三 美国政府非税收入具体情况

本节主要介绍美国政府非税收入的具体情况，包括非税收入的绝对规模、相对规模、内部结构、变化趋势等，透过对它们的统计描述和分析，揭示美国非税收入的体量、地位、内核和发展情况。

非税收入在美国各级政府财政收入中由来已久，统计数据较为完备。

·预算管理办公室和财政部网站上分别系统完整地呈现1994—2014年的预算和决算报告，有些历史数据最早可追溯至1934年。

·商务部下属的美国统计局关于州和地方政府财政收入1998—2012年的数据齐备完整。

·联邦政府内也比较关注非税收入，例如，国会预算办公室1993年出版的《美国联邦非税收入增长研究》，政府审计办公室关于非税收入的研究报告更是多如牛毛，且都可以在其官网上方便获取。

这些资料，为美国政府非税收入研究提供了极大便利。

（一）联邦政府非税收入具体情况

1.联邦政府非税收入绝对规模

一个十分清楚的事实是，美国政府每年使用者付费的绝对数额较大，而且从80年代起，每年都在增加，详见表2-7。以2012年为例，美国政府使用者付费是2873亿美元。与其他发达国家比较，是德国（445亿美元）的6.4倍，加拿大（291亿美元）的9.8倍，意大利（664亿美元）的4.3倍，英国（1089亿美元）的2.6倍 。按照2012年美元对人民币的平均汇价折算 ，相当于18135.81亿元人民币，是同期中国中央政府的非税收入（2880.03亿元） 的6.3倍。客观上，这是由于美国自身经济规模较大导致的，主观上则是由于联邦政府决策者们越来越愿意使用非税收入方式来资助现有项目和开发新的政府项目。

使用者付费增长较快且有一定的持续性。如图2-5所示，1980—1991年保持持续增长，年均增长率达到8.8%。1998—2013年间整体上依然保持增长态势，年均增长率6.3%。整体上，2013年较1980年增长了6倍多。

导致非税收入增长的原因是多方面的，经济增长和财政赤字是两个比较主要的因素。

经济增长带动非税收入增加。1981年遭遇经济危机后，美国经济在里根政府的领导下进入强力复苏期，除1982年负增长外，至1989年里根离任前GDP年均增长率保持在4%以上。而1998—2013年，GDP年均增长率依然保持在3.5%以上。另外，这一阶段非税收入的波动性增大可能跟1998年和2007年两次经济危机造成的经济波动有关。

财政赤字迫使政府更多地使用非税收入形式。在这两个阶段联邦政府都出现了数额大且持续周期长的赤字，例如：1980—1991年，政府财政一直处于赤字状态，额度最高达3214.35亿美元（1991年）；而在1998—2013年间，除1999年和2000年短暂出现过盈余，其余年度皆为赤字，额度最高达1.5万亿美元（2009年）之巨， 这使政府增加收入的驱动尤为强烈。

2.联邦政府非税收入相对规模

非税收入占财政收入的比重，体现了政府财政的非税收入依存度，它反映政府收入的结构中非税收入的相对重要性。从这个指标看，可以发现两个特点：一是非税收入增速在大部分年份快于财政收入增速。特别是2002年和2009年，非税收入显著快于同期财政增速。这说明，非税收入在联邦政府财政系统中的地位不断增强；二是与税收相比，政府收入对非税收入的依存度不高。尽管税收占财政收入的比例呈现一种波动下降的趋势，依然保持在53%以上，而非税收入比例虽然波动上升，但最高点依然在15%以下（见表2-8），这说明联邦政府收入主要依赖税收收入。与税收收入相比，非税收入是财政收入的一种辅助性、补充性收入。

尽管从政府整体而言，对非税收入的依存度很低。但具体联邦政府机构支出对非税收入的依存度差异较大。如表2-9所示，1997年政府审计办公室对27个政府机构的非税收入依存度调查显示：

（1）完全依靠：15个机构——至少95%的资金来自非税收入；在15个机构中，与金融相关的管理机构有7个。

（2）主要依靠：6个机构——至少20%预算资金来自非税收入，导致他们主要依靠使用者付费的直接原因是国会立法意图的变化，即要求对执照、备案和申请活动增加收费。

（3）不太依靠：2个机构——8%—10%的预算资金来自非税收入；在2个机构中，美国铸币局的情况有些不同。国会已经为它授权取得更多的非税收入。从1991年到1996年，非税收入增长了两倍多，从41亿美元到92亿美元。不过，还是滞后于国会拨款的增长。所以在整体结构上显示对非税收入的依赖性仍然很低。

（4）很少依靠：4个机构——低于3%的预算资金来自非税收入。

1998—2013年，联邦政府非税收入占GDP比重的均值为1.62%。最高值出现在2010年，达到2.17%。最低值是2001年的1.26%。虽然整体表现出增长趋势，但其中的变化趋势没有规律性，可以说是增长和下降并存。

3.联邦政府非税收入的内部结构

联邦政府对非税收入的财务处理比较独特，并不将非税收入看作政府收入，而是将其看作政府支出。根据预算和管理办公室的解释，政府收入仅指政府通过行使政治权力取得收入（见图2-6），而来自市场交易的收入（包括绝大部分非税收入）并不属于政府收入。

从预算角度而言，非税收入包括三类预算资金，即政府收入、抵消性支出和抵消性收入。

政府收入：基于政治权力且具有强制性的极少部分收入，被计入财政部一般性收入账户。

抵消性支出，取得非税收入机构无须再获得使用授权即可直接使用，具体做法是将其计入财政部的专项支出账户（如循环基金账户）中，直接冲抵机构预算支出。

抵消性收入，取得非税收入机构须获得国会的使用授权方可使用，虽然也用来冲抵预算支出，但与抵消性支出直接作为负支出计入专项支出账户不同，它被计入专项收入账户，然后用于冲抵预算支出，以便更清晰地显示资金流动。

抵消性支出和抵消性收入的区别在于资金使用的限制程度不同，最终都作为抵消政府预算的支出，因而不被计入政府收入。

由此可见，联邦政府非税收入具有以下几个特点：

一是所有非税收入统一纳入预算管理中，实行“收支两条线”；

二是将绝大部分非税收入作为负支出冲抵政府机构或政府活动预算支出。如表2-10所示，1999—2013年间，抵消性支出和抵消性收入合计占总非税收入的比例一直保持在98%以上。

资料来源：1999—2013年来自预算和管理办公室历年的《前景分析》报告，一般附于《总统预算案》之后。

4.联邦政府非税收入项目数量变化情况

通过政府审计办公室的两份调查报告，可以管窥联邦政府使用者付费项目的数量变化。

第一份，1998年美国审计署的调查报告。调查覆盖24个《首席财务官法案》（Chief Financial Officer Act，CFO）规定的接受财务审计的政府机构，要求它们提供1996年现存非税收入项目及1993—1997年间评估情况的相关资料。经过整理，24个机构1996年共有546个非税收入项目。由于审计署并未对项目数量逐一核实，实际情况可能存在出入 。交通部数量最多为150个，其中总结评估过的为142个，余下的大部分机构都不同程度地存在类似问题（具体见表2-11）。

第二份，审计署2012年年报。年报显示2011年再次调查24个机构使用者付费项目定期评估情况，除国防部未回复，教育部和国家科学基金会回复数量为零外，余下的21个部门报告的使用者付费项目总计3666个，其中定期评估的1687个，大约占总数的46% 。这意味着，从1996年到2011年的15年间，联邦使用者付费项目的数量膨胀了6倍，平均每年新增数超过200个。

（二）州和地方政府非税收入具体情况

1.州和地方政府非税收入的绝对规模

表2-12“州和地方政府非税收入”，分别为50个州和地方政府非税收入的总和。从其绝对规模上看，地方政府非税收入明显高于州政府。而从增长上看，二者的增长趋势都非常明显，但地方政府非税收入平均增速为3.95%，州政府为5.15%，地方政府非税收入增速落后于州政府。

在各州政府中，非税收入的绝对规模差异十分显著。将2011年50个州政府的非税收入描绘成散点图，如图2-7所示。

其中，高于100亿美元的有9个州，最高的是加利福尼亚州，约为287.28亿美元，纽约州以286.86亿美元位居第二，它们也是美国的经济强州。非税收入最低的是南达科塔州，为8.66亿美元，相当于加利福尼亚州的3%。

在增长方面，2001—2011年各州政府非税收入环比增长率有升有降。但截至2011年底，总体保持增长态势，没有出现负增长的州。年均增长率最高的南卡罗来纳州为8.93%，最低的缅因州为1.18%。

在各地方政府中，差异性更加显著。加利福尼亚州地方政府非税收入总额为759.93亿美元位列第一，而最少的佛蒙特州地方政府仅有5.29亿美元。在增长情况方面，2001—2011年间最高的怀俄明州地方政府非税收入年均增长率为7.14%，最低的内华达州地方政府为2.42%。

2.州和地方政府非税收入相对规模

从财政的非税收入依存度上来看，州和地方政府的依存度相对稳定，不像联邦政府有一个较为明显的增长态势。相比州政府，地方政府依存度更加稳定，方差为0.000137，而州政府的方差为0.001462。并且地方政府对非税收入依存度更高。非税收入在地方财政收入中几乎与税收并驾齐驱，成为地方政府财政收入的主要来源。相对应地，在财政收入的税收依存度上，地方政府在三级政府中最低。另外，在表2-13中2009年州政府财政的非依存度有一个异常增长，但表2-12中显示2009年州政府非税收入较2008年有所下降，究其原因，在于州政府财政收入的急剧下降——州政府主持的失业保险项目出现了巨额亏损，亏损额达到4492亿美元。

各州政府财政的非税收入依存度各有差异。以2011年为例，比重最高的是阿拉斯加州政府27.51%。尽管加利福尼亚州政府的非税收入绝对规模最高，但非税收入依存度在各州政府中最低，仅为8.6%。在2001—2011年间，绝大部分州政府的非税收入依存度保持稳定或呈下降趋势。阿拉斯加州政府下降最为明显，从2001年依存度为54.16%下降到2011年的27.51%，下降了一半左右。

各地方政府财政的非税收入依存度的差异性明显，以2011年为例，最高的田纳西州地方政府是47.98%，最低的康涅狄格州政府是12.65%。低于20%的地方政府有8个，在20%—30%之间的有22个，在30%—40%之间有17个，高于40%的有3个。

3.州和地方政府非税收入的内部结构

州和地方政府非税收入在经常性收费、综合性收入、公共设施收入和酒类商店收入的比重分配很不均匀。从整体上看，州和地府政府非税收入的主要来源是经常性收费和综合性收入。2011年，两项加总占州政府总非税收入的93.40%，其中经常性收费占比56.19%。两项加总占地方政府总非税收入的70.66%，其中经常性收费占比53.48%。

州政府经常性收费主要集中在教育和医疗相关收费。2011年，它们合计占经常性收费的81%。余下主要集中在“其他收费”和“高速公路收费”两项，2011年分别占比9.81%和3.9%。在地方政府经常性收费的集中度有所下降。2011年，教育和医疗相关收费占比40%，“污水处理费”和“其他”两项占比都达到了18%，“空运”和“固体垃圾管理”两项分别占比7%和6%。

州政府综合性收入主要集中在“利息收入”和“其他”两项。2011年它们合计共占综合性收入的57.47%，分别为28.59%和28.89%。余下主要集中在“彩票收益”和“私人捐款”两项，分别占比17.49%和12.53%。“罚没收入”和“特许权使用费”分别占比5.33%和4.41%，位于集中度的第三梯队。地方政府综合性收入仅包含“利息收入”、“专项收费”、“财产销售”和“其他”四项。2011年，它们分别占比29.27%、8.78%、2.61%和59.33%。

水、电、煤、交通等公共设施收入占地方政府非税收入的比重较州政府高。这与地方政府的职能有关，提供和完善公共设施是美国地方政府的重要职能，大量地方公共设施都是由地方政府出资建设，州政府基本不参与。2011年统计数据显示，有31个州政府完全没有这类收入。

酒类商店收入在州和地方政府财政收入中数量很少，几乎可忽略不计。在各州和地方财政收入中也不常见，仅能算“联邦禁酒令”在财政体系中的遗迹了。

虽然以上论述以2011年数据为例，在其他年份（2001—2010年）非税收入内部结构与2011年显示的情况基本一致。

总之，在美国各级政府财政收入中，每年都有几百上千亿美元的非税收入进账。在联邦政府，2011年非税收入项目多达3600项。在州和地方政府，非税收入的规模更大，占财政收入比重更高。 aML4drOJ/yfSf/FNMSKH+JppnbNCmJ26nuzlOmYOFQtpTeMUdaPC2owldqlC2UWx