四 美国政府非税项目设立

美国政府为何设立非税项目、非税项目由谁来设立、通过何种程序设立，是本节关心的主要问题。由于州和地方政府权力架构与联邦政府类似，非税项目的设立、征收、使用、监督等环节也大体相似，所以自本节以后如不明确区分联邦、州和地方政府，则以研究联邦政府的具体情况为主。

（一）联邦政府非税项目的源起及发展

20世纪初，美国政府开始关注非税问题。1952年的《独立办公室拨款法》（the Independent Offices Appropriations Act，IOAA），是非税收入一个里程碑式的发展标志。IOAA第五款写道：“国会认为任何工作、服务、出版，……福利，……许可，执照，登记……被任何联邦机构执行，提供，……或刊发给任何个人（包括企业）应该尽可能由其偿付。”这种认识的产生，与当时政府主要利用补贴形式提供适用非税的产品和服务，联邦政府中存在大量补贴项目的现状有关。所谓补贴项目，是指政府无偿或以远低于成本的价格提供产品或服务给特定群体，使其获得超出一般大众的受益程度。 ^[5]

补贴项目设立往往基于不同的政府目标，比如地区发展、为经济活动建立基础设施、扶持新兴产业或者帮助弱势群体等。举例来说，当时为了促进美国西部经济发展由联邦拨款兴建铁路，建设免费的水运航道，以低于成本的价格提供灌溉用水等。美国航空业能够发展起来也得益于20世纪20—30年代联邦政府提供的邮政服务订单。类似的政府补贴项目还有很多，问题在于即使最初的政府目标已经达成，补贴仍在继续。例如，1983年美国西部的农业发展已经非常成熟，政府意在提升产量的目标早已被农产品产量过剩的事实取代，而当初为鼓励农业发展的灌溉补贴却依然如旧，政府不得不额外投入大量的国家资源解决过剩问题。

补贴导致当时大量政府设施被过度使用和公共资源浪费。面对廉价甚至免费的产品和服务，“公地灾难”不可避免。由于联邦政府补贴大约90%的用水成本，导致当时农民灌溉用水浪费非常严重，进而又对联邦政府估计的项目投资需求造成了误导。此外，政府补贴还造成了一定的市场扭曲，客观上为补贴受益人在市场竞争中设置了人为优势。例如，有着航道补贴的船运商，就比无补贴的陆运或空运商更有竞争力。

为此，国会预算办公室建议国会用非税替代补贴的方式资助政府项目，以解决上述问题。这样做基本考虑以下几点：

1.非税收入能改进效率

非税收入能够进一步改进政府投资效率。具体表现：

其一，非税收入可以优化政府资金流向和政府投资水平。在预算约束下，使用者总是希望购买使自身效用最大的产品和服务。因而，他们希望政府优先提供这类产品和服务，这为政府资金流向提供指引。另外，使用者的购买行为也为政府判断投资水平提供了依据。非税收入充足反映需求旺盛，意味着当前投资水平富有效率。非税收入不足反映需求不足，意味着当前投资水平过高。

其二，非税收入可以优化市场资源配置。如果竞争性服务的相关成本未因政府选择性补贴产生扭曲。以水运航道补贴为例，如果船运商完全支付政府航道建设成本，托运人将会在船运、陆运和空运间选择成本最低的运输方式，并反过来鼓励经营者进一步节约成本，从而优化市场资源配置。

其三，非税收入鼓励高效使用现有公共设施。机场使用高峰期收取附加费，已被证明有效减少了拥堵和班机延误，鼓励航空公司进一步挖掘机场的空间潜力，因而减少了对新机场的需求。

其四，非税收入为政府开发新项目提供融资支持。政府可以通过项目未来收益权的出售或抵押以获得借款，从而推动新项目建设。这对于政府特别是资金紧张的地方政府平衡财政支出和服务能力至关重要。

2.非税收入能削减赤字

联邦政府在1984财年，包括港口、内陆航道、民用航空、灌溉用水在内的7项补贴共投入财政资金62亿美元。这些支出的背后是巨额的财政赤字，到1984财年联邦政府赤字额已累计达1850亿美元。显然，让用户偿付部分成本，有助于缩小政府赤字。

国会预算办公室的报告阐述了非税收入的理论和现实基础，使非税收入进入决策者视野，为美国政府更多设立非税项目扫清了障碍。

1993年，政府审计办公室报告称，“非税收入由来已久，尤其是在近几年，已经在联邦项目融资上扮演非常重要的角色”。在1991年，护照费、国家公园门票费和燃油税总数接近1200亿美元，它们甚至已经成为一些政府项目运行的唯一资金来源。相比1980年，1991年非税收入增长了54%（按1991年不变美元价格计算）。具体而言：使用费增长了46%，已超过900亿美元；规费增长了3倍多，达到40亿美元；受益税增长了61%，接近230亿美元；损害税从非常小的基数增至25亿美元，实现近6倍增长（详见图2-8）。

另外，更多政府机构的资金需求依靠非税收入供给。一些政府活动传统上就依赖非税收入支持，如主要生产和出售产品的电力部门，出售服务的邮政系统。这几个原来依靠拨款支持的政府管理机构也转而主要或全部依靠非税收入。还有一些机构则获得新的非税收入征收授权，比如环境保护局、食品和药物管理局。当然，具体哪些项目或机构采用非税形式，并没有一个清晰的准则或规律，完全基于决策者对具体情况的考量。即使是性质相近的项目或机构，非税具体实践也完全不同。如证券交易委员会被授权依靠非税收入回收其全部运行成本，而商品期货交易委员会的服务却是完全免费的。随着时间变化，这些差异还可能会促使非税收入进一步增长。

应该说，政府审计办公室在1993年的判断极其准确，美国政府非税收入确实在此后20年中保持了持续增长的势头。除了非税自身具有提升效率的特性，更重要的是非税的减赤作用，在难以抗拒的客观现实——巨额财政赤字的胁迫下，更为决策者所看重。

从1980年到2013年间，除了1998—2001年出现过短暂的财政盈余外，赤字一直令美国财政头痛。面对日益高筑的债台，2011年国会不得已成立了“减少赤字超级委员会”，但问题的彻底处置，对美国政府而言至今似乎仍“无解”。

（二）州和地方政府设立非税项目的考虑

对于州和地方政府，设立非税项目只是政策选择的其中一个选项，另一个选项是税。在非税与税之间如何抉择，需要州和地方政府的决策者们在众多因素中权衡考虑。在难以细述的众多因素中，州和地方政府的决策者们在任何情况下都需要审慎考虑以下10个方面。

1.用户和纳税人的一致性

在一般情况下，用户和纳税人两个群体的重合度越高，越有可能以税的形式来负担某项政府活动的支出。反之，两个群体的差异性越明显，政府越有可能借助于非税。而以下两种情况中，往往会产生这种差异性。

第一种，如果政府服务为许多政府征税范围外的个体所享用。最典型的例子就是新泽西高速公路，它贯穿新泽西南北向，北边连接纽约，南边连接费城，是全美最忙碌的高速公路，而使用者中大多是外州居民，并不向新泽西州缴纳燃油税。所以，新泽西州用非税资金支持这条高速公路。

第二种，如果政府服务提供给一个确认的但从属于纳税人的子集，例如，政府向居民提供成人教育。

在以上情况中，税对公共资源的配给可能有失公平，而非税则在满足项目资金需求的情况下兼顾了公平问题。

2.社会福利

政府提供某项基础设施或服务，是综合平衡各类相互矛盾的政策建议后的结果，在这些建议中，最为突出的一对可能就是由税还是非税来提供资金支持。从本质而言，如果某项基础设施或服务对大部分公众的福利都有明显改善，则非税就不能被视为一种合适的方式。具有普遍福利改善责任的政府行为，一般在各州宪法中有着明确规定，如免费的义务教育、平等保护条款以及正当程序原则。在这类服务的配给中，任何与财富或可支配收入相关联的分配标准都不能被接受。因此，一般来说，公众普遍认为政府有义务提供必要的公益性服务，这将抑制政府在这些服务上使用非税的冲动。

3.保护和效率

使用非税的一个重要的考虑可能是政府希望在一定程度上限制资源的消耗。这可能是基于：

（1）增加效率的考虑，使政府在更低的成本上提供更好的产品或服务；

（2）基于环保的目标，通过节约资源和限制消费；

（3）更一般的目的是抑制对该项产品或服务的超额需求。

如果成本由使用者承担，价格机制对消费量的约束将远强于税收支持下的免费供给。从效率上讲，非税之优于税，不仅保证了政府将产品或服务交给最需要的用户使用，还会令用户对它们更加爱惜，从而提高了使用效率。

虽然有关公共资源分配中市场原则的适用性问题在学术上备受争议，但相比税，非税会导致一个更低的消费水平，这一点毋庸置疑。

4.历史惯性

过去的出资方式，影响人们对当前选择非税或税的公平性的感知。例如，人行道的铺设成本一直由受益方邻近业主承担，如果转而由税收支付，则对之前缴费的业主是不公平的，他们还被迫承担了其他人行道的成本。相反，如果一个特定的改善公众福利的政府项目长期以来一直由税收资金支持，决定将成本转为由更小范围的群体缴纳非税收入负担，这将可能引起这一群体的不满，因为他们被要求承担这种曾经由全体公众共同偿付的社会成本。

5.专款专用

税收通常存入一般收入基金，没有被指定用于任何特定用途，这可能导致资金的非恰当使用。非税收入则为政府避免此类问题提供了可能性。它允许政府建立一个独立的、单一目的的政府部门，如特别区，使其仅限于提供某项特定产品或服务。它还可能提供可预见的收入，并保证专款专用。因为收入只能用于补偿产生它的政府项目或活动成本，这是非税收入的本质属性，即有偿性。因而，可以使政府挣脱税收收入的约束，提供更多的产品或服务，且保证政府活动所需资金不被挤占滥用。

6.政治因素

政府使用非税往往基于以下两个政治动机。

第一，迫于纳税较多的社会群体对税收再分配不满的压力。企业是缴纳税款较多而公共需求较少的典型代表，而且企业还可能会利用撤资、搬迁来威胁地方政府以获得一个更低的税率，这使得地方政府更难以依赖税收提供新的产品或服务。主要依靠企业财产税收入的美国地方政府，对此尤为敏感。在这种情况下，为了回避压力，政府更愿意利用非税收入来为那些并不使企业直接受益的项目筹集资金。

第二，政治代表制的现实，也鼓励政府将成本分担给在政治上没有代言人的群体。如对于非本地纳税人的非税主张在决策过程中往往更易通过，而且并不在乎这仅是政府增加额外收入的权宜之计，抑或是为了逃避政府税收的应尽义务。

7.税的限制

自20世纪70年代以来，以加利福尼亚为首的13个州，相继对地方政府提高财政收入的能力做出严格限制。主要表现在：在一些州，政府税收被限制在规定的额度或比例内；在另一些州，新的税收设立必须经过立法机关绝对多数投票决定或者税收对象的投票。 ^[6] 而且，纳税人对政府削减支出的共同厌恶，令政府削减支出的提议总是在议会难以通过。依靠宪法和各州法规，对政府支出和税收施加限制，选民已经成功收紧了政府税收增收的渠道。在此情形下，政府不得不寻找增加收入的新途径。在几乎所有州，非税并没有如税收般的诸多限制，所以能够满足政府增加收入和规避限制的双重需求。

8.财政压力

联邦政府的财政压力会通过转移支付的缩减传导至州和地方政府。如图2-9所示，联邦政府对州和地方政府的拨款呈现一种不稳定的波动状态，20世纪80年代和2005—2009年是两个明显的下降期。与之对应的是，州和地方政府的责任和义务要求则一直保持增长。联邦政府委派州和地方政府提供的一些公共福利改善项目并没有辅以相应的拨款以帮助偿付成本。 ^[7]

另外，地方政府辖区内需要维修或升级的老化基础设施也极速增加。世界经济论坛发布的2011—2012年全球竞争力报告显示，美国的基础设施在世界综合排名第24位，其中航空运输基础设施质量排名第31位，电力供应质量排名第32位，移动电话订阅服务排名第87位。 ^[8] 美国土木工程师学会（American Society of Civil Engineers）的报告显示，到2020年仅仅为了使基础实施的质量维持现有水平，就需要投入3.6万亿美元。

在财政压力的压迫下，州和地方政府的决策者们已经对非税表现出了更大的兴趣和热情。

9.发展的自我维持

在1970年之前，人们通常认为经济发展能够带来社会整体福利的改善。社会整体是发展的最终受益人，发展的成本由社会大众共同承担。基于这种认识，似乎可以公平和恰当地使用税收来资助新的基础设施建设需求。 然而，从20世纪80年代开始，人们的态度发生了明显改变：对社区的高品质生活而言，发展被看作是一种威胁，而不再是贡献。 ^[9] 如果发展需要这个社区中的居民来分担成本，原因只能是他们从与这项发展中获得收益。基于这种改变，将收益与成本紧密对应的非税收入更易被接受，从而为政府定向提供推动经济社会发展所需的资金支持。利用影响费、接驳费和其他针对性的非税收费项目，社区正在努力抵偿那些并不能使它在其中收益的发展成本。目前，发展是否确实给社区带来了未偿付的成本，发展的成本是否应该由税收来支付，政府采取何种方式筹集发展资金，这些在美国尚存在很大争议。但有一点可以确认，发展的自我维持即发展应自行支付其成本已经被广为接受，与此相伴非税的应用范围也在不断扩大。

10.司法推动

政府非税收入的增长，其责任应大部分归咎于行政机关。不过，司法机关似乎也愿意促进这种政府融资的深刻变革。在众多有关非税的司法解释中，司法机关时常刻意模糊甚至忽视非税和税之间的传统界限。例如，在一些情况中，已经放松了使用户获得确定收益的要求，比如采用非税形式提供火灾和洪灾救援等市政服务；类似地，一些州法院忽视非税的自愿性特点；对政府成本和用户收益间对等关系的强调也已减弱。 司法机关对非税限制的逐渐松动，使它与税的界限越发模糊，同时它又不必像税一样受到法定上限的约束，这为政府增加收入提供了一种便捷方式，且不必担心反税群体的苛责。

针对上述10个因素，需要指出，在20世纪90年代的时候，州和地方政府在决策时主要考虑前六个。除了法律严格限制非税的使用，它似乎也受限于广泛的社会共识，即政府成本应由全体纳税人承担。因而，政府通常混合使用非税和税，在具体项目上并不作清晰的划分，很少单独诉诸非税。90年代之后，这种认识逐渐发生改变，一些新的因素被加入政府的考虑之中。虽然上述10个因素并非全部，也不能满足每一种特定情况，却涵盖了州和地方政府在设立非税时的主要着眼点。需要注意的是，在具体情况中，上述因素间可能有相互矛盾之处，致使一些人认为应采用非税，而另一些人则觉得应倾向征税。最终的平衡将依赖于大家对相互矛盾因素的评估考量，并可能产生一种非税和税之间的折中。例如，政府认可非税抑制稀缺公共资源过度消费的作用，但同时却不想只在有支付能力的人群中分享这一资源。为此，政府一般会选择为贫困者提供补贴或者建立一种与收入水平相关联的累进费率。因此，上述10个因素的罗列，不是对政府非税决策的指导，而是反映州和地方政府及广大居民对非税收入的认识深化。

（三）美国政府非税项目设立程序

在联邦政府，非税项目可由国会设立，也可由行政机构设立。原则上，非税收入作为政府一类财政收入，只能由国会设立。按照《美利坚合众国宪法》规定，财政权是国会的一项重要权力，因而国会对非税项目具有无可争议的控制权。在美国政府内的非税研究报告中，行政机构的非税项目授权有两种：其一是非税项目的设立权，得到国会授权的行政机构可以通过行政规章设立各类非税项目。该授权较为宽泛，被称为一般性授权。其二是国会立法授权行政机构建立指定非税项目，即国会设立的非税项目，被称为具体授权。

1.一般性授权

一般性授权基于美国联邦法规第31编9701款——政府服务和有价值事物的收费（fees and charges for government services and things of value）。它的具体内容如下：

（1）国会认为由政府机构（除了合资的国营企业）提供给个人（不包括联邦政府执行公务的政府雇员）的每项服务或有价值的事物都可考虑使用非税形式以维持运转。

（2）政府机构的负责人可以为非税项目制定相应规章制度。所制定规章制度应与总统的政策意图相一致，并且尽可能使其可行。每项非税收入应——

（A）公平；

（B）基于——

（a）政府成本；

（b）服务或事物对用户的价值；

（c）公共政策和公共利益；

（d）其他相关事实。

（3）上述规定不能违背其他联邦法律——

（A）禁止采用非税形式、获得和处置非税收入规定；

（B）关于非税价格核算方法的规定。

一般性授权最早出现在1952年的《独立办公室拨款法》（the Independent Offices Appropriations Act，IOAA），也被称为《非税收入法》。根据该法规定，联邦机构可以通过行政规章设立非税项目。在此之前，这项权力之前一直为国会独有。尽管国会将这项权力授权给行政机构引起了社会的广泛关注，但行政机关对此反应却略显迟钝。在该法颁布7年后，总统行政办公室才配合该法出台了一份行政机构设立非税项目的指导性意见——《A-25号通知》。

尽管国会与行政机构共同拥有设立非税项目的权力，但根据《A-25号通知》，行政机构依照一般性授权设立的非税项目，如无国会的使用授权，只能存入财政部一般性收入账户，作为预算收入管理，不可专项安排使用。这意味着国会保留了有关非税项目另一项最重要的权力——非税收入的使用权，从而使国会依然保有钳制行政机关的能力。

2.具体授权

一般性授权对于如何设定非税价格的规定比较模糊，且存在一定的内在矛盾。例如：

首先，维持服务的非税价格可能有失公平。同样，基于政府成本的价格可能与基于用户价值的价格并不一致。

其次，依公共利益制定的价格可能高于或低于依政府成本或用户价值。

正因为一般授权具有上述特点，从而为国会的“具体授权”留下充足的立法空间——通过具体授权对行政机关非税行为加以规范。

具体授权的法律根据指定非税项目设立，并无统一样式。一般而言，需要包括以下内容：

·非税的设置。根据受益者付费原则设置的非税项目，在具体授权中一般须明确以下几方面：一是确定受益人，明确缴费群体；二是确定受益程度，明确用户负担比例；三是确定成本核算方法，明确价格。另外，如果非税项目涉及多个政府机构，还要在各机构间明确非税收入的分享比例。

·非税的征收。在具体授权中明确征收主体、征收方式、征收时间等。为了平衡征收质量和征收成本，国会一般会选择政府内外既有的征收系统，如海关为军方代收港口检查费、航空公司代收旅客检查费等。

·非税的使用。在具体授权中，国会为指定机构的非税收入使用作出规定，一般包括非税收入的使用限额、使用期限、使用方式、具体用途等。

·非税的监管。除了明确负责具体监管的国会委员会，一般还附加非税信息披露要求，规定享有非税收入的机构须定期自查并发布非税项目运行情况，以便国会和用户了解、监督。

如表2-14所示，即使性质相近的非税项目，基于不同的具体授权，也有内容各异的制度安排。

一般授权和具体授权各有千秋。一般认为，具体授权除了通过项目指定来更好地表达国会意图外，还会通过限制费率的频繁调整来抑制“官僚预算最大化”倾向。而一般性授权使机构拥有更多的自主权，能够令其迅速应对非税项目的情况变化，例如，及时根据成本变化调整费率、根据用户需求变化更新服务内容，并使非税项目免受政治因素和利益群体游说的干扰。政府审计办公室已经发现，通过一般性授权比具体授权设立的非税项目费率更新的频率更高。 UfLr5TtoffCI9eSJynzBtVCYDLzyZOBuZthcRQE7QU/9uBQPwiwM0oqxidkAKxxQ