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在讨论了持有资产的好处以及导致低收入家庭资产积累水平较低的因素之后，我们现在转向对潜在解决方案的探讨。充分解决美国的贫富悬殊问题，以促进全民的宜居生活，这是一项十分艰巨的任务。委婉地说，这是一个非常有争议的话题。财富本身对公众来说一直具有道德内涵，因为财富通常与所谓“有道德的行为”相关联（例如节俭、牺牲、商业敏锐和辛勤工作）。贫富悬殊的问题也卷入了美国其他两极分化的问题，包括种族公平和跨社会经济阶层的机会均等。为说明挑战的严峻性，我们需要指出，上一次贫富差距增长的重大逆转以一次全球性经济大萧条和世界大战为代价（Piketty，2014；Saez and Zucman，2016）。正因为挑战是复杂和多方面的，我们必须利用好资源来应对挑战。有效地促进包容性资产建设需要在研究、实践和政策上进行创新。
大多数政策制定者和实务工作者倾向于将收入作为了解贫困和不平等现象的主要指标。因此，解决经济不平等问题的工作常常集中在提供收入支持或维持最低消费水平的政策上。这些努力当然很重要，他们有可能极大影响美国的贫困水平和总体经济困难程度。例如，将最低工资从目前的每小时7.25美元的水平提高是解决收入低端人群收入停滞的常见提议。即使目前只有2.7%的小时工按确切的最低工资领取工资，但随着公司开始努力使自己的工资具有更高的工资竞争力，联邦政府强制性提高最低工资标准可能会使美国家庭的基础工资增长更为广泛。较高的工资可以转化为减少了的平均财务约束，进而可以提高储蓄能力；证据还表明，更高的最低工资标准对雇用行为有最低程度的影响力（Card and Krueger，2015）。
解决贫困和不平等问题的其他常见提议跟福利计划相关，如TANF（为有子女的低收入家庭提供限时现金支持）、SNAP和社会保险（Social Security），它们是美国社会安全网的重要组成部分。然而，尽管这些政策对于支持贫困家庭或经济脆弱家庭必不可少，但它们最终仅仅是经济上的一种权宜之计，即旨在减轻贫困的负担而又不消除其根源（详见本书第三章和第五章关于贫困根源的讨论）。
虽然收入和财富的概念是相关的，而且我们对收入和工资的讨论对于理解与经济脆弱性和不平等有关的问题至关重要，但本章所采用的基于资产的视角提供了一种独特的方法来描述与贫困相关的社会问题。这种视角提出了一系列独特的工具，可用于增加个人和社区的向上社会流动性。因此，我们需要将重点转移到用于问题评估和解决方案开发的资产积累措施上，这对于全方位制定政策和计划以解决金融问题至关重要，而不仅仅是解决与收入和消费直接相关的问题子集（Sherraden，1991）。
与关注收入相比，我们支持资产视角的主要论据之一是，资产可能会影响家庭的长期视角和思维，而收入则更具有交易性、即时性和短期性。通过重新概念化问题以强调资产，政策可以开始帮助低收入家庭建立和发展一种关键的金融安全，它不仅可以通过缓冲家庭受紧急情况的影响并促进投资来提供直接的金融稳定，而且还可以重塑它们的整体视角并对个人及其社区产生长远和持久的福利。随着政策和计划开始考虑到低收入家庭的资产需求，我们可能会看到家庭更加持久地找到摆脱贫困并投资自身的方法，而非仅仅依靠薪水度日和总因财务紧急情况而破产（Shapiro，2001；Sherraden，1991）。
简而言之，虽然收入视角至关重要，但它最终只涉及经济不平等这一基本问题的一部分。政策制定者历来所喜爱的收入和消费工具，可以帮助解决家庭的温饱问题，但是它们在使家庭摆脱贫困方面效果有限。促进收入和消费并不会帮助建立人力资本，不会随着时间而增长，也不会帮助建立社区资本，更不会帮助个人朝着自己的金融目标发展。而资产可以实现这些目标，资产的重要性必须在联邦层面和州政府的立法者到社区中的社会工作者的社会和政治体系的各个层面得到认可。
一旦人们对经济不平等的认识扩大到对收入和资产的覆盖，研究人员、政策制定者和实务工作者可以倡导的政策范围也将扩大。为了理解围绕资产建设的政策如何演变，本节将概述近年来在国家、州和地方政策议程中出现的一些主要资产建设政策。
儿童发展账户（CDA）是在低收入人群中建设财富的最具有前景的方法之一。CDA计划已在美国的大多数州和其他若干国家/地区采用。尽管这些计划的范围和结构因州和国家而异，但CDA背后的基本思想都是为儿童（通常在出生时）提供一个储蓄账户，并以初始存款作为“种子”。例如，哈罗德·阿方德大学挑战（Harold Alfond College Challenge）（缅因州的一项CDA计划）为缅因州出生的每个婴儿提供500美元（Harold Alfond College Challenge，2017）。这些计划通常具有旨在促进资产建设或金融安全的其他功能，其中包括金融教育组成部分，相匹配的储蓄激励，或通过限制资金使用来促进这些资金用于高等教育或房屋首付等投资。
CDA计划的增长令人欢欣鼓舞，同时针对CDA计划的影响力研究发现了向家庭提供CDA的积极效果（例如Clancy et al.，2006；Employment and Social Development Canada，2015；Zager et al.，2010）。美国的CDA计划仍然受到这一系列计划拼凑性质的阻碍 [3] 。在撰写本文时，美国仍有19个州不提供CDA（Ain and Newville，2017），而那些提供CDA的州提供相对最低程度的财政支持。美国政策制定者提出了一项普惠性CDA型账户的政策建议“ASPIRE法案”，该法案旨在为每个在美国出生的儿童提供一个价值500美元的账户，并为收入低于全国中位数的家庭提供额外的资金（King，2010）。普惠性CDA是加强CDA政策的重要的第一步，但即使是最低程度的贡献额仍然限制了CDA解决本章之前概述的极端财富不平等这一类问题的能力。但是，全球范围内实施的CDA计划提供了其在解决经济不平等问题上的范例。例如，最近在以色列推出的CDA计划，该计划每月为每个以色列儿童提供50谢克尔（约合14美元）的存款，可以将其存入一系列投资账户中，并为以色列家庭提供了额外储蓄机会（Grinstein-Weiss et al.，2019）。因此，在这个CDA计划中，即使是最保守的方案，它也有可能向即将年满18岁的儿童提供超过3000美元的补助；如果父母选择投资有更高利率的账户并存钱直到子女年满21岁，这笔钱可以是原来的5倍。
个人发展账户（IDA）与CDA相似，但总体上侧重于低收入家庭，而非专门针对儿童。IDA的部分目标是要解决美国资产建设政策中的一个核心差异，即美国大多数资产建设政策面向的是能够负担抵押贷款或退休账户供款的高收入家庭（Sherraden，1991）。84%的联邦资产建设预算让年收入超过8万美元的家庭受益，而资产建设支出的0.04%用于年收入不超过19000美元的家庭（Woo，Rademachaer and Meier，2010）。IDA试图通过向低收入家庭提供储蓄激励来纠正这种不平衡。
IDA有几个核心组成部分。参与者的收入较低；参与者储蓄的额度部分或全部被匹配；存款会限制在只能用于如教育、住房或开办小企业等目的；并且参与者必须按时完成金融教育课程。与CDA不同，IDA通常不会像在州或城市层面上那样大规模地实施，而是通常由非营利性社会服务机构等组织赞助。IDA计划中提供的账户存放在传统的金融机构中，例如银行或信用合作社，因此可以为低收入人群提供更多的金融服务。
研究表明，获得IDA可以给家庭带来诸多益处，其中包括提高房屋拥有率和教育程度（Leckie，Dowie and Gyorfi-Dyke，2008；Mills et al.，2008）。最近一项由联邦支持的独立IDA计划的随机对照试验发现了许多积极结果：IDA计划参与者所持有的流动资产中位数增加，并且在水电气费、住房或健康相关的困难指数下降（Mills et al.，2016）。这些家庭也更少使用某些替代性金融服务，并报告说他们应对正常开支的信心增强。更令人鼓舞的是，IDA已在社区层面上被广泛采用。事实上，这些年来，全美已有超过一千个IDA计划，其中包含了成千上万的IDA参与者（Prosperity Now，2017a）。其中许多计划均由公共支出支持，主要是由之前提到的美国卫生与公共服务部管理的“独立资产”计划支持并开展。尽管IDA计划数量众多且持续受到欢迎，但扩大IDA计划的覆盖范围和支持仍应是解决美国财富不平等问题的重点。
尽管CDA和IDA的计划令人鼓舞，但它们目前的范围仍然有限。如前所述，税收政策通过为主要有利于富裕家庭的资产建设政策提供资助，在许多方面加剧了美国的财富不平等。但是，税收政策也可以用来促进低收入人群的资产建设。税收政策的变革会影响到众多美国人口，所以它是进行资产建设改革的令人鼓舞的方法。为支持低收入储蓄而设计的两项提议分别是“金融安全信用”（Financial Security Credit）和“雨天”（Rainy Day）EITC。
金融安全信用是对税法的一项变革提议，它旨在用奖励来刺激低收入家庭使用的储蓄类型。该信用额度为家庭提供了多达500美元的额外资金，这些家庭可以使用不同类别的储蓄工具把该资金存储下来，账户选择可以从退休账户到基本储蓄账户（H.R.4236，2015）。从这个层面上可以将“金融安全信用”与其他税收政策[如“储蓄者信用”（Saver's Credit）]区别开来，后者只会刺激退休储蓄。通过将这种信用与税收申报相关联（并提供在报税时直接为其开设储蓄账户的功能，这是当前的美国法规不允许的功能），这种信用可以激励储蓄，因为低收入家庭通常会从退税中获得大额金融收益，这些收益更有可能帮助它们进行储蓄。
雨天EITC提案的依据是：EITC是美国最重要的扶贫政策，它通过对工薪低收入家庭进行报税时提供一次性的现金支付，使得约650万人（和330万儿童）摆脱了贫困（Center on Budget and Policy Priorities，2016）。EITC在为低收入家庭提供金融安全方面发挥着重要作用，但是该政策的一次性支付结构可能会导致贫困家庭难以储蓄，年初收到大笔付款可能会让这些资金短时间内耗尽，从而无法在年末时应对任何紧急情况。雨天EITC提案通过允许家庭将部分EITC款项（20%）推迟六个月发放，并为此获得50%的匹配金额来解决这个问题（Levin，2015）。例如，获得2500美元EITC的家庭将在退税时获得2000美元，六个月后750美元，共计2750美元。该提议让家庭有能力更好地分配其全年的税收抵免，并以直接的方式激励储蓄。
之前描述的计划和政策旨在帮助人们建立资产从而在短期内保护家庭免受紧急情况的影响，并在成年早期或中年期增加获得诸如高等教育或房屋所有权等投资机会。但是，这些计划和政策没有直接解决为退休提供充足资产的问题。如前所述，美国人通常没有足够的资产来维持自己的退休生活，这个问题对于低收入家庭尤其严重。虽然高收入的美国人一般来说可以通过雇主获得税收优惠的退休储蓄工具，例如401（K），但这些退休计划并不适用于众多低收入家庭。
MyRA计划是一项联邦计划，它于2016年开始实施，但此后不久就终止了。这个项目旨在通过对美国家庭（这些家庭成员的雇主未能资助其退休账户）提供免费退休账户来修正这种差异。MyRA具有许多能够让低收入家庭受益的元素。例如，它不要求退出计划时缴纳提款罚款，因此它允许将资金用于处理任何紧急情况。它的结构非常简单（只有一个投资选择），对于可能从未管理过退休账户的家庭来说，这个过程非常容易操作，而且它对开设或维持账户的最低金额没有要求（U.S.Department of the Treasury，2017）。尽管myRA是解决低收入家庭缺乏退休储蓄的一种潜在手段，但该计划的采用率很低。在第一年末，只有约20000人注册了myRA（Lobosco，2016）。如此低的使用率加上myRA提供的相对较低的回报（myRA投资的利率大大低于其他投资基金通常提供的利率），这意味着myRA只能部分解决低收入人群中缺乏退休储蓄的问题。
尽管myRA在2017年被联邦政府终止，但建立普惠型退休储蓄账户的方法仍然有可能帮助总体人口建立长期储蓄。布鲁金斯学会提出的另一个选项是将退休储蓄账户与个人而非与雇主挂钩（Friedman，2015）。这种方法将确保所有家庭（不仅是从事某些工作的家庭）都能享受退休账户的好处，并为政府提供一种直接激励雇主通过税收抵免而提供退休计划的途径。像这样的政策将有可能产生数百亿美元的额外储蓄，与现有制度相比，低收入家庭在这个提议上受益更丰。
自20世纪90年代初，美国精诚开展低收入家庭资产建设工作以来，关于资产在低收入家庭生活中所起作用的研究稳步增长。尽管这种研究兴趣的增长是受欢迎的，但在理解如何有效设计政策和计划以帮助在低收入家庭中积累资产方面，仍有许多工作亟待完成。
资产建设干预措施的分散性和多样性的本质，使得理解这些项目的有效性既是挑战也是机遇。许多资产建设项目由非营利性社会服务机构或信用合作社之类的单一组织运行，因此，这些项目的范围和可扩大性有限。此外，实施这些计划的组织性质使得开展严谨的影响力评估成为一个挑战，因为社会服务机构可能会由于限制提供资产建设计划的人数，而很难创建一个随机试验的对照组。但是，资产建设项目的实施情况较为分散，这也意味着在设计和评估这些项目时有足够的灵活性和创造力，并且需要进行持续的试点评估来测量资产建设干预的有效性。
举例来说，思考一下美国的CDA计划，在美国几十个州有提供CDA，并且这些计划在资金来源、管理、参与要求、支付方式和补充计划提供方面具有不同的结构。一般来说，证据表明CDA可以有效改善储蓄行为并促进高等教育等长期投资。但是，我们不知道的是应该如何让这些计划实现最优化。关于CDA仍有许多悬而未决的问题。金融教育是鼓励人们参与CDA或参与CDA资金使用方式的有效方法吗？CDA中初始种子存款的不同水平与结果之间有什么关系？促使父母将更多存款存入账户的最佳匹配储蓄率是多少？匹配的储蓄和彩票在推动储蓄行为方面哪一种更有效？在CDA中让父母和孩子参与的理想场所是什么（例如医院、学校、银行等）？针对父母的金融能力计划能否提高为儿童提供的CDA项目的有效性？
这其中的每一个问题都可以通过实验性研究得到一定程度的回答，而CDA计划本身也在努力解决这些问题，这意味着CDA的研究可以在许多不同的领域中对优化项目起到重要作用。这并非CDA所独有。紧急储蓄计划通常由非营利组织或信用合作社实施，以解决其人口中缺乏流动资产的问题，而在志愿所得税援助（Volunteer Income Tax Assistance）站点实施的节税时间储蓄计划在项目结构和服务人群这两者上往往差异很大。同样，有关如何优化CDA的许多问题也可以应用于IDA的优化。从某种意义上说，这是低收入资产建设政策缺乏联邦支持的隐性福利。随着各州、城市和组织的介入来填补这种差距，它们实施了种类繁多的项目，这为那些对改善资产建设干预感兴趣的研究人员提供了理想之所。
尽管有前景的资产建设干预研究机会很多，但我们应该认识到研究的类型非常重要。如果这项工作的最终目标旨在解决财富不平等问题，研究类型的重要性就更为凸显。支持面向穷人的大型资产建设计划的倡导者可能会面临对这些计划的制订和实施的强烈反对，因此对这些政策的争论需要用实地进行的随机对照试验作为有力证据。许多金融能力的干预极易受到自我选择偏差的影响（Meier and Sprenger，2013）。例如，一项针对金融教育项目的非实验性评估（即，缺少没有接受金融教育的对照组的评估）可能会表明参与者在项目实施后储蓄行为得到了改善，但这种改善可能仅仅是因为以下原因产生的：选择加入该项目的人具有提高自己储蓄的动机；无论他们是否参与金融教育项目，他们在储蓄上的改善都将发生。随机对照试验使我们能够评估项目的真实效果，并有把握地得出资产建设项目中哪些部分有效哪些部分无效的结论。
除了进行实验性评估外，理解资产建设干预在时间上的变化也很重要。尽管某些资产建设项目（例如专注于建立紧急储蓄的项目）可能适合在较短的时间范围内进行评估，但CDA和IDA等许多项目都关注一个人终身的长期资产积累。因此，资产建设领域急需更多工作来评估这些项目在较长时间内的影响。目前，只有很少的关于资产建设项目的实验性分析，包括美国梦示范（American Dream Demonstration）（Grinstein-Weiss et al.，2012），SEED OK（Huang et al.，2014）以及“退款储蓄计划（Refund to Savings Initiative）”（Roll et al.，2019）。资产建设研究还应该探索获取不同类型资产如何随着时间而相互影响。例如，目前我们对于建立紧急储蓄的干预措施（例如“退款储蓄计划”）如何增强长期资产的发展了解非常有限。短期内给低收入家庭提供缓冲让其免受冲击是有可能的，这使得低收入家庭有空间来为住房装修、房屋首付或接受更多教育而储蓄。
本章概述了现有的一些公共政策在诸多方面无法促进低收入人群的储蓄，反而促进了富裕家庭的储蓄，并提出了解决这一问题的若干具体政策，包括金融安全信用和雨天EITC提案。尽管最近已纠正了低收入家庭储蓄的最大显性障碍之一（即对医疗补助领取者的资产限制），但为了给低收入家庭创造更多机会，我们在政策改革方面仍有许多工作要做。
不论采用何种具体的财富建设政策，在政策层面促进低收入储蓄的根本挑战都来源于对低收入家庭以及政府在支持资产增长中的作用的误解。它们将TANF现金转移支付和SNAP支持视为“福利”，而对抵押贷款利息减免和401（k）享受税收优惠的政策以及对资本增值征收的低税率等政策却没有类似的认知。尽管已有众多与之相反的证据，但这种将穷人视为无法或不愿意储蓄的观点仍旧存在（Schreiner and Sherraden，2007）。
这个问题无法通过新政策或现有计划额外的公共资金轻松解决。这需要对穷人的金融生活有新的理解，这种理解需要切除根深蒂固的美国观点，即认为穷人只能通过辛勤工作和牺牲才能克服困难，以及穷人太穷或太冲动而无法储蓄。但是，即使我们努力重新审视围绕穷人经济生活的根深蒂固的有害观点，我们也可以采取许多中间步骤，使政策可以更加有利于低收入人群的资产建设。第一步应该是放宽或取消TANF或SNAP项目的资产条件限制。尽管以限制资产来符合社会福利项目的要求有一定的逻辑（向富裕家庭提供食品券不符合公共利益），但这种资产限制的结构造成的弊远大于利。例如，美国一半以上的州将TANF资产的限额限制在1000美元至2500美元之间，绝大多数州将参与的资产限制在资产少于9000美元（Pew Charitable Trusts，2016）。这些限制使我们的政策结构和美国社会价值观处于相互矛盾的目标上。一方面，我们的政治言论倾向于认为社会福利项目应该是暂时的，人们应该通过辛勤工作和负责任的资金管理使自己摆脱贫困，而另一方面，我们强迫人们减少（或从不建设）他们的资产和投资，这些资产本可以保护他们免受金融紧急情况的影响，而这些投资使他们能够储蓄以使他们摆脱贫困。从本质上讲，我们的社会福利项目可以在短期内减轻贫困的影响，但却增加了长期的持续贫困的可能性。
除了简单地放宽对获得上述福利项目的资产限制之外，美国还应该将其重点从满足高收入家庭的财富建设政策上转移出来，并制定新的联邦和州层面的资产建设政策专门为低收入家庭建设资产。要为美国全体人民建设资产，就必须有渐进性和普惠性的方案，这些方案必须从生命早期开始并提供一条线的服务（Beverly et al.，2008）。CDA是最明显适合此法案的项目类型。一些州已向该州内出生的每个儿童提供一定额度的CDA，但这些项目提供的收益可能还太小，不足以解决美国不断扩大的巨大贫富鸿沟。相比之下，以色列最近实施的CDA，由联邦政府支持并向出生的每个儿童提供CDA，使项目有足够的潜力来解决贫富悬殊的问题。如果给实施的项目一个渐进性的结构，就有机会充分发挥项目的潜力，有助于纠正阻碍美国许多社区财富积累的历史根源。
强有力的普惠型渐进财富建设政策也许是解决贫富悬殊的理想方法，但此类政策和计划往往需要很长时间才能出现其政治时刻。与其等待下一个关键的政治时刻才进行广泛的系统变革，不如通过许多令人鼓舞的方案来解决从公共部门和私营部门出现的低收入家庭的资产建设问题。其中有许多解决方案相当新颖，并代表了未来研究和项目发展的关键渠道。
近年来，这些项目成倍增加，其中涉及雇主为雇员提供一定程度的金融服务。这些项目千差万别。它们的范围可以从提供金融教育的一次性研讨会到深入的金融管理工具，再到提供金融督导，还可以提供由雇主资助的小额美元贷款项目，这些项目可以在有金融需要时由雇主向雇员提供短期贷款。这种贷款能够比其他短期信贷来源（如发薪日贷款）提供更好的条件。
银行、非营利组织、城市和私人组织已经尝试了各种方法，以帮助人们在履行现有还款义务时积累储蓄。这些项目的基本思想是，人们必须支付各种各样的必要还款，作为其持续性金融义务的一部分，并且通过将这些付款的一部分转换为储蓄，可以帮助个人提高其资产水平。这类项目有几个示例。信用建立者贷款（Credit builder loans）是为帮助借款人同时建立其信用记录和储蓄水平而提供的小额贷款。借款人的每月付款用于偿还贷款额度，并自动转入储蓄账户，供借款人在偿还贷款后使用。其他的选项包括将紧急储蓄水平的发展与还款义务相关联，这些义务包括子女抚养费（U.S.Department of Health and Human Services，2016），信用咨询机构运营的债务管理计划（Heisler and Lutter，2015）或租金支付（Emple，2013）等。
行为经济学方法寻求对个体决策中的偏见如何导致次优决策的理解，然后制定干预措施以解决这些偏见。他们在许多方面彻底改变了我们设计金融能力项目的方法。由于篇幅有限，我们在这里无法讨论众多的行为干预措施，但是有一些值得关注的例子包括“为明天储蓄更多”（Save More Tomorrow）计划，该计划使员工能够承诺将其未来收入增长的一部分存入退休账户（Thaler and Benartzi，2004），还有之前提到的退款储蓄计划改变了退税分配选择的结构方式，以促进退税的储蓄（Grinstein-Weiss et al.，2015），以及退休储蓄供款从选择加入退出的结构变化（Madrian and Shea，2001）。通过对决策方式进行相对适度的改变，上面提到的每一个计划都促使了金融行为发生惊人的变化。
随着智能手机在各个收入阶层家庭中的普及，一个完整的以帮助智能手机用户实现其金融目标的应用软件产业已经形成。在本章中我们无法对这些应用程序的优缺点进行深入的探索，但是其中许多应用程序都展示出它们在功能上实现自动储蓄行为并使用行为技术或算法来帮助家庭建立短期和长期储蓄的希望，这使得储蓄过程变得相对简单。例如，当家庭将钱花在享乐上于心有愧时，Qapital应用程序通过让其储蓄一定数额来“惩罚”家庭。通过将这种行为与朝着定制金融目标的进展直接关联，它激励了节俭的消费行为。Digit应用程序会跟踪一个人的消费习惯，如果该应用程序确定用户有能力便会将用户的钱存入储蓄账户。Acorns应用程序会将每笔购买金额四舍五入到最接近的美元，并将多余的金额存入投资账户。例如，购买3.25美元的咖啡将转化为投资0.75美元。
这些应用程序的不断开发令人振奋鼓舞，但它们不太可能完全满足低收入家庭的储蓄需求。对于收入几乎全部用于基本开支的家庭来说，他们难以承担平均每笔购买多花0.50美元以投入投资账户，又或者，当他们“挥霍”购买特殊商品时，他们的账户中并没有多余的钱可以用于投资。但还有一些其他的应用程序确实有潜力提高低收入家庭的金融能力，而不会对其金融状况施加其他限制。例如，Mint应用程序包含一系列功能，这些功能使财务管理更轻松更自动化。它会根据过去的支出行为自动创建高度详细的预算，在用户接近或超过其预算限制时发出警报，提供付款提醒，链接各种账户（例如银行账户、信用卡、退休账户等），并且在一个屏幕上汇总。对于在稀缺条件下坚持生活并面临和稀缺相关的行为和认知风险的家庭来说（Mullainathan and Shafir，2013），自动执行预算并提供指导行为的工具可能会帮助家庭获得更好的金融结果，同时节约他们的机会成本。