二 非税收入概况及分类

政府财政收入中可分为税收和非税收入，英国财政部对国民经济核算中的收入划分，主要包括税收、商品和服务的出售所得、公共部门间的收入、罚款、产权收入、捐赠社会贡献等。

其中按照欧洲会计系统的规定，税收是指由政府或欧盟机构征收的强制的、无偿的现金或实物。而不属于税收的部分有：按照市场价格支付的服务，土地租金所得交纳的收入，利润与分红，以及职业退休金额贡献，即任何购买竞争性市场中产品的支付都不算作税收。

就英国的非税收入分析，由于不同报告中的统计方法有所差异，概括起来看，主要有以下三种统计口径。

（一）预算盈余表

英国国家统计局的统计年鉴中，预算盈余表对非税收入的计算比较粗略，见表3-1。

从英国国家统计局的统计年鉴中的预算盈余表中，可以清楚地看出英国政府的非税收入中，包括强制社会贡献、利息与分红和其他收入。具体展开分析如下：

（1）商品和服务的出售所得

一个实体单位，生产商品或服务在进行销售时会从中得到收入，在全国账户中，这种生产主要分为两类：

·市场产出：包括按照显著的经济价格在市场上出售或用于支付的商品和服务。

·非市场产出：包括免费的或者不以显著的经济价格出售的商品和服务。

市场与非市场之间的区别，并不影响对于预算或账户中收入的处理，但会影响到这个机构在国民经济核算中的归类。在英国，主要依靠市场融资的公共部门就是一个公共企业。

在公共部门中，区分一项收入是税收还是商品和货物销售收入，主要看以下几个标准：

其一，支付费用者必须享用到相对应的商品或服务，如使用了停车场的设施并交停车费。

其二，这种服务的收益必须只针对付费个人。

需要注意的是，这些用于销售的商品和服务，通常也可以由市场中的私人部门提供，如停车场的便利设施、员工能力评估等。

（2）公共部门间的收入

处理公共部门间的收入，难题在于判断由一个政府部门支付给另一个公共部门的费用应该归为销售收入还是拨款。一般情况下，如果有特定的生产价值与之相对应，则这种支付被归为销售，而政府为了弥补日常运用成本或弥补赤字所进行的支付即为拨款。如果由政府拨款所资助的实体是非市场实体，则既不是通常意义的政府部门，也不是私人非营利组织。

（3）罚款：执法收入

罚款是违反行政法规的个人和单位被强制性的无偿的支付，本质上是惩罚性的并且由司法机关征收。与执法相关的收入也算作罚金收入，但是其中也有与税收相关的罚金，如滞纳金或逃税的罚款，都算在与之相关的税收中。

（4）产权收入

产权收入包括红利、利息、经济租金。其中经济租金是指政府基于对土地和其他自然资源享有所有权而提供其使用权时所得的收入。其中财政收入，包括租用土地等自然资源所得到的收入，以及对使用电磁频谱和开采矿产资源许可权征收的费用。尽管出租自然资源可以得到经济租金，但在使资源变成可用形式的过程中，政府花费了大量成本，这些成本需要通过税费形式来收回。

（5）捐赠

捐赠是指来自私人部门的自愿捐款，可以被看作资源会计和国民经济核算中的当期收入。

（6）社会贡献

社会贡献是指雇员或雇主为获得未来的社会福利或规避风险所进行的支付，这种支付通常是为未来服务的支付，但事实上两者之间的关联性不是很强。比如尽管国民健康服务与个人的贡献水平没有关系，国民保险贡献中的一部分还是会用于支付国民健康服务计划所提供的相关服务。

社会贡献本身不属于税收，但是可能会被加到税负的估算中，比如强制性社会保险就包括在税负计算中，而自愿性社会贡献就排除在外，如养老金计划中的支付。

（二）公共部门交易和财政平衡表

根据中央政府的公共部门交易和财政平衡表中关于财政收入的统计来看，非税收入及其在经常性收入中的占比如表3-2所示。

表3-2中，英国非税收入分为社会贡献、总经营剩余、利息和红利与租金和其他转移，其中租金和其他转移包括土地租金、石油使用税及其他财产收入和罚金。

从总量上来看，英国非税收入在1998—2011年呈上升趋势，其中2008—2009年上升较快，此后趋于平缓。而税收自2009年有所下降，2010年以后逐步回升。具体如图3-1所示：

下面从两个方面分析英国的非税收入在国民经济中的重要性问题。一是从税收与非税收入两者在经常性收入中的数量变化，如图3-2所示。

二是从非税收入与经常性收入中的占比，如图3-3所示。

非税收入占比总体呈上升趋势，其中2009—2010年度占比最高，达33%。2007—2008年度与2010—2011年度非税收入占比分别为24%和31%。具体分析英国非税收入中的各项收入情况，如图3-4所示。

其中，社会贡献所占比例最大，其次是总经营剩余，总经营剩余呈现上升趋势。利息与红利增长自2008—2009年度有较快增长，总额超过了经营剩余。占比最小的是租金和其他转移类收入。

（三）英国政府整体财务报告（WGA）

英国政府整体财务报告（Whole of Government Accounts，WGA）是一套以权责发生制为基础包括英国境内所有公共部门（约1300个）的合并财务报告，也就是将所有公共部门当作一个主体编制的财务报告。英国政府整体财务报告与世界上其他已采用权责发生制会计的联邦制国家编制的政府整体财务报告不同，联邦制国家编制的政府整体财务报告范围仅限于本级政府，要么是联邦政府整体财务报告，要么是地方政府整体财务报告，它们分别属于不同的政府层次。而英国政府整体财务报告则包括所有层次公共部门的合并财务报告。财政部国库司：《英国政府会计管理的六大特色》（http：//news.esnai.com/33/2015/0411/112672.shtml）。目前，英国主要由国家统计局（Office of National Statistics）将所有公共部门划分为四大类：中央政府、地方政府、国民健康服务部门（National Health Service，NHS）和公共公司（指由政府控制的商业企业）。因此，编制政府整体财务报告需要将这四类公共部门之间以及每类公共部门内部的重大交易事项及余额相抵消，以避免数据重复。由于编制政府整体财务报告涉及的公共部门种类不同，数量众多，财务数据量十分庞大，所以抵消工作难度较大，整个过程异常复杂。其一，政府整体财务报告编制情况。英国政府于1998年承诺编制以权责发生制为基础的政府整体财务报告，并启动了相关研究工作。1999年，开始准备编制中央政府整体财务报告，同时对将地方政府和其他公共部门全部合并以编制政府整体财务报告进行成本效益分析。2000—2002年，继续做相关数据收集及准备工作，协调会计政策，抵消内部交易，同时试编中央政府整体财务报告。2004年，第一次试编完成了2003—2004财年的中央政府整体财务报告，但没有对外公开。之后，英国财政部不再编制中央政府整体财务报告，而开始着手试编政府整体财务报告。2007年1月，首次试编完成2005—2006财年政府整体财务报告，并提交审计部门审计，但审计结果并不令人满意。英国首次公开经审计的政府整体财务报告为2009—2010财年的政府整体财务报告，本书选取了2009—2010财年、2010—2011财年以及2011—2012财年的政府整体财务报告。其二，政府整体财务报告的编制方法。英国政府整体财务报告，需要对所包括的公共部门进行多次逐层编制合并财务报告后，才能最终生成。也就是说，英国政府整体财务报告的编制过程复杂，需要经过逐层对整个报告主体内部各个主体之间的交易予以抵消后，才能最终形成政府整体财务报告。财政部国库司：《英国政府会计管理的六大特色》，《中国会计报》，2015-04-11，http：//news.esnai.com/33/2015/0411/112672.shtml。由于英国所有公共部门归属为四类，即中央政府、地方政府、国民健康服务部门和公共公司，因此，需要经过以下几个编制过程：首先，要对各类公共部门内部各个主体之间的交易进行抵消，分别编制相应的合并财务报表并提交给财政部；其次，由财政部对这些分类的子财务报表数据进行再次合并，抵消四类公共部门之间的交易；最后，生成政府整体财务报告。目前，英国分部门编制的子财务报表（sub consolidations）数量分别是：中央政府22份，地方政府4份，国民健康服务部门4份，公共公司1份。英国财政部则负责将所有的合并财务报表进行再合并，编制出政府整体财务报告。英国政府认为，政府整体财务报告的编制能反映整个公共部门总体财务状况，有效提高了英国政府财务数据质量，有利于将财务管理、财政控制和经济政策体系有机结合在一起，更好地保持了财政稳定性。财政部国库司：《英国政府会计管理的六大特色》，《中国会计报》，2015-04-11，http：//news.esnai.com/33/2015/0411/112672.shtml。据政府的整体财务报告（Whole of Government Accounts）来看，英国财政收入分为以下几个部分（见表3-3）：

非税收入的主要组成部分来自商品和服务的销售。其他收入主要来自政府为弥补服务成本所征收的费用、社会房屋的租金收入、欧盟的拨款补助以及政府账目（WGA）之外的雇员和雇主的养老金计划所得收入。下面具体展开分析。

1.商品和服务的销售收入

从不同部门来看，商品和服务的销售收入分布如表3-4所示：

地方政府从提供给公众的服务中取得的221亿英镑收入，主要来自向公众提供服务，如社会福利、规划与发展、提供文化和休闲以及环境服务。其中最重要的一项收入来自伦敦巴士和地下交通服务收费，达35亿英镑 。

公共企业通过提供服务获得收益147亿英镑。从商品和服务销售中取得的主要收益，包括英国皇家邮政的邮政服务收费（94亿英镑），赛马博彩管理局的赌注收入（7亿英镑），公共广播公司主要从广告和商品及广告权销售中取得的收益（14亿英镑），以及苏格兰水务公司取得的供水和服务收益（11亿英镑）等。

中央政府取得的商品和服务销售，主要收益包括英国核退役管理局[为了顺利推进核退役，英国采取核运行与核退役的管理职能分开的方式，依据《2004年能源法》于同年拨款700亿英镑设立了核退役管理局（NDA），力争在控制时间和成本的同时，以较低的环境影响完成英国19家指定核设施的退役工作] 。通过废物管理和发电合同取得的11亿英镑。中央政府收益也包括英国国民医疗保健制度内实体的收益14亿英镑。

这不包括其他政府账目实体取得的收益。

2.其他收入中统计口径的差别

由于统计口径的不同，英国“其他收入”在每一年的政府账目中都略有差别。表3-5为2012年3月的政府整体财务报告的统计。

关于“非税收入中的其他构成”（见图3-6），以2011—2012年为例，具体分析如下：

其一，“收费（Fees，levies and charges）”：其中一部分（Fees and charges）反映的是政府所提供服务的全部成本，另一部分（levies）是对公共商品的经营和使用许可权进行征收，或者为支持产业的专门研究机构，对公共商品的经营和使用许可权的征收。后者由法定监管机构收取，是为了弥补相关成本而设立，例如监管机构在监管时产生的成本费用。

其二，欧盟收入：是指由政府总体账目（WGA）中的实体，从欧盟获得的部分或全部赞助项目的收入。大部分收入都转移给了第三方。

其三，养老金计划的雇主及雇员贡献收入：是指来自中央政府养老金计划的相关账户贡献收入，主要是国民健康服务养老金计划、教师养老金计划、公务员养老金计划。大部分的雇主贡献收入被雇主贡献开支所抵消，因为这些养老金计划中的雇主实体是包含在政府总体账目之内的实体。预抵消金额为152亿英镑。抵消后的剩余部分，源于包括参加养老金计划但不属于政府总体账目的雇主实体。例如，为养老金计划服务的全科医生和慈善收容所；为教师养老金计划做贡献的高等教育机构和其他独立的教学机构；为公务员养老金计划做贡献的非WGA的实体，如NAO、威尔士审计署、选举委员会、养老金保护基金等。

其四，慈善收入：主要包括来自私人对于学术机构的捐赠。

其五，其他经营收入：包括各公共服务部门实体各种类型的收入。其中最大的组成部分包括英国交通部认可的特许经营火车运营企业取得的13亿英镑收入，以及从货币发行和英国皇家财产局剩余收益取得的4亿英镑收入。另外，也包括在国民医疗保健制度内从事的教育、培训、研究和发展、慈善捐赠以及其他非营业收入。

从2011年3月的政府账目统计来看“其他收入”，与2012年不同的是，包含“医疗保健实体收入”和“联营企业或合营企业利润得失”两项，而没有“慈善收入”项，如表3-6所示。

可见，英国政府账目统计上，存在着动态变化（见图3-7）。

3.关于许可证收入中税与费的划分

许可证是相关权力机构在一般禁止的前提下，对符合特定条件者授予其相关权利的书面证明。

没有为申请人提供显著利益的许可证收入（Licences）被归类为国家账户中的税收。例如，无须资格检验即可自动申请颁发的许可证，为了协助一个机构进行数据收集以及执行工作而颁发的许可所得，主要用于对集体性商品和服务的集资等，其所得收入都被视为税收。

一些对于政府活动的支付也要根据许可证的条款进行，如对私有化的公用事业的监管。这类监管是作为一个整体向社会（或消费者群体）提供的，而不是向公用事业本身提供的。因此，这种许可的收入也是税收的一种。

在现行的欧洲会计体系的规则下，所有的许可主要是为了全社会公众的整体利益。但是在一些情况下，也存在针对付费个人的一些重要的服务内容，这部分许可收费被视作对于服务的支付。当一种许可能够提供给申请人高层次的服务时，可被视为服务的销售。例如，包括对海洋适航性的检查工作，或餐厅卫生的检查费用。

欧洲账户体系规则，考虑到大多数欧盟国家对于许可证的规定，制定有相应规定，明确了如何对许可收费进行归类。不过，英国国家统计局以自己的方式进行归类，因为许可证在英国有不同的授权方式。

许可证的签发是主要面向社会整体的一项服务，通常被看作对于一个行业监管的促进和改善。但在某些情况下，也针对个人申请者提供重要服务。如是否签发许可证，也是对申请人能力、品质和适应性，或者其经营厂址、员工、设备和产品进行审查后的结果。在这种情况下，许可证针对申请人作出的是具有授益性的服务，因为它提供了一个客观的声明，保证其持有者或能够在市场中运作，或与其他人的交涉（例如，护照帮助英国旅行者与外国政府进行交涉）权利和利益。此时，许可证所得费用就算销售服务的收入。 3qigpiS4wOfmkanw8erCNWo6pBnQ4R0snaxUMzzyPpFLcpB9ZTg+MooKcgrM4yF+