一 美国政府组织结构

政府组织结构明确了国家权力的分配状态，进而影响政府机构的职能和财政资源配置，从而决定了政府非税收入的管理模式。作为一个联邦制国家，美国政府由联邦、州、地方三级构成。 地方政府包括县政府（Counties）、乡镇（Townships）、自治市（Municipalities）、特别区（Special Districts）等（见图2-1）。

与单一制国家不同，美国政治结构较为松散，各级政府享有充分的自治权，包括一定的财权，在财政收入中都存在非税收入。在各级政府内部，实行立法、行政、司法三权分立，其中立法和行政机关负责管理非税收入，司法机关不参与非税收入常规管理，所以本节政府结构仅涉及立法和行政机关。

（一）联邦政府

1.立法机关

在联邦政府中，国会是《美国宪法》规定的立法机构，由参议院和众议院组成。它们由人民直接选举的议员组成，其中参议院100名，众议院435名，除此之外还有6名无投票权的国会代表。为了发挥议员的专业才能，参众两院之下还设有各类的委员会及下属分委会，其中参议院有17个委员会和70个分委会，众议院有23个委员会和104个分委会。 每个委员会从事某一具体政策领域的立法工作，分委会则从事更加专业化和细化的立法工作。

在委员会中，与非税收入管理关系密切的包括参众两院的拨款委员会、预算委员会、国会预算办公室（CBO）和政府审计办公室（GAO）。下面略加介绍：

其一，国会拨款委员会。国会中负责拨款法案的常设委员会，为政府部门拨款授权，通过取消拨款的立法、开支结余结转的立法及根据国会预算委员会的决定进行新的开支授权，两院的拨款委员会各下设13个分委会。它主要负责制定核准部分非税收入的使用管理制度。

其二，国会预算委员会。成立于1974年，是国会中专门对总统的行政预算进行审议的常设委员会，主要职责是加快国会审核预算的进程，并使国会能用专家的眼光来审核总统的行政预算，因而负责制定核准非税收入的各项管理制度。

其三，国会预算办公室（CBO）。CBO是一个专业的、非党派的机构，成立于1975年，没有审批权。其职责是为国会两院提供客观、专业、及时、非政治化的分析，这些分析有助于经济和预算决策。国会预算办公室对经济与预算有独立的分析与预计，并独立地编制一整套预算，供国会参考。简单地说，国会预算办公室的任务主要是为参众两院的预算委员会、拨款委员会提供辅助性服务，给总统的预算挑毛病，另外也应国会的要求研究预算和经济方面的有关政策。所以，它主要负责为非税收入管理提供决策信息和政策建议。

其四，政府审计办公室（GAO）。建于1921年，是审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内的机构，因而负责非税收入的监督管理。

由此看来，国会不仅负责制定非税收入管理的法律制度，还负责监督它的执行情况。

2.行政机关

联邦政府行政机关由总统、副总统、总统行政办公室、内阁机构和独立机构构成。

总统的主要职责是贯彻执行国会制定的法律，某些国会讨论的议案也由总统提交，例如每年的总统预算案、非税收入项目请求会被写入其中。副总统象征意义远大于实际意义，美国宪法规定，副总统不得拥有行政实权。他的最主要职责是作为总统的第一继任人，在总统无法履行职责时继任总统。他也兼任参议院的议长，但为了防止行政对立法的干涉，他不能提出议案或参与辩论。但副总统是内阁成员，所以对行政系统内的非税收入相关决策会产生一定影响。

总统行政办公室（Executive Office of the President，EOP）是一个综合性的幕僚机构。EOP主要职责是为总统高效管理国家事务提供各种必要支持，比如政策建议、出行安排、活动报道、白宫维护等。自1939年成立以来，其机构和人员不断膨胀，截至2014年7月已下辖15个机构（具体见表2-1），雇员总数超过1800人。其中，与非税收入管理关系最为密切的是管理和预算办公室（OMB）——它独立于财政部之外，直接向总统负责。 主要职责是协助总统编制政府预算案，审查评估各部门预算方案，确保各部门的预算请求和立法建议与总统的意图保持一致。此外，OMB还负责监督政府采购、财务管理以及政务信息公开。 ^[1] 因而，它是政府内部审批、监督各部门非税收入项目的主要部门。

传统上，内阁机构由协助总统处理国家事务的15个行政部门组成（见表2-2）。之所以被称为内阁机构，是因为它们的主要负责人都是总统的内阁成员，是总统处理各领域事务的助手和顾问团。这些内阁机构规模普遍较大，机构之下分设各个部门。由于机构职能导致财政资源配置上存在显著差异，但普遍存在非税收入，是非税收入征收和使用的主体。除此之外，财政部还依照法律为其他机构建立账户储存和拨付非税收入资金。

独立机构往往因经济发展和社会管理的实际需要，由国会通过专门立法设立，存在于联邦行政部门（由内阁部长领导）之外，直接向总统负责。在联邦政府中，有60多个独立机构。它们的经费，有些依赖政府预算拨款，有些则依靠拨款和非税收入，还有的则完全依靠非税收入。

（二）州政府

州政府组织结构与联邦政府大体类似。美国共有50个州，各州有自己的宪法和法律。1789年联邦宪法实施以前，每个州实际上是一个主权单位。实行联邦制后，联邦宪法允许各州保持一定的独立性。联邦宪法第10条修正案规定，宪法未授予联邦也未禁止各州行使的权力，均由各州或人民保留。各州行使联邦宪法规定保留给它的权力时，联邦政府不得擅自干涉。各州拥有的权力相当广泛，一般来说，完全在州界之内的事务只归州政府处理。

1.州立法机关

各州议会是州政府的立法机关。除内布拉斯加州实行一院制外，各州议会均由参、众两院组成。两院议员均由选举产生。一般州众议院议员多于州参议院议员。与国会类似，在两院之下也分设各类委员会负责具体的议案审核立法工作。因而立法程序也与联邦国会相似。一般由州众议院或州参议院议员提出议案，包括非税收入在内的预算议案由州长提出，送交两院各自委员会研究，如通过再交全院审议。两院通过后，议案则送交州长签署。除北卡罗来纳州州长外，其他各州州长均有否决权。但州长的否决可以被州立法机关的 2/3票数推翻。在41个州内，州长还拥有美国总统所没有的“提案部分项目否决权”。

2.州行政机关

州行政机关负责政府的日常运作，提供服务，维护法律。州长是行政机关的最高领导，经全州投票选举产生，根据州法律，一般任期2—4年。其他可由选举而不是任命产生的州政府高级官员包括：副州长、州务卿、州司法部长、州审计官以及一些管理委员会和专门委员会的成员。非民选职务往往由州长任命。

由于各州政府有权自行组织本州的行政机构，这导致各州的行政组织结构差异非常大。大部分州将各类职能机构称为“局”，并设立秘书局作为州长内阁，负责按照州长指示部署各机构工作。局之下设部门、办公室、处。另外，州行政机关还包括各类理事会、委员会、国有企业、行政管理机构，它们或隶属于各职能局，或独立于局之外直接向州长负责。州政府除了提供免费的公共服务外，还提供一些收费服务，从而产生非税收入。

（三）地方政府

各州宪法都包含对地方行政实体的规定。每个州都设有县和市政府，大部分州还有其他形式的更小的行政实体，比如学区、保护区、镇区以及交通管理当局等。除了类型多样，地方政府的数量也非常多。2012年美国统计局数据显示，美国50个州，有8万多个地方行政单元。其中县3031个，市19522个，其他（乡镇、特区、学区）66451个。

美国地方政府的权力架构逻辑与联邦和州政府相似，但由于各州的宪法和宪章不同，具体情况各异，导致地方政府组织形式多样化。

一是“市乡镇议会+行政委员会（包括象征性行政首长，即弱市乡镇长）+专门理事会或委员会”结构。

在这种结构中，市乡镇议会是公民直选议员组成的立法机关，掌握立法权；行政委员会是民选行政委员组成的行政机关，掌握行政权。其成员包括市乡镇长、司库、估税员、勘测员、警务专员等，分掌行政权并对选民而不是议会、市乡镇长负责；市乡镇长既是民选行政委员又是象征性行政首长，象征性代表政府，但不能控制整个行政委员会和行政权力；专门理事会、委员会面向本地所有公民开放。任何公民想成为专门理事会、委员会成员，只要志愿申请就可以。

二是“市乡镇议会+市乡镇长（实质行政首长）+专门理事会、委员会”结构。

在这种结构中，市乡镇议会是公民选举产生的立法机关，掌握立法权；市乡镇长也是由公民直接选举产生并有一定任期的实质行政首长，掌握行政大权；市乡镇长与市乡镇议会没有直接隶属关系而是平等合作又相互制衡的关系；专门理事会或委员会类似于上一种模式中的专门理事会或委员会。

三是“市县乡镇议会（包括市县乡镇长）+市县乡镇经理（实质行政首长）+专门理事会或委员会”结构。

在这种结构中，市县乡镇议会是民选议员组成的立法机构，掌握立法权；市县乡镇长也是议会成员，由选民直接选举产生（个别由议会从委员中选举产生），但其权力小，只在议会里主持会议并在公开场所代表本市；市县乡镇经理是实质的行政首长，由议会招聘并对议会负责，不对市县乡镇长负责；专门理事会或委员会情况同上。

四是“市县乡镇委员会（包括市县乡镇长，即首长）+专门理事会或委员会”结构。

在这种结构中，市县乡镇委员会是由公民直接选举出来的若干委员组成的，既是立法决策机构又是行政机构；行政事务主要由委员会中的若干委员分工负责，每个委员具体负责某一或几个行政部门；首长是委员会中的一员，负责主持委员会会议并行使其他的一些权力，但并不掌握所有行政权力，他与委员会中其他人员几乎处于同等地位；专门理事会或委员会情况同上。

五是“乡镇村公民大会或乡镇村公民代表大会+行政委员会+乡镇村经理+专门理事会、委员会”结构。

这种组织结构与上面“市县乡镇议会（包括市县乡镇长）+市县乡镇经理（实质行政首长）+专门理事会或委员会”结构都设置了作为实质行政首长的行政经理，所以被统称为经理制结构。 u7VcIF4XMtS42JjLjkkuy5xS9OKzKWfliFjQ08sRvXrgSHifAm8rlgZh1UAlm4z3