二 美国政府非税收入定义

关于非税收入的定义，各界认识不尽一致。国外和国内有很大差别，我们的研究目的是对中国非税收入改革有所借鉴，所以将中国政府非税收入的概念作为基准，在美国政府中寻找对应。

（一）联邦政府非税收入

在联邦政府的众多财政报告中，并未使用“非税收入”这一提法，而是采用“使用者付费”（User Charge）。根据国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）（1993）《联邦使用者付费增长》报告，使用者付费是基于利益或责任的费或税，产生于政府提供的私人产品、准公共产品和服务。 ^[2] 根据总统预算和管理办公室的《A-25通知》，这是一部对行政机构设立非税收入具有普遍约束力的行政规章，指出使用者付费是指抵偿给确定受益人带来具体收益的政府产品或服务成本的费用。其中具体收益是指那些一般公众无法获得的收益。 例如：

·使个人或企业“相比广大公众获得更多直接或实质性的收益或价值”（比如获得“专利、保险，或担保……，或许可其进行特定的活动或业务”）；

·促进“业务稳定”或“公众信任”（例如，“农产品检验和评级、商业银行存款保险”）；

·根据某个公民的具体要求或为方便其个人进行的政府活动（例如，办理护照或签证） ^[3] 。

从性质上，使用者付费可细分为“两费两税”共四类：

“两费”是使用费（User Fees）和规费（Regulatory Fees）。前者基于产品或服务，个人或企业使用政府提供的产品（包括服务）支付的费用。 产品具有竞争性和排他性，除生产主体是政府外，与市场交易活动无差异，私人部门也可供给。后者基于政府权力，为抵偿对特定市场或社会活动的规制成本取得的资金。 比如移民、护照、领事费，检查检疫评级费，专利、认证、版权费，注册费等。传统上由政府部门垄断，极少有私人部门参与。

“两税”是受益税（Beneficiary-Based Taxes）和损害税（Liability-Based Taxes），属于具有指定用途的专项税。前者根据对政府产品或服务的使用程度收取 ，大多与交通运输和环境保护相关。例如，用于高速公路和航道建设的燃油税、用于机场和航线建设的航空运输税等。后者从消费税中提取，用于补偿微观活动产生的损害，如用于治理有害物质污染的原油消费税，用于煤矿工人肺部疾病诊疗的煤炭消费税。

至于使用者付费的来源，从美国联邦政府的核算中，可以看到其内容非常具体。考虑到中国政府非税收入过于泛化，仅能适应目前粗线条的管理现状，作为参考，在此特将美国政府非税收入详细列出 ：

·来自联邦政府向公众提供产品或服务的收入（例如，国防部军营超市出售商品的收入、电力市场管理局售电的收入、邮局出售邮票的收入、国家公园出售门票的收入等）；

·自愿参保的社会保险项目（例如，医疗保险B部分保费收入）；

·海关相关收费（例如，美国海关总署商品加工费）；

·资产出售收入（物业、厂房和设备）；

·自然资源出售收入（例如，木材、石油和矿产）；

·外大陆架收入；

·无线频段拍卖收入；

·与特许、监管和司法服务相关的收费；

·专项税和关税例外；

·存入信贷项目账户且被计入当期预算的与信贷项目相关的收费。

除此以外，还有一些被排除在外但易于混淆，需要明确指出，不包括 ：

·贷款和投资收益；

·利息、红利收入；

·强制参保的社会保险项目保费；

·消费税；

·关税；

·罚款、处罚和罚没；

·用于抵消政府成本的捐赠收入；

·美联储的盈利收入。

从总体上看，美国“使用者付费”确实类似于中国“政府非税收入”。主要依据如下几点：

一是产生机制大体相同。产生于政府（利用国有资产、国有资源）提供私人产品、准公共产品（准公共服务）和服务（基于政府权力、政府信誉）。

二是具体内容大体相似。如表2-3所示，美国“使用者付费”基本都可在中国“政府非税收入”中找到对应（除了自愿参保的社会保险项目，因为中国政府不提供自愿参保的社保项目）。

由于使用者付费和非税收入是一个对等概念。为了行文一致，下文统一使用联邦政府非税收入。

虽然中美两国非税收入性状相似，但也存在一些比较明显的差异——其中固然有因国情不同导致的名称类别等表面化差异，更有一些深层次的差异。具体表现如美国非税收入是将利息、红利收入，捐赠收入和罚款、罚没收入三项排除在外的，而中国则列入其内。这种差异性产生的主要原因可能是两国认识角度不同。美国强调非税收入的本质特性，要求其存在对应明确的成本收益关系，所以是一个相对狭义的概念。

具体分析美国政府非税收入，具有如下特点：

一是体现成本补偿性。

罗斯福（1941）在给国会的预算建议中写道：“我始终认为，许多由政府提供给人民的设施应该由那些使用它们的人全部或部分偿付。” ^[4]

在理论上，产品可分为私人产品和公共产品，其中公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。

同时具有非竞争性和非排他性的公共产品被称为纯公共产品。在实际中，政府提供的产品中如国防、政府行政、外交、司法、公安以及基础教育等纯公共产品并不太多，私人产品也不太多，更多的是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。纯公共产品的非竞争性，意味着纯公共产品消费的边际成本为零，这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共产品时不应向使用者直接收费。另外，纯公共产品的非排他性特征，也意味着很难通过非税方式为该公共产品筹资。因此，对纯公共产品，既无必要也无可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税弥补成本。

相反，政府提供私人产品和准公共产品所发生的费用，则不能全部用税收来补偿，这是因为它们的效用可以分割，并且，消费者对它们的消费无论在范围还是在程度上都存在差异。如果用税收形式补偿它们的生产成本，一方面会侵犯没有消费或少消费的社会成员利益，另一方面也会剥夺消费或较多消费的社会成员根据自己的偏好选择消费种类和规模的权利，使供给偏离最佳状态，降低经济效率。因此，对私人产品和准公共产品的成本补偿，是非税收入最根本的特性。

二是矫正负外部性。

受益税和损害税有明显的矫正负外部性特点。在现实生活中，微观主体的行为可能会对其他主体产生负的外部效应，如厂商的生产经营活动造成环境污染，会对附近居民健康带来有害影响等。由于负外部效应所造成的损害及大小很难确定，受害者难以索赔，其结果导致负外部效应的无限扩大，给整个社会造成有害影响。在这种情况下，政府出面按照社会治理“负外部效应”所需成本来核定收费，使外部成本内在化，则有可能修正社会成本与微观成本的差距，使生产“负外部效应”者承担其活动的真实成本，利用利益机制约束其产生“负外部效应”行为，从而使社会资源得到充分利用，使经济社会环境得到必要维护。

三是反映政府所有权收益。

联邦政府拥有大量的资源和资产，利用它们获得的非税收入反映了政府所有权的收益要求。以国有资源为例，在人类的生产活动中，自然资源从来都是生产活动必不可少的要素构成之一。在市场经济中，各类要素都在市场交换中索要自身的报酬，国有自然要素也不例外。因此，国有资源的开发和使用在市场经济下不应该是无偿的，即在市场开发使用过程中可以产生收益，具体表现为如自然能源、土地使用权的出让等，其产生的市场收益应全部归资源所有者，即归国家所有。

四是内容界定细致，便于实际管理。

在实际管理中各类财政收入混合在一起，识别非税收入远比理论上复杂，例如，美国的社保是强制参保和自愿参保混合在一起，信贷项目中既存在利息收入又存在手续费等服务收入，这些不能一概而论，全部放入或排除非税收入。细致界定非税收入内容，正是为了避免在类似项目上出现管理混乱的问题。

（二）州和地方政府非税收入

在州和地方政府中，也存在使用者付费。但由于美国相关法律规定、政府组织结构以及统计口径存在差异，导致使用者付费千差万别。这在地方政府层面表现得尤为突出。由于数量太多，逐一研究几乎不可能。为了克服这一问题，在此采取两种方法处理：一是大致统一非税收入定义、具体内容和统计口径；二是将地方政府以州为单位合并，即将8万多个地方政府压缩为50个进行研究。

考虑到比较研究的对应性，结合中国财政部财综〔2004〕53号文件中的非税收入定义和具体内容，也将美国州和地方政府非税收入大致定义为除税收、社保基金外的政府收入。

据此，结合美国联邦政府统计局对州和地方政府收入的统计分类，州和地方政府非税收入的具体内容包括经常性收费（Current Charges）、综合性收入（Miscellaneous General Revenue）、公共设施收入（Utility Revenue）和酒类商店收入（Liquor Stores Revenue）。

1.收入结构

美国州和地方政府的财政收入由非税收入与税收收入、政府间收入、社会保险收入共同构成。如图2-2所示：

收入结构一方面清晰反映了非税收入在财政收入中的地位，另一方面也可以看出其税收收入、政府间收入、社会保险收入三者各具的特点。

其一，税权高度分散。州政府可以开征除关税和财产税以外的几乎所有税种；地方政府可以开征除遗产税和社会保险税以外的所有税种。各州可根据本州立法机构制定的有关法律、经济发展水平和税收来源的充裕程度等设立不同的税种和相关税率。生活水平较高的州，如美国东北地区州的总体税率水平要高于南部的州；而有些州，如阿拉斯加州，由于有丰富的石油资源和充裕的税源，不但没有州销售税和收入所得税，该州居民在交税后还可以获得部分税收返还的优惠待遇。有些州免征食品、药物的销售税，佛罗里达州免征个人收入所得税，内华达、南达科他、得克萨斯、华盛顿和怀俄明等州则免征个人和公司收入所得税，但可能会征收特许权税或使用税，还有些州规定纳税人可以用所交的某些州税抵扣相同的联邦税。

其二，上级政府通过转移支付对下级政府治理施加影响。政府间收入主要来自政府间转移支付，它基于政府间合作产生。例如，联邦政府通过与州政府合作，制定一些由联邦提供经费、州政府实施的法律和项目，对于许多州政府和地方政府的公共服务起到宏观控制和协调作用。合作的领域主要有教育、社会福利、住房补贴、国土安全、交通和紧急行动等。几乎所有州的大部分转移支付资金都用于中小学教育。与联邦政府转移支付不同的是，美国的州政府与地方政府之间存在以财政均等化为目标的转移支付（Block Grant），通常把此类转移支付归类为按职能分类的专项转移支付或分类转移支付，这些资金主要用于支持特殊类型的政府，尤其是学区政府。

其三，州政府分担社会保障责任。社会保险收入主要来自两部分，一是保费收入，二是社保资金投资收益。美国州政府在社会保障管理中具有十分重要的作用。各州内部都设有各自的社会保障基金管理机构来管理本州设立的公共养老、疾病与生育、工伤保险、失业等项目。而且州政府在管理上具有很强的独立性，1935年美国通过立法授权各州建立失业保险制度，联邦政府只是制定失业保险的一些措施，失业保险项目则由各州自己建立和进行管理。

2.非税收入具体内容

因州和地方政府之间财政收入结构及居民需求的不同，其非税收入具体内容有所差异。本书根据美国联邦统计局统计分类方法整理，对各州和地方政府间较为普遍和主要存在的非税收入项目作出概括，大致有以下内容。

（1）经常性收费

经常性收费主要来自政府提供产品和服务收益。州政府经常性收费主要涉及教育、医疗、住房等重要民生领域，也包括国有资源出售、国有资产使用等项目，构成了州政府非税收入的主要内容。在地方政府层面，除了不包括国防与国际关系，其余基本与州政府相同。具体如图2-3所示。

在上述22大项中，有些从名称便可知其具体所指，但有些却不能，例如“未分类商业活动”，容易令人难以琢磨。为此，我们整理出表2-4对22大项进一步解释说明。

在表2-4中，可以看出州和地方政府提供产品和服务的多样性和细致性，反映出非税收入对于政府公共服务能力扩展的帮助。以教育为例，在表2-4中与教育有关的有六项，涉及学生的吃、住、行等一系列公共服务，反映了教育相关公共服务的完善程度，这些也得益于非税收入作为资金支持。

（2）综合性收入（见图2-4）

综合性收入与经常性收费并列，成为州和地方政府非税收入中最主要的内容，甚至在一些州和地方，它们就是全部非税收入。值得关注的是，在州政府层面，与中国政府非税收入的具体内容大致相同，即利息、捐赠收入、彩票收入都在其中。在地方政府层面，由于权力所限而更为精简，仅由专项收费、财产销售收入、利息收入组成。

与经常性收入一样，为了更为清晰地了解各项的具体指向，整理出表2-5。

（3）公共设施收入

公共设施是来自公共设施生产产品或提供服务产生的收益。它包括直接销售商品和服务的收入，经营性物业的租金，管网连接服务、仪表安装和维护费用等。按市政功能可分为供水、供电、供气、公共交通四类。

在美国，联邦政府主要负责涉及国家全局或需投入巨资的公益性城市基础设施项目，如与全国性道路交通关联的基础设施建设均由联邦财政投资，而地方财政只提供一定比例的配套资金即可。表2-6中显示的市政基础设施，美国州一级政府，尤其是州以下的地方政府是主角。

（4）酒类商店收入

酒类商店收入是美国州和地方政府较为独特的一项非税收入。它源于美国历史上的禁酒运动。

1920年，美国宪法第18号修正案——禁酒法案（又称“伏尔斯泰得”法案）正式生效。根据这项法律规定，凡是制造、售卖乃至运输酒精含量超过0.5%以上的饮料皆属违法。自己在家里喝酒不算犯法，但与朋友共饮或举行酒宴则属违法，最高可被罚款1000美元及监禁半年。21岁以上的人才能买到酒，并需要出示年龄证明，而且只能到限定的地方购买。

该禁酒令虽然于1993年被废止，但在禁酒组织的游说下，许多州仍然保持对酒类生产、销售的限制，为此由州或地方政府进行酒类专营 。例如，西弗吉尼亚酒类管理局控制着该州的酒精饮料批发，宾夕法尼亚酒类管制局控制该州的酒精饮料销售。

目前，保有此项非税收入的州已经不多，根据2011年统计数据，50个州中仅有17个州还有此项收入。地方政府的则更少，2012年统计数据显示，仅有5个州的地方政府仍存在酒类商店收入。有人认为，也许在不久的将来，这项收入会在州和地方政府的非税收入中彻底消失。 l9gXXaNgDVOu2x0T6tfpd9znqnULAaDD9DT132YQAbjjx3sObzOrx+VioOZPKtcc