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自新中国成立以来，北京市先后组织编制过七次城市总体规划，天津市更是先后编制过十八版不同层次的城市总体规划方案。作为相互毗邻的两个特大城市，京津总体规划中城市性质的界定是京津互动过程中至关重要且最需要相向而行的关键要素。长期以来，受制于政治经济宏观环境、城市行政区划变更以及工业化的时代需求等因素，京津历经多次更替的城市性质直至在京津冀协同发展的背景下才相对稳定。天津历次总体规划中的城市定位更是叠加了出台沿海城市不搞新的建设政策、河北省会驻地变迁等大事件因素的影响，频繁出现摇摆和不确定性，不断被动地做出适应性调整。
在京津快速工业化、市域大规模扩张的计划经济时期，京津两地的空间用地、经济规模均纳入大规模的增量发展规划之中，尤其京津两地城市定位均高度重视作为城市经济发展的核心和基础的工业，以致这时期的京津两地历次总体规划在城市性质方面存在着工业功能的重合，两地始终存在因发展“工业基地”而引起计划经济体制下的资源要素之争。新中国成立后，在苏联规划专家指导下，北京提出了变“消费城市”为“生产城市”的口号，1953年的《改建与扩建北京市规划草案要点》提出的六条指导原则之一：北京是中国的政治、经济、文化中心，要成为我国强大的工业基地和技术科学的中心。为此苏联援助中国的156项工程中包括北京电子管厂、金属结构厂及战略火箭生产总厂3项，而天津因地处沿海前线而造成项目缺失。以建设工业基地为重点的快速工业化发展思路既为北京的快速城市化提供了人口集聚和就业基础，也为京津产业结构同构化和工业基地同质化竞争埋下伏笔。这时期北京“技术科学的中心”这一城市定位及其配套的海淀文教区规划建设是具有前瞻性的重大规划思路，为当今北京建设科技创新中心奠定了基础。
在“沿海城市不进行新的发展”的背景下，1954年版天津总体规划中的城市定位仅为“一个具有相当规模的工业城市”；在1957年版的《天津市城市初步规划方案》中则明确提升为“综合性工业城市”；为了规避北京强势发展工业势头并与其重点发展的工业门类错位，1958年以后的天津历次总体规划发展定位均强调发展竞争力强、特色工业门类的工业基地。例如，1959年《北京城市规划初步方案》（草案）提出北京要迅速建设成为一个现代化的工业基地，并确定工业发展的重点是冶金工业、机械电机制造工业、煤炭工业、无线电工业和精密仪器仪表工业以及有机合成化学工业、纺织工业等，同期的天津总体规划则相应界定其城市性质为“以机电工业与海洋化学工业为主的综合性工业城市”。随着1971年天津大港石油化工基地的建立，1978年版天津总体规划再次修订为“以石油、石油化学工业和海洋化学工业为特点的先进的综合性工业基地”。在历次天津总体规划的城市性质界定中，工业要素一直延续至今，但遗憾的是天津城市定位由近代的工商业城市演变为计划经济时期的单一工业城市，其传统商贸功能的缺失使天津城市经济活力始终缺乏方向性的引导和激发。从实际发展的现状来看，计划经济时期的北京已发展成为名副其实的工业城市，北京先后形成了化工、机械、电气、钢铁等多个生产基地，如1973年提出大规模从西方国家引进成套技术设备后，便先后引入日本、德国技术建成北京燕山石化总厂（1976年）、化工二厂（1977年），而临港的天津石油化纤厂直至1983年才建成。1978年北京第二产业产值高达71.10%，其工业总产值占国民总产值的比重在全国排名第二，仅次于沈阳，而曾是近代工业重镇的天津市同期占比为69.61%，最终北京在计划经济时期以工业总产值为主体的经济总量超过了天津而成为北方第一大经济中心城市。
“北京是中国的政治、经济、文化中心”的提法始于1953年的《改建与扩建北京市规划草案要点》。1964年，时任国务院副总理李富春向中央作了《关于北京城市建设工作的报告》，再次明确了北京三大中心的城市性质，不过“全国经济中心”的提法约束为“全国经济管理中心”；1983年的《北京城市建设总体规划方案》在城市性质上不仅摒弃了“工业基地”提法（转而强调工业向高、精、尖方向发展，不再发展重工业），也不再提及“经济中心”。而同期编制的天津总体规划方案顺势首次提出建设“北方经济中心”的目标，并要打造工业、科学技术和外贸出口三个基地，这一最为全面的天津发展定位不仅突破了单一的发展工业理念，也开始注重商埠功能，尤其前瞻性地凸显了科学技术基地的作用，至今仍具有时代感和借鉴意义。1983年版北京总体规划“两个中心”和1982年版天津总体规划“一个中心、三个基地”的发展定位成为京津两地城市发展转型和经济结构调整的良好开端，并首次实现了在工业层面和经济层面的全面错位发展，此后历次北京总体规划对“去经济中心化”形成共识，而天津总体规划则先后提出了建设“开放型、多功能的经济中心”（1986年版）、“北方的重要经济中心”（1999年版）和“北方经济中心”（2006年版）的目标。自20世纪80年代开始，经济中心和港口要素已成为天津发展的关键词。在这一发展阶段，北京对大工业、重工业建设的舍弃彻底消除了京津工业基地的竞争，北京也舍弃了全国经济管理中心的诉求，转而探索发展“首都经济”，天津则获得区域经济中心的地位，但京津之间一度仍存在全国金融管理中心和北方金融中心的功能磨合（见表2—4）。
表2—4 京津历次城市总体规划中的城市空间结构和交通结构演进历程
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20世纪90年代，京津两地在城市定位中都先后纳入国际视野和生态宜居要素，1993年版总体规划首次明确北京是“世界著名古都和现代国际都市”，2005年版总体规划提出建设“世界城市”和“宜居城市”的目标，2006年版天津总体规划则提出建设“国际港口城市”和“生态城市”的目标。这时期北京“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的建设目标和天津“国际港口城市、北方经济中心和生态城市”的城市定位实现了良性互动，京津两地也在知识经济和信息时代的背景下实现了城市空间和交通方式的互动，由此京津进入城市定位协同发展的阶段。
进入21世纪后，京津协同发展成为主流共识，尤其在京津冀协同发展上升为国家战略之后，京津冀城市群将共同建设成为以首都为核心的世界级城市群，为此北京舍弃了单独打造“世界城市”的发展目标，明确“全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心”这“四个中心”的城市定位，并着力进行高消耗产业、物流专业市场以及部分行政性、事业性机构和企业总部等非首都功能的疏解。而河北雄安新区则作为北京的非首都功能疏解集中承载地，着力打造国际一流的创新城市。在《京津冀协同发展规划纲要》明确天津为“一基地三区”的功能定位基础上，《天津市国土空间总体规划（2021—2035年）》则确定天津城市发展的目标愿景为“京津冀城市群和环渤海地区发展的重要引擎，生态引领、创新竞进、和谐宜居的现代化国际大都市”（见图2—1）。
图2—1 京津历次城市总体规划中的城市性质和发展定位
资料来源：笔者自绘。
北京市的城市功能应适度分化或淡化的思想目前已经获得广泛认同。自改革开放以来，北京市已经先后完成了两次有关城市性质和城市功能的重大修正，这两次对北京来说是城市转型和产业升级的过程。第一次是“去工业基地化”过程。新中国成立后的北京市提出“由消费城市变为生产城市”的建设目标，使北京一度成为工业比重仅次于沈阳的重工业城市，为此在1982年编制的北京城市总体规划中摒弃了建设“我国强大的工业基地”提法。第二次是“去经济中心化”过程，2005年版的《北京市城市总体规划》将北京市定位由“全国政治中心、经济中心和文化中心”再次调整为“全国政治中心、文化中心，世界著名古都和现代国际城市”。由此而淡化了“经济中心”的提法，天津市转而明确了建设“北方经济中心”的目标。
当前在“去工业基地化”和“去经济中心化”的基础上，作为首善之区的北京市城市性质和功能定位有必要进行第三次重大变革，即应突出“泛交通中心化”。其含义是建立以京津冀核心区为服务空间范畴的区域交通体系，改变由单一的北京市所承担的全国交通中心功能，力求使北京强大的对外交通枢纽功能分化和外向疏解，使始发终到客流与过境中转客流在空间上分化。北京城区的对外交通枢纽应构筑以城际型交通为主的交通结构，而北京城区外围以及津冀地区的对外交通枢纽则共同承担京津冀地区过境和中转功能。总体而言，以北京“泛交通中心化”为核心的京津交通结构转型升级是全面有效疏解非首都功能的前提，而京津城市空间结构的协同优化则是京津冀建设世界级城市群的重中之重。
京津两地的城域空间向市域空间拓展是京津圈层式城市空间结构发展的前提，也是以加快工业化进程的空间基础，同时还是京津构筑环放式交通路网结构的迫切出行需求。计划经济时期，北京的城域空间由旧城扩展至中心城，并辅以棋盘式加环放式路网结构，这一交通结构是北京“摊大饼”式单中心空间结构的前提基础和发展动力，且随着城市空间圈层式的扩张而加密加大。
针对天津因近代九国租界割据而形成的海河沿岸带状拼贴式城市空间形态的现状，按照波兰规划专家萨伦巴的建议，天津城市空间结构在“一五”时期曾经有两种选择：一是顺应海河和京山铁路、京津公路的走向呈带状发展，即串珠状模式，各个封闭的“珠”由农业地区所环绕，并保证建成区与空旷地之间有便捷的联系（此后在“六五”时期也提出过天津至塘沽沿海河发展带状城市的方案）；二是以中心广场为核心向四周呈圆形发展的一般模式，最后选用中心城市居中、环以近郊卫星城的城市布局体系，城市发展用地适当拉长呈椭圆形，城市用地发展方向主要向南扩张，并确定天津的城域空间也采用圈层式城市空间结构和“三环十八射”的环状放射式干道系统。
在市域层面，随着市界的持续扩张，京津两地的自身腹地不断拓展，在市域范围内的远近郊工业基地、农副产品基地及其卫星城的规划建设为京津两地的市中心与周边腹地之间自我平衡发展提供了前提，也为北京燕山石化、首钢以及天津大港石化等大型工业基地的落户提供条件，最终使非首都功能疏解和战略空间转移可在北京市域范围内进行优化调整。1949—1960年，北京市连续进行了六次市界的扩大，1954年版总体规划为此在市区边缘专门布局工业组团。1958年3月，河北省的五县一市划入北京，同年10月第五次扩大市界，最终形成北京18个区县格局。为此1958年9月拟定的《北京市总体规划说明（草稿）》提出城市空间结构采取“分散集团式”布局形式，形成“市区+卫星镇+工业区”的框架，并在工业发展上提出“控制市区，发展远郊”的设想。又如“二五”时期，结合天津沿海河带状发展和以中心广场为核心向四周呈圆形发展的优势，确定城区呈椭圆形发展的城市用地形态，并构建“中心城市+近郊卫星城镇”的城市体系。1958年河北省会迁至天津，沧州专区和天津专区划归天津市，河北省建设厅组织编制了具有区域规划性质的《天津市区域规划草案》，并明确天津构建由“市区、塘沽、近郊卫星城和远郊县镇”所构成的组合性城市。1973年，蓟县、宝坻、武清等河北5县正式划归天津市，1982年版天津总体规划提出建设由“中心市区城市群+滨海地区城市群+蓟宝坻区城市群”三个城市群构成的多核心城市体系。1986年版天津总体规划提出以海河为轴线，推动工业用地东移，并大力发展滨海新区，实施“一条扁担挑两头”空间结构布局的重大调整，天津城市空间结构此后逐渐由计划经济时期的单中心向改革开放后的“主副中心”乃至“双中心”空间结构演进。
在京津市域空间相对固化的背景下，京津两地逐渐注重区域协同发展。1993年版北京总体规划提出两个战略转移，明确提出城市向东南主导方向发展，以渤海湾作为腹地，同期启动北京东南部的亦庄经济开发区的规划建设；但在市域层面上，这时期京津两地战略发展方向上并未实现相向发展和战略对接。进入21世纪后，2005年版北京总体规划确定的城市空间结构为“两轴两带多中心”，虽然城域空间仍是以中心城为核心的单中心空间结构，但提出京津城镇发展走廊是未来京津冀区域城镇协调发展最重要的地区（区域层面），是确定北京未来城市发展主导方向的重要因素（市域层面）；2006年版天津总体规划则相应确定为“一轴两带三区”空间结构，与北京空间结构有所对应。
总体而言，京津两地的历次城市总体规划的编制过程经历了从“独立运作”阶段再到“关联运作”阶段，直至2014年京津冀协同发展上升为国家战略以后的“协同运作”阶段。这时期的京津冀地区首次确定“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间结构，京津两地的城市总体规划中的城市性质和发展定位都在《京津冀协同发展规划纲要》的框架下进行了互动呼应，京津两地的城市空间结构也开始相互呼应。2016年版北京总体规划提出构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，并推动雄安新区与北京城市副中心形成北京新的两翼，而2021年版《天津市国土空间总体规划》则提出“三区两带中屏障、一市双城多节点”的市域国土空间总体格局。当前北京中心城区的“北重南轻”和天津中心城区的“北轻南重”使两地在传统城域层面并未遥相呼应，而北京中心城与副中心的“主副中心”空间结构和天津中心城区与滨海新区“双中心”空间结构为京津塘带状主轴线发展奠定了基础。
新中国成立以来，促进北京空间结构根本性演变的推动力曾经有三种可能性：一是中央行政职能的转移，20世纪50年代的“梁陈方案”是以中央行政职能沿长安街轴线西移为前提的；二是文化体育职能的推动，即奥林匹克公园沿南中轴线布局或者沿京津塘高速公路方向布局；三是金融经济职能的带动，即长安街交通轴线上的CBD选址和建设，沿京通路以东方向选址方案可能更有利于促进北京空间结构的分散布局和通州新城区的建设。由于各种原因，这些有可能促成北京空间结构演进的机遇并没有付诸实施。
当前北京城市空间结构优化调整的主要手段有多中心战略和轴线式战略两种，面临的机遇便是北京城市副中心和北京大兴国际机场
的规划建设。这主要从城市功能疏解和城市交通结构转型两方面进行：一是疏解北京市级行政职能至通州副中心，以带动部分的商业、产业、居住等功能的外迁，推动北京城市空间结构由单中心向主副中心的转化，并促成中央行政功能和市级行政功能的相对分离；二是城市交通结构的转型，即由中心环放式的集聚型交通结构向疏解非首都交通为导向的交通中心泛化模式转型，促成北京城市空间结构由圈层式逐渐转向轴线式和圈层式结合的发展模式。
从轴线式战略来看，当前对北京城市空间形态有着明显作用的城市主轴线有两条：第一条是传统的南北向历史文化中轴线，亚运村及奥林匹克公园的布局则反映了这一历史脉络的延续和现代功能的重新诠释，而被誉为“国家发展一个新的动力源”的北京大兴国际机场地区的开发建设将发扬南中轴线延长线的现代交通功能；第二条是东西向的城市交通轴线，轴线构成是以长安街及其延长线以及地铁1号线为主，沿线主要是国家行政办公及商业文化设施的展示地，该轴线可谓是政治性和交通性功能的结合，通州副中心的建设将延续东长安街交通轴。多中心战略和轴线式战略将有效地促成北京城市空间结构由“两带两轴多中心”向“一核一主一副、两轴多点一区”的空间发展战略转型。
新中国成立以来，北京交通结构的演进始终是一种强化市中心的交通发展战略，它主动顺应了城市空间由城域空间向市域空间拓展的需求。在城市交通方面，北京历次总体规划均规划为“棋盘式加放射线及环路”的城市道路骨干网，而纵横线加环线的地铁网规划建设也强化这一环放式交通结构。另外，由国家交通行业主管部门所主导的首都北京对外交通结构规划建设同样采用“环线加放射线”或“中枢辐射式”的基本形式，其核心思想是打造以首都为中心的公路、铁路及民航等国家交通网络体系。这导致北京虽然未在城市性质中提出打造全国交通中心的诉求，但无论从交通设施规模还是交通运营数据来看都有所体现。如“71118网”国家高速公路网工程是以7条首都放射线领衔的；北京铁路枢纽由1957年版总体规划的7条对外干线铁路逐步扩容到当前衔接9个方向、10条铁路干线的全国最大铁路枢纽，铁路客运站布局也由1982年“两主两辅”升级为2004年“四主两辅”，直至当前“八大客运站”布局方案，此外还建立了庞大的铁路货运系统。在民航方面，首都机场自1958年建成以来，一度成为年旅客吞吐量排名全球第二的超大机场，在2019年北京大兴国际机场投入使用之后，北京两大枢纽机场设计年旅客吞吐量已达2亿人次以上。总体而言，北京已形成以2个国际航空枢纽和8个大型铁路客运枢纽为主体的全国客运交通中心，这一以超大规模取胜的全国交通中心地位势必制约以运输质量衡量的国际交通中心建设目标。
为取得相对于北京城市定位的比较优势，天津历次总体规划中的城市性质和发展定位始终强调水运交通优势，1957年的《天津市城市初步规划方案》首次提出其城市性质是“综合性工业城市，南北水陆要冲，华北水陆交通枢纽”，而后1986年版总体规划强调特色鲜明的“港口城市”，此后港口始终列为天津城市性质中不可或缺的组成部分，2006年版总体规划更是提升为“国际港口城市”。这一定位带来的负面影响是过于突出港口海运功能而忽视了天津海陆空交通方式齐全的优势，使天津沦为以港口为中心、相对单一的对外交通结构，尤其淡化了国际航空交通功能在城市国际化建设过程中的主导作用，这直接后果是长期对天津机场发展重视不足和对航空运输功能的作用认识不足，以致2008年《天津市空间发展战略规划》中所提出的“双城双港，相向拓展”空间发展战略中的“双港”并非指海港和空港，仅为天津港的“北港区”和“南港区”。而实际上近期航空运输业的快速发展有力地推动了天津社会经济的“高端高质高新”发展，例如，航空航天产业已成为天津市新兴的支柱产业，金融改革创新则是以航空租赁业为先导的，而天津机场东侧的空港经济区已成为滨海新区的主要功能板块。显然，天津机场作为中国北方航空物流中心和区域性枢纽，需要作为要素资源纳入天津国际航运核心功能之中。对于铁路而言，相对北京铁路枢纽的大规模建设，天津在“三北”地区的传统铁路枢纽地位和作用相对下滑，如早在20世纪70年代便计划将天津铁路枢纽由丁字形枢纽提升为环形枢纽的方案至今尚未实现，铁路通道长期局限于京津、京沪、津秦三大干线，始终未形成西部腹地与天津港的直达铁路通道，直至2015年的津保铁路开通，天津铁路枢纽才由丁字形升级为十字形铁路枢纽。
从区域交通结构来看，京津两地的对外交通结构已相对失衡。自新中国成立以来，北京是一种强市中心的枢纽化交通发展战略，至今已形成依托庞大的环放式交通网络体系的单中心空间结构，北京以公路、铁路及民航为主体的对外综合交通体系已提升成为全国交通中心，但这与北京“四个中心”的城市定位和疏解非首都功能的要求并不匹配，为顺应“国际交往中心”的目标，北京构建“以航空交通为主体的国际交通中心”需求更为迫切。因对外交通结构长期缺乏全方位的通道拓展，天津至今仅是以铁路、公路、航空为主的区域性客运交通中心和以港口为核心的国际航运中心。显然，天津应是海陆空协调发展的全国性综合交通枢纽，也是辐射“三北”地区的公路主枢纽，还是环渤海地区的铁路枢纽，同时天津北方国际航运核心区也应是涵盖国际航海和国际航空要素资源的聚集区。总之，北京由全国性交通中心向国际性交通中心转型、天津由区域性客运交通中心向全国性客运交通中心的升级势在必行！