下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“人力资源”“人力资源开发”“法制建设”是组成“人力资源开发法制建设”命题的关键词。“人力资源”概念的界定旨在厘清人力资源开发的对象范围。“人力资源开发”概念的界定旨在明确开发的路径、方式、任务、目标等。“法制建设”概念的界定旨在确定人力资源开发目标实现的效果。换言之，“人力资源”概念强调的是范畴，“人力资源开发”概念强调的是过程，“法制建设”强调的是结果。除此之外，区分与这三个关键词相关的概念，如“人才”“法治建设”也十分必要。
比较公认的现代人力资源概念是由彼得·德鲁克于1954年在其著名的《管理的实践》一书中提出的。不同的学科对人力资源的界定有所不同。经济学把为了创造物质财富而投入于生产活动中的一切要素通称为资源，包括人力资源、物力资源、财力资源、信息资源、时间资源等，其中人力资源是一切资源中最宝贵的资源，是第一资源。经济学视角下的人力资源，强调的是其资本特性，对人力资源的投资可使其转变为人力资本。社会学视角下的人力资源，强调的是人力资源与社会的关系，对人力资源的开发应重视人与社会的关系。不同的国家对人力资源的界定也不完全相同。比如，《韩国人力资源开发基本法》第2条规定，“人力资源”是指人们所具备的在国民个人、社会以及国家发展中所必需的知识、技术、态度等能力和素质。韩国关于“人力资源”概念的界定强调的是“发展必需”和“能力、素质”要求。英国对“人力资源”的界定可以从积分制签证（Points-based system（PBS））中窥见一斑，强调的是“有助于社会发展和生产力提高”和“具备填补劳动力短缺的技术”。
总体来看，目前学术界对人力资源概念的界定主要有以下几种方法。
一是将人力资源与人口资源、人才资源、劳动力资源等区分开来，将人力资源界定为“一个国家或地区一切具有为社会创造物质财富和精神、文化财富的，从事智力劳动和体力劳动的人口的总称” [2] 。这种概念界定的方法突出强调了劳动的能力和价值，即一切具备劳动能力且能创造劳动价值的人都是人力资源。具体来说，就是所有人口资源剔除掉已经丧失劳动能力的人口，其余的都是人力资源。人口资源中拥有劳动能力且进入法定劳动年龄的劳动者就是劳动力资源。
二是从宏观和微观两种意义上界定人力资源。“从宏观意义上讲，人力资源指能够推动特定社会系统发展进步并达成其目标的该系统人们的能力的总和。从微观意义上讲，人力资源指特定社会组织所拥有的能推动其持续发展、达成其组织目标的成员能力的总和。” [3]
三是基于组织的战略目标来界定人力资源。“人力资源是指一定时期内组织中的人所拥有的，能够支持组织目标实现的体力和脑力的总和。” [4] 这种定义基本上采用的是“能力观”。对人力资源含义的概括主要有两种解释：“即‘能力观’与‘人员观’。持‘能力观’的学者认为，人力资源的含义应当从能力的角度来界定，认为人力资源是指人的能力或潜力，持这种观点的人所占比例较大。持‘人员观’的学者则从人员或人口的角度来界定人力资源的含义，认为人力资源就是具有劳动能力的全部人口或人员。” [5]
此外，还有学者总结了三种比较有代表性的观点：“一是把劳动力等同于劳动者，人力资源就是具有劳动能力的全部人口，也就是16岁以上具有劳动能力的全部人口；二是认为人力资源是目前正在从事劳动的全部人；三是把人综合素质发挥所产生的生产力看作人力，认为人力资源就是可以直接投入劳动生产过程中的体力、心力和脑力的总和。” [6]
本书在人力资源开发法制建设的语境下进行概念的界定，即人力资源是作为人力资源开发对象而存在的一个概念。首先，人力资源开发的对象应当是广义的人力资源，既包括法定年龄之外的人口资源（如16周岁以下或男性60周岁以上、女干部55周岁以上、女工人50周岁以上），也包括劳动者当中能力和素质较高的那一部分人才资源。其次，人力资源是能够且必须被开发的一种资源。1954年德鲁克在其著作《管理的实践》中明确，人力资源是一种特殊的资源，必须通过有效的激励机制才能被开发利用，并能为企业带来可观的经济价值。“激励是激励主体通过运用一定手段和方式，让激励客体产生积极行动，进而实现激励主体所期望的目标。” [7] 最后，保障人力资源被开发的有效途径是法律制度建设。通过法制建设明确各开发主体的权利义务，尤其是保障人力资源作为主体的权利实现。
国内外学者从目的、过程、主体、综合等不同视角来解释人力资源开发的概念，形成具有代表性的观点如下。
一是主要从人力资源开发的目的出发，认为人力资源开发是实现一定的经济目标与发展战略的手段。比如，萧鸣政等认为，“开发者通过学习、教育、培训、管理、文化等有效方式为实现一定的经济目标与发展战略，对既定的人力资源进行利用、塑造、改造与发展的活动。” [8]
二是主要从人力资源开发的过程出发，将人力资源开发视作一个提高特定社会成员能力和素质、挖掘潜能的过程。比如，有学者认为人力资源开发是“为实现一定的经济目标与发展战略，针对特定社会成员学习、教育、培训、管理、重塑、改造，从而提高其各方面的能力和素质，挖掘其潜能的活动过程” [9] 。
三是主要从人力资源开发与人力资源管理的区别出发，将人力资源开发界定为“包括培训、职业生涯开发、组织开发和管理开发” [10] 。认为人力资源开发建立在人力资源管理的基础上，但比人力资源管理更强调战略性与长期性。
狭义的人力资源开发仅指人的能力开发，主要通过培训手段来实现。而广义的人力资源开发涵盖整体人力资源开发体系，跨度广、范围宽，指有助于提升人力资源能力素质的各种活动，包括直接的培训开发和间接的管理激励等活动，包括招聘、培训、评价、激励、保障等人力资源管理与开发的各个环节，年龄跨度涵盖人的整个职业生涯。本书所界定的人力资源开发是将潜在的人力资源（人和人的劳动能力）通过各种途径和手段转变为现实的人力资源的活动。
此外，关于人力资源开发的方法很多，有学者概括为政策开发、制度开发、投资开发和使用开发四个方面 [11] 。其中，政策开发当中，该学者提出政府要加强人力资源管理与开发的各类立法。本书所界定的人力资源开发的方法是采用法制的方法，法制建设既是人力资源开发的保障，也是人力资源开发的工具，以完善的法律制度确保人力资源开发在法治的轨道上运行。
《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者”。这意味着，人才概念根植于人力资源概念，以能力和素质水平的高低区别于一般的人力资源。然而，仅仅从这个角度无法形成相对清晰的人才概念。基于此我们从历史、国际以及法学三个维度展开人才概念的梳理。历史维度主要考察人才概念在我国现代的沿革和演变，国际维度主要梳理国外人才相关概念以期提供参考，法学维度则主要梳理法学意义上的人才概念。基于三个维度的分析，形成对人才概念的基本判断。
早在两千多年前的《诗·小雅·菁菁者莪序》中，就出现“菁菁者莪，乐育材也，君子能长育人材，则天下喜乐之矣”的表述。古语中“材”与“才”通用，“人材”即“人才”。不同的历史阶段，对人才的界定有所不同。从人才概念的现代演变来看，其内涵和外延与我国人才工作管理体制的改革变迁以及我国人才工作的发展历程密切相关，体现着鲜明的时代性。厘清我国人才概念的现代演变，在某种程度上也是对我国人才工作的梳理和总结。结合我国人才工作事业发展和人才工作管理体制变革的历程，可以将我国人才概念的现代演变划分为模糊不清时期、讨论探索时期、规范调整时期、明确定型时期、战略提升时期五个阶段。
1.人才概念的模糊不清时期（1949—1977年）
中华人民共和国成立初期，我国人才工作处于起步阶段。“团结、教育、改造知识分子”一度成为人才工作领域的主要方针政策。1966—1976年那段特殊历史时期，人才工作呈现鲜明的政治色彩，强调人才的阶级属性且处于停滞状态，“人才”“知识分子”等概念经常混淆在一起。
“1950年6月6日，毛泽东在中共七届三中全会上发表《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的书面报告，并在会上进行解释，提出‘不要四面出击’的战略策略方针。” [12] 1950年8月20日，中央人民政府公布《政务院关于划分农村阶级成份的决定》。该决定规定：凡有专门技能或专门知识的知识分子，受雇于国家的、合作社的或私人的机关、企业、学校等，从事脑力劳动，取得高额工资以为生活之全部或主要来源的人，例如工程师、教授、专家等，称为高级职员，其阶级成分与一般职员同。而职员为工人阶级的一部分。只有私人经济机关和企业中的资方代理人不得称为职员。 [13] 据此，可以推断出当时划定为工人阶级一部分的知识分子具备四个相关要素：一是有专门技能或专门知识；二是受雇于国家或私人的单位；三是从事脑力劳动；四是取得高额工资以为生活之全部或主要来源。
1956年周恩来同志《关于知识分子问题的报告》着重讨论高级知识分子，但也明确大部分原则同样适用一般知识分子（如高等学校毕业生、各级技术员等）。报告指出：“所谓高级知识分子和一般知识分子，中间并没有严格的界限。”在分析对知识分子的安排存在所学非用的问题时，报告指出，“我们必须采取坚决的步骤，来纠正这种对待人才的官僚主义、宗派主义和本位主义的错误，以便把专门人才用在最需要的地方。”知识分子与人才的表述是通用的，并没有进行专门区分。报告当中没有提及知识分子的具体界定标准和概念，但从报告当中可以得知，对知识分子的统计标准是客观存在的，比如，报告中提到“现在就已经有统计数目的科学研究、教育、工程技术、卫生、文化艺术五个方面的知识分子来看，共有384万人”。
1961年，国家科学技术委员会党组、中国科学院党组提出《关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见（草案）》并经中共中央同意。该文件中多次提及“人才”，但没有进行界定，将其与“辅助工作人员”进行了区分，即“对于见习员、实验员、技工等辅助工作人员，应该通过边干边学和业余教育的方法，帮助他们提高技术和文化水平，逐步培养他们成为掌握熟练技术的人才。”
1966年8月8日，党的八届十一中全会通过《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》，该决定中提到“广大的工农兵、革命的知识分子和革命的干部，是这场文化大革命的主力军……对于科学家、技术人员和一般工作人员，只要他们是爱国的……都应该继续采取团结、批评、团结的方针……要在广大工农兵、广大干部和广大知识分子中，开展活学活用毛主席著作的运动”。该文件将“知识分子”与“工农兵”“干部”并列，同时又单列出“科学家”“技术人员”和“一般工作人员”。但无论是政策文件还是实际工作，均没有出现人才这一概念。
2.人才概念的讨论探索时期（1977—2003年）
一是党和国家领导人明确提出“尊重知识、尊重人才”的口号。1977年5月24日，邓小平在《尊重知识，尊重人才》的讲话中指出：“靠空讲不能实现现代化，必须有知识，有人才……一定要在党内造成一种空气：尊重知识，尊重人才。要反对不尊重知识分子的错误思想。不论脑力劳动，体力劳动，都是劳动” [14] 。
二是党报发表评论员文章，明确人才界定的三要素，即“有知识、有才干、能够胜任本职工作”。《人民日报》在1981年5月29日发表题为《广开视野 发现人才》的评论员文章，指出：“在有些人看来，所谓人才仅仅是那些有过贡献的专家、学者，而看不起那些人才苗子。毫无疑问，专家、学者是我们国家的宝贵财富，我们必须尊重他们，充分发挥他们的作用，但是还必须善于发现那些在平凡的工作岗位上兢兢业业，勇于探索，掌握了实际本领和专业知识的人。要求所有的人才都是专家或学者是不现实的。应当说，凡是比较有知识，有才干，能够胜任本职工作的人，都是人才。这种人才，在各行各业中是大量存在的。如果把名人看作是人才的‘流’，那么后者就是人才的‘源’，只要做好开‘源’工作，人才就会涌流。”
三是国家层面的政策文件第一次明确界定“专门人才”。1982年《国务院批转国家计划委员会关于制定长远规划工作安排的通知》将“专门人才”界定为具有中专及以上规定学历者或者具有技术员或相当于技术员及以上技术职称者。“学历”或“技术职称”成为界定人才的标准。由于该标准具有易操作的优点，便于统计，因此很长一段时间人才工作一直沿用此标准。1997年6月20日，原国家人事部关于印发《1996—2010年全国人才资源开发规划纲要》的通知明确“本规划纲要所称人才，系指具有中专以上学历和初级以上职称的人员”。《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中的人才数据就是依此标准统计出来的。“到2000年底，我国具有中专及以上学历或专业技术职称的各类人员达到6360 万，其中党政干部585.7万，企业经营管理人员780.1万，专业技术人员4100万，其他人员894.2万……”事实上，这一标准备受争议，如《人民日报》1986年9月22日的《技术工人也是人才》一文指出，人才是分层次的，有突出才能、对社会贡献较大的就是人才，许多没有大专学历但有丰富的实践经验、有相当水平的管理干部、技术工人也是人才。这篇文章认为具备“有突出才能”“对社会贡献较大”两大要素即为人才。
四是人才开发专门立法 [15] 中出现“人才”的概念。2002年《深圳经济特区人才市场条例》第3 条规定：本条例所称人才，是指具有中专以上学历或者取得专业技术资格以及其他从事专业技术或者管理工作的人员。该条例于2017年进行了修正，但关于人才的界定没有变。
3.人才概念的规范调整时期（2003—2010年）
基于对“人才资源是第一资源”的认识不断深化，党中央、国务院开始调整人才工作的思路，部署实施人才强国战略，人才概念的规范调整也被提上日程。
一是人才概念与人才标准问题得到有组织的研究和探讨。2003年6月9日，中央批准成立中央人才工作协调小组。6月24日，中央人才工作协调小组办公室召开全国部分人才研究机构负责人会议并商定研究课题，为中央决策提供理论依据。中国人事科学研究院课题组承担了“人才概念与人才标准问题”的研究任务。2003年12月，党建出版社出版了中央人才工作协调小组办公室编写的《人才工作理论研究报告》。尽管该书并没有对“人才概念与人才标准问题”作出确切的界定，但梳理了人才学研究与人才工作中的人才概念，探索性地给出了如何进一步明确界定人才标准的思路，为中央决策提供了一定的理论参考。
当然，关于“人才”概念的争论一直存在。有学者发表《建议弃用“人才”概念》的文章，建议弃用“人才”概念，认为“人才概念与制度创新、市场经济不相融，把人分为人才与非人才的歧视性和僵化性在本质上是不尊重人、不尊重人格。设定所谓的人才标准，如学历、年龄等都是不科学的。如果说人的才能认定有标准，真正的标准只能是实践” [16] 。
二是人才观念实现重大突破，人才标准的“四不唯”被倡导。2003年12月19日，党中央、国务院召开了新中国历史上第一次全国人才工作会议。2003年12月26日，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调，坚持德才兼备原则，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一格选人才。决定明确：“只要具有一定的知识或技能，能够进行创造性劳动，为推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设，在建设中国特色社会主义伟大事业中作出积极贡献，都是党和国家需要的人才。”
三是形成了“人才资源是第一资源、人人都可以成才、以人为本”等理念为核心的科学人才观。自2003年至2010年，“近7年来，伴随着一次次思想解放的浪潮和经济社会的快速发展，束缚人们精神的枷锁被不断打破，我们党逐渐形成了以人才资源是第一资源、人人都可以成才、以人为本等理念为核心内容的科学人才观” [17] 。
四是地方人才综合立法 [18] 当中开始出现“人才”概念。2006年《云南省人才资源开发促进条例》第2条明确指出，“本条例所称人才，是指具有一定的知识或者技能，能以其创造性劳动为经济社会发展作出贡献的人。”2009年《宁夏回族自治区人才资源开发条例》第2条规定，“本条例所称人才，是指具有一定的知识或者技能，能够进行创造性劳动，为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设作出积极贡献的人，包括党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才和农村实用人才等”。这两个地方性法规中关于人才的概念基本上还是延续《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中“一定的知识或技能”“创造性劳动”“为经济社会发展作出贡献”的界定标准。
4.人才概念的明确定型期（2010—2017年）
2010年6月6日，中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，该纲要对人才概念进行了清晰界定，至此人才概念已经明确定型。纲要指出，“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。人才是我国经济社会发展的第一资源”。从这一概念当中可以分析出界定人才的三个要素，“具有一定的专业知识或专门技能”“进行创造性劳动”“对社会作出贡献”。
学者指出人才概念已有新内涵。“一是专业性，‘具有一定的专业知识或专门技能’。二是价值性，能够进行创造性劳动，产生新增价值，对社会作出贡献。三是时代性，为体现人才的地位和作用，对‘人才资源是第一资源’的重要思想作了进一步丰富，提出人才是我国经济社会发展的第一资源，是科学发展的第一动力，突出了时代性特征。” [19]
人才概念的内涵不断清晰，且衡量的标准也日益明确。对人才概念的内涵和衡量标准达成的基本共识包括：一是具备专业知识和专门技能。学历证书可以作为体现专业知识能力的重要方式，职业资格水平证书则是体现专门技能的重要方式。专业知识和专门技能都需要经过认证，认证的主体既可以是国家相关权力部门，也可以是行业机构，或是经过授权的其他专业机构。二是，能够进行创造性劳动。创造性劳动主要反映在专利发明上，以国家批准授权专利的方式进行认证。各国一般通过专利法对创造性劳动进行保护。三是要为社会作出贡献。衡量是否对社会作出贡献的方式有多种，包括政府颁发的奖励，如劳动模范等，社会公认的某些民间组织、社会组织颁发的奖励等，还有一种是通过成果转化在市场上带来效益等。总体而言，为社会作出贡献体现为能够提高社会生产率，促进社会发展等。
地方立法当中沿用人才的概念。2013年7月26日，珠海市第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《珠海经济特区人才开发促进条例》，该条例于2013年10月1日起施行，首次通过立法将《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中关于人才的界定和分类纳入地方立法，并对人才开发各项工作进行了详细规定，促进人才开发工作有法可依。
5.人才概念的战略提升期（党的十九大至今）
党的十九大报告指出，“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。这既是对人才工作提出的新要求，要将“人才”放在“战略资源”的位置，也赋予了人才概念新内涵，是对人才概念的战略提升。主要体现为：首先，肯定人才的价值，无论是实现民族振兴还是赢得国际竞争主动，对内对外，人才都是关乎全局、不可或缺、具有战略地位和意义的资源。其次，强调人才的稀缺。基于人才是“战略资源”的认识，要“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”，“聚天下英才而用之”。最后，突出人才资源的有效配置以形成竞争优势。人才这一战略资源处于关乎国计民生的重要地位，必须得到有效配置方能形成竞争优势，因此要以“识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来” [20] 。
与人才意思较为相近的英语单词有“talent”“human resource”等。但“talent”较多地指“天赋”“才能”，而“human resource”又无法体现人才是人力资源当中素质较高的那一部分。因此，实际上我们无法找出一个与中文“人才”完全对等的英文。但我们可以从国外的评价体系或法律法规中分析出国外对“人才”的相关界定标准。简言之，“技术技能和社交/管理能力的结合”“符合美国经济社会发展需要”“会运用才能、有社会价值、在组织中有适当的岗位、组织所需的卓越能力”“大学学历”“就业能力”“年收入水平”等成为不同国家或组织界定人才的相关标准。
1.全球人才竞争力指数
技术技能与项目管理能力的结合是新经济环境下人才的必备素质。2017年1月，Adecco集团、英士国际商学院（INSEAD）和新加坡人力资本领导能力研究院（HCLI）联合发布了2017年全球人才竞争力指数（Global Talent Competitiveness Index）报告。全球人才竞争力指数（见图1—1）分为投入和产出两大部分。投入部分主要衡量一个国家或地区对人才的赋能、吸引、发展、保留能力。产出部分则主要衡量基于投入，人才的职业和技术技能、全球化知识技能情况。
该报告指出 [21] ，由于新经济下创新来自协作，因此新的人才必备素质应当是技术技能和项目管理能力的结合。常规工作的劳动者和专业人才将会被机器取代，因此国家或地区的教育政策应当着力培养既具备技术技能，同时又能与不同学科的人进行合作的人才。在新的形势下，人才还应当具备个人使命感、灵活性和学习敏捷性。
2.美国强调“符合美国经济社会发展需要”的标准
“美国在不同时期对‘人才’有不同的解读。20 世纪初比较强调智力的成分，后来又加入特殊才能，50年代后强调创造性，80年代后则强调环境的作用，所以它是融智力、才能、创造性、环境等因素在内的复合体。” [22]
图1—1 全球人才竞争力指数
我们可以从美国移民签证当中了解美国所注重的人才标准。美国移民签证有五种，分别是EB-1、EB-2、EB-3、EB-4、EB-5。EB-1是第一类优先签证，主要面向杰出人才、杰出教授或研究员、跨国经理或管理人员，具体条件如表1—1所示。
表1—1 美国移民EB-1签证的职业类别和要求
EB-2是第二类优先签证，主要面向具有高等学位的特殊技能专业人士。申请者必须拥有高学位或在科学、艺术、商业领域等方面拥有特殊才能，且才能是为美国雇主所需要的，如果司法部认为符合国家利益，也可不要求为美国雇主所需要的条件。此处的特殊才能的证明方式包括但不限于学位、证书、学校颁发的奖励。具体条件如表1—2所示。
表1—2 美国移民EB-2签证的职业类别和要求
EB-3的签证主要面向技术熟练人士、专业人士、非技术工人等，该类签证主要强调申请者从事的必须是美国无胜任者的工作，具体的标准和要求如表1—3所示。
表1—3 美国移民EB-3签证的职业类别和要求
EB-4主要是宗教工作者、G-4国际组织或北约-6员工及其家属、美国国外的国际雇员、武装部队成员、巴拿马运河区员工、某些医生、阿富汗和伊拉克译员、为支持美国行动而提供信仰服务的阿富汗和伊拉克国民等。EB-5主要是投资者，在美国的公司投资一定数额且为美国公民创造或保留10个永久的全职工作。
美国还有十几种非移民签证，其中涉及科技、工程和教育人才流动的签证主要有6种，分别是工作类签证：H-1B、L1、O1、TN以及学生和交换类签证F1、J1。H- 1B签证（workers in speciality occupations美国公司雇佣的有专业技能的工人），是美国为引进国外专业技术人员提供的一类专业签证。每年的配额为65000个，其中5000 个是专门留给新加坡公民的。另外，对于在美国获得美国学校硕士或以上学历的人士，每年有额外20000个配额。国会每几年会针对美国经济、企业需求等情况增减H1B配额数。O1/O2 签证（workers with extraordinary ability/achievement，杰出人才工作签证）是为在科技、艺术、教育、商业及体育等专业领域的杰出人才到美国工作而设立的签证，是在某个领域中具有非常强的研究能力、突出贡献或者具有全国知名甚至国际知名度的人。O1 签证由其在美国的雇主进行申请，没有有效期的时间限制，但需每年申请延期一次。O2签证颁发给随同O1签证持有人来美的随行人员。TN 签证是在1994年1月的北大西洋公约组织框架下专门为该组织成员国的专业技工来美国工作而提供的签证。
从移民签证所要求的标准可以推断出，美国通过移民签证所引进人才至少符合“享有国家或国际声誉”“具备某领域一段时间的工作经验”“高等学位”“卓越的能力”“符合国家利益”“从事美国无胜任者的工作”等的某一项要求。非移民签证则主要强调“专业技能”“知名度”“研究能力”“突出贡献”等因素。尽管美国没有与中国相对应的人才概念，但从签证所涉及的条件和标准可以看出，与中国的人才概念所包含的因素大致相同，且出发点和落脚点均为符合美国经济社会发展需要。
3.其他关于人才的相关表述
2009年欧盟指令设定了相应条款和资格条件，允许某些非欧盟国家的高素质且技术熟练的公民更容易获得居留许可。2012年8月德国制定了实施该指令的立法，立法中引入了被称为欧盟蓝卡的新型居留许可，我们称之为“德国蓝卡计划”。2017年“德国蓝卡计划”的申请者必须满足以下条件：必须具有大学学历且必须与德国公司签订雇佣合同，该公司每年至少支付50800欧元（2017年）的工资。对于工程师、合格的通信和技术专家、医生和其他缺乏熟练劳动力领域的某些职业，工资水平则可放宽至每年39624欧元（2017年）（见表1—4）。从“德国蓝卡计划”可以看出，德国的人才标准主要包括“大学学历”“就业能力”“年收入水平”三个因素。
表1—4 “德国蓝卡计划”的工资水平要求
法学意义上的人才概念，包括以立法方式存在于立法文本当中的法律概念，如民法中的“自然人”“法人”“公民”等，还包括存在于法学教科书或法学论文中的法学概念。
1.以立法方式存于立法文本中的人才法律概念
《中华人民共和国宪法》中没有界定人才概念，但有关人才的相关表述是人才立法必须遵循的前提和基础。其中直接提及人才的是宪法第23条，该条规定，“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。”与人才培养相关的是宪法第19 条，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。与创造性工作相关的是《宪法》第47条，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。
地方立法当中对人才进行了相关界定，但基本上是沿用政策文件的表述，2006年《云南省人才资源开发促进条例》、2009年《宁夏回族自治区人才资源开发条例》是沿用了《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中关于人才的表述。2013年《珠海经济特区人才开发促进条例》则是沿用了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中的表述，该条例第2条第二款规定，“本条例所称人才，是指具有一定的专业知识或者专门技能，进行创造性劳动并对社会做出贡献的，在人力资源中能力和素质较高的劳动者。”除此以外，目前并无综合性立法对人才概念的内涵外延进行明确界定。
2.存在于法学教科书或法学论文中的人才法学概念
法学意义上的人才概念，还包括存在于法学教科书或法学论文中的法学概念。《科技进步与对策》1985年出版了人才管理立法专辑，对人才立法进行专题讨论。如王金池的《试论人才立法的范围》分析了人才立法的范围，指出人才立法包括组织法、职位分类法、人才选拔法、人才使用法、人才流动法、人才考核法、人才奖惩法、人才培训法、人才报酬法等内容。除此以外，更多学者围绕人才学学科建设探讨人才的定义，如王通讯、王康指出“人才是指在一定社会条件下，能以其创造性劳动，对社会发展、人类进步作出较大贡献的人”。
最早从法学角度来界定人才概念的论文应该是1987年程干远在《中国法学》上发表的《对人才立法几个理论问题的探讨》一文，论文明确，“人才是指具有一定政治、文化、科学、技术、业务专业知识水平的知识分子和从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业创造性工作的公民。” [23] 在此之后关于人才概念的法学视角探索并不多见，对于人才立法的研究也很少，零星可见几篇论文，如唐宏强的“人才立法体系与对策研究”（载《法制现代化研究》2000年第5 期），张呈琮、郑连保的“人才立法问题初探”（载《人才开发》2003年第1期）。这些论文并没有涉及人才的概念，仅探讨了人才立法的相关问题。
3.人才综合立法中的人才概念
人才综合立法中的“人才”概念应当基于“社会性”“组织属性”“岗位属性”来判断。第一，判断一个人是不是人才，不仅要看其知识、技能、创造力和贡献，还要看其“社会性”，即是不是社会所需要的知识和技能，是不是对社会作出的贡献，类似美国强调的“符合美国经济社会发展需要”的标准。第二，要重视人才的组织属性。人才综合立法的目的在于促进人才的开发，除人才本身以外，人才开发主体多以组织的形式出现。这里所说的组织，不仅指的是用人单位，还包含政府、行业协会、中介组织，包括与人才开发相关的各种社会组织、管理组织、服务组织等。第三，要重视人才的岗位属性。人才的岗位属性强调的是人才的知识、技能与人才发挥作用的平台之间的匹配，即人才所具备的知识、能力是否为发挥岗位作用所需要的，是否符合岗位要求。
法律制度包括法律规范本身以及配套的立法制度、执法制度和司法制度。广义的法律制度不仅是指静态的法律制度，还包括法律实施的整个过程，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。法学界目前通常从静态意义上理解法律制度概念。法律制度作为一种制度工具，其功能主要是明确什么该做、什么不该做，引导和规范人们的行为，并提供公平公正解决社会矛盾和纠纷的有效方法。
人力资源开发法律制度的主要功能在于对人力资源及人力资源开发相关主体的行为进行引导和规范，明确规定他们应该做什么、不应该做什么，提供公平公正解决矛盾和纠纷的有效方法，在人力资源开发相关法律制度中贯彻落实社会的公平正义理念。
法制建设是指建立健全社会主义法律体系，将国家治理纳入法制轨道，用法律制度引导、规范和约束政府、社会组织和个人的行为，实现政府工作有法可依、社会管理于法有据、公民权利依法保障。中国特色社会主义法律体系的形成是我国法制建设的重要里程碑。2011年3月，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志在十一届全国人大四次会议上宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律法规构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这是多年来我国立法工作取得的重大成就，也是国家法制建设的重大进步。
中国人民为争取民主、自由、平等，建设法治国家，进行了长期不懈的奋斗。中华人民共和国成立以来，我国的法治建设取得了巨大的成就。实行依法治国，建设社会主义法治国家成为国家的基本方略和全社会共识；中国共产党依法执政的能力显著增强，科学执政、民主执政、依法执政的自觉性和坚定性不断增强；以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成；人权得到可靠的法制保障；促进经济发展与社会和谐的法治环境不断改善；依法行政和公正司法水平不断提高；对权力的制约和监督得到加强。
党的十八大以来，习近平总书记多次就法治建设发表重要论述，对推进法治建设作出了全面部署，将法治建设上升到党和国家事业全局的高度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面推进依法治国的目标作出了科学的论述：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。
人力资源开发法制建设就是通过法律对人力资源开发工作的各项活动、各个环节进行调节和规范，将人力资源开发工作的管理体制、技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化，为人力资源开发提供法律依据和法律保障。人力资源开发法制建设的基础是加强立法，建立健全人力资源相关的各项法律制度。具体来说，就是在人力资源开发相关法律制度出现空白和缺位时进行立法，在相关法律制度失去效力时进行废止，在某些条款对人力资源形成障碍时进行相关法律制度的修改和完善。
人力资源开发法制建设的最终目标是实现人力资源开发工作法治化，其内涵比人力资源开发工作法制化更加全面和丰富。人力资源开发工作法治化不仅要求人力资源相关法律制度完备，还要求人力资源相关法律制度体现权力制约、权利保障、公平正义等法治精神和理念，更重要的是，这些法律制度要得到良好的贯彻实施。人力资源开发工作法治化必然会形成适应人力资源发展的法治环境，实现与人力资源引进、培养、使用、评价、流动、激励、保障密切相关的政治、经济、社会、文化环境的法治化。人力资源开发法治环境，简言之就是法治化的人力资源发展环境。这里的法治化是一种全方位的要求，包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，完善的人力资源法律制度体系是实现法治化的第一步，更为重要和艰难的是确保法的民主性和科学性，确保已经制定的法律得到良好地贯彻执行。这是一个宏大的目标，也是一项长期和系统工程，不可能毕其功于一役，更不可能一蹴而就，应当总体规划，合理布局，有序推进，适时调整，长期坚持。
营造人力资源开发的法治环境具有重大的现实意义，主要体现为：一是依靠法制力量营造开放包容的环境以集聚人力资源。开放集聚人力资源。集聚人力资源的体制是一个包容开放型的体制，是面向社会、面向国际的。我们过去是在体制范围内寻找发现人力资源中素质和能力较高的那部分人，现在则是在全社会13亿人口，乃至全球70亿人范围内寻找发现人才，这是理念上的巨大变革。要实现人力资源开发的社会化，关键在于确保体制机制的公平性，用公平的体制机制破除人力资源开发的体制壁垒，保障人人都有成长成才的机会和脱颖而出的通道，保障人力资源开发中的机会平等。公平是法治的基本价值，法治是维护公平的根本路径。建设人才法治环境，由过去的“一人一政策、一事一政策、一时一政策、一地一政策”转变为“大家一部法”，才能逐步消除社会化聚才选才的制度壁垒和不公平竞争，真正做到从全社会13亿人口中寻找发现人才。要实现人力资源开发的国际化，前提是建立一套国际接轨的体制机制，让国际人才“来得了、待得住、用得好、流得动”，而法治是国际通行的治理工具，人力资源开发法治环境是国际共通的制度环境，人力资源开发的国际化首先应当是人力资源开发的法治化。当然，建设人力资源开发法治环境，不仅是为了实现制度环境的国际接轨，让国际人才能够适应中国，更重要的要在国际接轨的基础上逐步形成制度优势，让全球人才能够向往中国，从而在国际人才竞争中获得制度话语权，占据有利地位。
二是建立法制规范维护市场公平竞争的环境以激活人力资源。竞争激活人才。集聚人力资源的体制是一个动态竞争型的体制，是高度市场化的人力资源开发体制。人力资源在竞争中使用，就要“动”得起来，充满活力，在竞争中双向选择，哪里有需要、哪里能发挥作用、哪里效率高就往哪里流。这样的体制机制需要打通人力资源流动通道，使人力资源“能进能出、能上能下、非升即走、优胜劣汰”。动态竞争型的体制机制本质要求就是优胜劣汰、最大限度地激发人力资源的活力。而优胜劣汰能不能常态化、普遍化，核心问题还是公平。只有让优胜劣汰成为人人必须遵行的规则，没有例外，没有特事特办，这种机制才能真正发挥促进竞争、激发活力的作用。优胜劣汰也离不开人力资源的顺畅、高效流动，这就需要破除人力资源市场的制度性分割或者说政策性分割，建立统一、规范的“大市场”，切实让市场在人力资源配置中发挥决定性作用。建设人力资源开发法治环境，有利于保障公平的优胜劣汰，有利于建立统一的市场规则，消除人力资源市场的制度性分割，维护市场的规范和高效运转，真正建立起动态竞争的制度体制，实现竞争集聚人力资源。
三是确立法制保障构建尊重成长规律的环境以发展人力资源。环境塑造人才。集聚人力资源的体制是一个环境依赖型的体制。社会化、国际化、市场化的聚才选才，将越来越少地受制于行政强制力，而越来越多地依赖环境的吸引力。我们的改革就是要以“形成人人皆可成才和优秀人才脱颖而出的良好环境”为宗旨。这里的环境包括自然环境，但更重要的还是制度环境、经济环境、社会环境、文化环境。最好的制度环境应当是法治环境，民主、自由、秩序、安全、公平、正义是法治的题应有之义，也是促进人力资源成长发展的重要制度土壤。最好的经济环境应当是市场环境，最好的社会环境应当是安全、包容、和谐、开放的环境，最好的文化环境应当是尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的环境，这些都离不开法治的规范和保障。因此，法治环境是基础性的，环境集聚人才，这里的环境应当是法治化的人才环境。在当前的经济形势下，中国进入经济发展新常态，大力实施创新驱动发展战略，需要强有力的人才支撑和法治保障。
四是发挥法制优势形成体制机制创新的环境以解放人力资源。改革激励人力资源。当前的改革已经不同于40多年前，要啃的都是“硬骨头”，改革所面临的复杂形势和强大阻力都是前所未有的，尤其是在体制机制方面，长期以来形成了一些难以疏通的“堰塞湖”，直接涉及人的利益，推进改革创新的难度更大。全面深化人力资源开发事业改革，必须有坚定的政治决心和强大的政治勇气，还要运用科学、民主、强有力的方式方法。在这些方式方法中，法治不是唯一的，但法治是必不可少的，甚至是决定性的。在我国人力资源开发事业发展的历史进程中，政策和法律都扮演过重要的角色，尤其是政策，它所发挥的历史作用是不容否认的。新时期推进改革，仍然要高度重视和科学运用政策工具，但同时也要清醒地认识到，政策和法律的根本特性是不同的，政策的优势在于灵活和具体，而法律的优势在于与生俱来的公开性、普遍性、稳定性、国家强制性和国际共通性，这些特性是政策工具不能完全具备的。新时期全面深化改革，要综合运用政策和法律这两种方式，尤其要充分发挥法治对于改革的引领和推动作用。改革具有阶段性、系统性和复杂性，先行先试可以靠政策，但全面推行应当靠法律，而当前存在的政策过多、过滥的问题也需要通过法治化的方式来解决。