三 政府非税收入理论依据

·准公共品理论

根据公共经济学理论，消费品可分为私人品和公共品，其划分依据在于竞争性和排他性。所谓竞争性是指消费者或消费数量的增加会影响他人对该产品的消费，而排他性是指消费者得到一种商品的消费权之后，可防止其他消费者消费该商品获得效用。私人品同时具有竞争性和排他性，产权明晰。所以，私人品只能通过市场渠道，以价格为调整信号，依据自由、等价交换的原则进行生产和交易，由此实现经济效率和社会福利最大化。而公共品则截然不同，其具有非竞争性和非排他性的特征。人们在使用公共品时很难将他人排除在外，同时增加消费者数量也不会影响其使用。如果公共品按照私人品的方式通过市场调控，则就会大范围出现“搭便车”的现象，使公共品供给严重不足。所以，公共品往往由公共部门来提供。

公共品根据其性质完备性，又可以分为纯公共品和准公共品两大类。前者是指同时完全具备非竞争性和非排他性的公共品，比如国防、街道路灯等。后者则是不同时具备上述两种性质的公共品：一是具有竞争性而非排他性的公共品，会随着消费数量的增加导致消费者收益的减少，比如拥挤的道路、公共用地等；二是具有排他性而非竞争性的公共品，其虽然主要由社会提供，却可以实现排他，如学校、医院等。

纯公共品由于非竞争性，其消费的边际成本为零。按照边际成本定价法则，政府在向社会提供纯公共品时不应向消费者直接收费。但为了解决其在使用过程中不可避免出现的“搭便车”现象，政府无法进行成本补偿只能采取强制征税的形式。但对于准公共用品，政府不能实行强制征税的方式。因为，一方面政府征税会侵犯那些未消费或者较少消费该准公共品的社会成员的利益，违背了“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则，有违社会公平；另一方面，政府的强制征税会影响消费者按照其偏好进行消费选择的过程，导致准公共用品的过度消费和资源配置无效率，有违帕累托最优。因此，多数政府往往采取收费的形式来实现其提供准公共品的最优成本补偿。

至于准公共品的价格，政府通常根据其竞争性强弱和政策倾向来决定。一般来说，对于竞争性较弱、政府鼓励消费但又必须避免过度使用的准公共品，其定价往往低于其平均供给成本，仅收取一定手续费和管理费用，比如公园、博物馆、公共图书馆等；而对于竞争性较强、容易出现拥挤，或在技术上容易实现排他的准公共品，其定价往往等于甚至略高于平均成本，比如居民用水、用电等，以限制过量消费，节约资源。

·负外部性矫正理论

所谓外部性，是指一个经济主体的经济活动使其他经济主体受损或受益，却没有因此得到相应惩罚或收益的情况。根据受益和受损，外部性可以分为正外部性和负外部性。正外部性是指经济主体的经济活动使他人或社会得到额外益处而没有得到相应报偿，如蜂农养蜂不仅得到了蜂蜜收入，还利于该区域植物授粉，因此使果农产量大增，从中获得潜在收益；负外部性是指经济主体的经济活动使他人或社会遭受额外损失而没有支付相应赔偿，其典型例子如工厂大量排污造成环境污染，损害当地居民生产和发展的权利等。

存在外部性是一种市场失灵的现象。无论存在正外部性还是负外部性，市场机制都会因此失效，社会资源不能得到最优配置，市场均衡偏离帕累托最优状态，由此造成社会总福利损失。这种情况就需要政府对市场进行适当干预。政府矫正外部性的方法有很多，比如明晰产权界限、法律管制等。但这些方法或因为交易成本太大，产权界限难以明晰，或因为存在行政失灵，直接管制同样导致福利损失，都存在较大的局限性。在处理外部性问题时，各国通常采用更有效、更灵活的经济手段，即通过补贴弥补正外部性，通过罚款、收费防止负外部性。而后者即为非税收入出现，尤其是罚没收入等，提供了理论依据。

在矫正负外部性而征收非税收入时，应依据其边际费用等于或相当于其边际社会成本（即外部成本内部化）的原则，以此有效防止负外部性的产生，实现社会资源有效配置和社会福利最大化。

如图1-1所示，横轴和纵轴分别为产量（Q）和成本（C），D曲线为需求曲线，MSC为边际社会成本曲线，MPC为边际私人成本曲线。在市场经济中，根据理性人假设，所有的经济参与主体都追求其自身利益的最大化。当没有负外部性的情况下，经济主体的边际私人成本等于其边际社会成本，MPC曲线与MSC曲线重合，不存在外部成本。当存在负外部性时，边际私人成本小于边际社会成本，其差值外部成本即为负外部性。在这种情况下，理性人为追求自身利益最大化，会遵循MPC曲线作为其供给曲线，而社会实际承受的成本高于其私人成本，由此产生负外部性。其均衡点B所代表的产量水平高于最优点A，造成社会福利损失。由此，政府应该对其进行干预，收取相当于外部成本的费用使其边际私人成本等于边际社会成本，减少负外部性，使均衡产量降至最优水平。

·财产所有权收益理论

财产所有权是指财产所有者依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。除了个人私有财产，社会上还存在大量公共财产，即所谓的国有财产，具体包括经营性国有财产、非经营性国有财产和资源性国有财产。国有财产所有权属于国家，国家凭借对一切国有财产的所有权而获得收益。

对于不同类型的国有财产，其所有权收益取得的方式不同。具体来说，对于经营性国有资产，国家凭借国有资产所有权或出资所有权从国有资产经营性或非经营性收入中取得税后利润、股权转让收入、国有资产出售收入等收益。从所有权角度来讲，经营性国有资产收益又被称为国有资本金收益，是国家作为出资人的收益体现。这种国有资本金收益通常包括两部分：一是留存在企业中的部分国有资本金收益，称为留存企业国有资本金收益，其将使国有资本金增加；二是以利润等形式上缴政府的部分国有资本金收益，称为上缴政府国有资本金收益，其将使政府财政收入增加。经营性国有资产收益的大小取决于该资产所在企业的经营状况和取得收益的不同形式，是政府非税收入的一个重要来源。

对于非经营性国有资产，由于其具有无偿性和非营利性的特点，其收益主要取决于资产的处置方式。只有在非经营性国有资产转入经营或出售后，政府才能取得国有资产收益。一旦其转入经营，则该资产必须纳入经营性国有资产的范畴。

对于资源性国有资产，其开发和使用在市场经济条件下不可能是无偿的，其产生的所有权收益全部归资源所有者即国家所有。而国家取得这部分财产所有权收益的方式，就是通过政府非税收入形式实现的。这类资产收益取决于由利率、租金、成本等因素决定的资源均衡价格，比如政府出让土地使用权而取得的土地出让金等。

·政府信誉理论

有些政府非税收入如彩票公益金、以政府名义接受的捐赠等，是凭借政府信誉取得的。政府信誉是指各级国家行政机关在经济社会管理和服务活动中能够履行契约而获得的信任，是社会组织、民众对政府行政行为所产生的信誉和形象的一种主观评价或价值判断。它是社会信用形成的前提，是社会信用的保障。随着社会经济的快速发展，政府所需承担的社会公益事业规模和数量也越来越大，需要的财力也不断增长。但是，由于社会公益事业具有较强的公共产品属性，导致政府对这类事业发展的融资很难普遍实行收费方法。除了收费形式，政府发展社会公益事业的其他融资手段还有税收和国债。但如果税收完全依赖国家强制手段的融资方式不仅无法解决社会公益事业发展的巨大资金缺口难题，而且不利于培养纳税人的税法遵从度。而国债形式又要付出还本付息的代价。所以，政府以国家实力和自身信誉作为保障，通过垄断彩票的发行和经营，合理引导彩票业发展，或者以政府名义接受捐赠，由此形成的非税收入不仅具有自愿性和无偿性，而且能在一定程度上持续满足社会公益事业发展的资金需要。

值得一提的是，彩票公益金和以政府名义接受捐赠等形式获得的非税收入依靠政府信誉为社会公益事业发展进行融资，通过扶助贫困、帮助弱势群体、支持国家基础教育、基础设施建设等公益项目，使更多的社会成员直接体会到经济发展所带来的好处，因而有利于缓和社会矛盾，促进社会和谐发展，是国家对社会资源的再分配，有利于分配公平正义的实现。在利用国家信誉融资时，政府需要注意不能滥用国家信用，控制适度规模和合理分配比例。

非税收入的理论依据及主要形式见表1-1。

·政府非税收入与经济增长的关系

关于政府非税收入对经济增长的影响，可以从两个角度来看：一方面，政府收取非税收入影响经济主体的行为；另一方面，政府通过非税收入支出调控国民经济。非税收入对经济增长既可以促进经济发展，但如果操作不当，也会对经济发展起到阻碍作用。 HJoqUyzOdFee5Ek4uRkPbcmArAeTVv2bJVxRtw4NuLHeUtGHJlxW9zdmhI63MyD6