替救国公粮的征收办法。主要内容是：第一，由救国公粮的临时分配安排，改为正规的定率税，克服分配税的临时性、变动性的弊端；第二，由按临时收入量作征收标准，改为以土地的常年产量作征收标准，以克服不能有力刺激农民生产情绪的毛病；第三，由纯粹征收收益税，改为除征收收益税外，并征土地财产税——“凡有土地者，均须负担土地财产税，凡经营农业者均须负担农业收益税”。两种税采取分别计算、合并统一、累进征收的办法。同时，对农民的农业生产收入，扣除一定的生产消耗，克服不同性质收入同样征税的弊端；第四，降低下层标准与采取跳跃式的累进税，可提高上层标准，使各阶层负担更臻合理；第五，农村副业凡属政府奖励发展者，给予减免税照顾，以激励农村副业发展，丰富商品供应，提高农民收入。
陕甘宁边区的税收和罚没数据暂缺1937年和1938年的，其他如下：1939年税收65.8万余元，没收款9.5万余元，罚款近1.9万元，土地登记手续费0.37万元，杂项2万余元，总计占年财政收入的9.17%；1940年税收196.4万余元，企业盈余42.7万余元，公产收入0.5万元，寒衣代金42.7万余元，罚款28.5万余元，杂项29.2万余元，总计占年财政收入的24.87%。
随着边区民主政治的发展，边区政府的财政支出制度的制度化、规范化水平显著提高。从“节省运动”中的行政命令式要求，到大生产运动中的自收自支、规定上缴，再到精兵简政阶段的财政保障能力和行政管理能力相平衡，边区政府的财政支出制度建设不断完善。
1934年3月，中央工农民主政府正式提出“节省运动”，要求在9个月内节省80万元的经费，在政府方面掀起了节省行政经费、节省粮食、自带伙食等运动。特别是中央政府各部的行政经费一般做到当年3月比2月减少40%以上，普遍地实行每人每天节省二两米、一分菜钱，又一个铜板。“节省运动”在当年节约的经费达到609万元，大大超过了人民委员会提出的要求。
陕甘宁边区政府继续倡导“节省”的要求，以保障边区财政收入的合理使用，厉行节省，充裕革命战争经费，严格财政纪律，反对贪污浪费。
大生产运动已经在前述涉及，本处就不过多涉及。在大生产运动取得重大成就的同时，为了贯彻节省的方针，除继续实行生活费供给制和开展节约运动外，实行精兵简政。精兵简政是1942年中共中央提出的克服物质困难的一个极其重要的政策，对克服财政经济困难和保障休养生息发挥了重要的作用。
1937年卢沟桥事变前后，陕甘宁边区仅有年脱产人员14000余人，1938年为16000余人，1939年增加到49686人，1940年增加为61144人，到1941年则高达73117人，占边区总人口的5.37%。随之而来的是，老百姓公粮负担也年年加重。1937年是13895石，人均负担1升；1938年为15972石，人均负担1升2合；1939年是52250石，人均负担4升多；1940年为97354石，人均负担7升多；1941年是200000石，人均负担1斗5升。
非生产人员的增加，加重了边区的财政困难。就粮食一项来说，除征收救国公粮，缺额部分由财政拨款购粮。1938年购粮款6.8万元，占年财政收入8.3%；1939年购粮款52.4万余元，占年财政收入8%。1940年购粮款大幅度增长，购粮款183.5万余元，占年财政收入18.86%
，分别比1938年增长了26倍和10个百分点，比1939年增长了3倍多和10个百分点。
毛泽东同志于1942年12月在陕甘宁边区高干会议上对精兵简政的重要性进行了全面论述，并阐明了精兵简政的财政目的。他指出，“这次陕甘宁边区高级干部会议以后，我们就要实行‘精兵简政’。这一次精兵简政，必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。这五项，对于我们的经济工作和财政工作，关系极大。精简之后，减少了消费性支出，增加了生产的收入，不但直接给予财政以好影响，而且可以减少人民的负担，影响人民的经济”
。
随后，毛泽东同志又从财政经济领域对上述五项目的进行了进一步的阐述。指出，“经济和财政工作机构中的不统一、闹独立性、各自为政等恶劣现象，必须克服，而建立统一的、指挥如意的、使政策和制度能贯彻到底的工作系统。这种统一的系统建立后，工作效能就可以增加。节约是一切工作机关都要注意的，经济和财政工作机关尤其要注意。实行节约的结果，可以节省一大批不必要的和浪费性的支出，其数目可以达到几千万元。从事经济和财政业务的工作人员，还必须克服存在着的有些还是很严重的官僚主义，例如贪污现象，摆空架子，无益的‘正规化’，文牍主义，等等。如果我们把这五项要求在党的、政府的、军队的各个系统中完全实行起来，那我们的这次精兵简政，就算达到了目的，我们的困难就一定能克服，那些笑我们会要‘塌台’的人们的嘴巴也就可以被我们封住了”
。
抗日战争根据地时期，财政管理体制最初来自国民政府对八路军抗日军费的拨款和社会捐助，总体属于集权体制，随后根据战争的推进和形势的变化，形成了对财政集权与分权程度的不断调整。具体有：
1941年，在皖南事变发生后，国民政府的军费拨款中断，边区政府的财政开始由努力争取外援的半自给模式，转向完全自给的模式，确立了“独立自主，统一领导，分散经营”的原则，陕甘宁边区政府及下辖的县乡两级政府都认真贯彻执行了这一原则，并取得巨大成绩。
分散经营在带来一定积极性的同时，也给财政管理带来了一些混乱现象。因此，1942年陕甘宁边区财政工作方针又改为“统筹统支为主，生产自给为辅”，即保证粮食、草料、被服、食盐、纸张等项实物，由边区政府统筹供给，以减轻机关部队、学校生产自给的任务，减少各自为政和苦乐不均的现象，同时继续支持部队、机关、学校的生产自给，以弥补财政经费的不足。1941年和1942年，部队、机关、学校开垦了几万亩荒地，增产了大量粮食，开办了许多工厂、商店和运输队，不但解决了3亿多元的供给，还积累了1亿元以上的资金。毛泽东同志指出，“在目前条件下，发展生产的中心关节是组织劳动力。每一根据地，组织几万党政军的劳动力和几十万人民的劳动力……以从事生产，即在现时战争情况下，都是可能的和完全必要的。”
1943年，为了贯彻毛泽东同志在1942年冬提出的“发展经济，保障供给”的财经工作总方针，并为了改进统筹统支过于集中的缺点，陕甘宁边区财政工作实行“统一领导、分区统筹”的方针。这一方针要求，政策、标准、制度由边区统一制定、统一执行，在统一的政策、标准、制度下，以分区为单位进行统筹，边区政府根据分区脱产人员的多少、生产基础的强弱及地方税收的多少，分别给予一定补助（或不予补助），包干给各分区统筹供给。
1943年年初，为了统一领导陕甘宁边区和晋绥边区财经工作，成立西北财经办事处。两个抗日根据地协同步调、相互支援，取得了财政经济建设的重大胜利。这一年，边区不仅群众生产有很大发展，部队、机关、学校的生产也取得了重大成果，仅粮食一项就上交86000多石，这一年成为边区财政抗日战争时期生产产出最大、日子最好过的一年。年底召开的边区劳动英雄大会，根据这一大好形势，提出了争取实现“耕三余一”的号召，边区财政情况开始好转。
随着抗日战争形势的发展，财政的收入和支出的变动性较大，解决财政困难的根本途径是发展生产，厉行节约。但有时候需要做适时适度的调整，量出为入与量入为出相结合，正确处理需要与可能的关系，但有时会缓不济急，需要安排相关的债务机制，弥补缺口，保障供应，满足支出需要。
1941年，受到国民党政权的封锁等影响，陕甘宁边区的一切外援基本断绝，边区财政转为基本依靠自己力量实现自给之后，为了抗战和边区建设，除了发展公营经济以外，还必须做好边区的税收工作。这时，边区的财政收支组织原则就相应地从量入为出转变为以量出为入为主、量入为出为辅。在开始转变的时候，由于过多地考虑量出为入，陕甘宁边区征收公粮超过20万石，影响了人民的生产情绪，导致移民减少，开荒减少。高干会以后，才根据“公私兼顾，共同发展”的方针，正确地执行了量出为入与量入为出相结合的原则，适当减征了公粮，生产也恢复了起来。
抗日战争时期，陕甘宁边区政府为壮大抗战的财力，发展生产而发行建设公债。该项公债于1941年首次发行，发行总额为500万元。债券票面分5元、10元、50元三种，年息7.5厘，规定从1942年起分10年全部偿清本息。后由于边区经济建设发展较快，财力日渐充裕，于1944年7月便全部偿付本息。该举措树立了边区政府信誉，维护了债权人利益，保障了重大项目的有效进行，巩固了财政经济基础，坚守了财经纪律。