下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
本文要点： 新一代数字技术正在与各行各业加速深度融合。近年来，中国积极拥抱数字化转型，加快“放管服”改革步伐，强化立法和标准体系建设，完善跨部门综合治理机制，探索政企联动、优势互补的协同治理模式，但同时中国的治理体系也存在一些深层次的矛盾需要解决。建议坚持包容创新的监管理念，强化市场竞争执法，促进线上线下公平竞争，明确数据资源治理规则，构建多方协同治理体系，加强治理规则的国际合作，以制度创新为数字经济健康有序发展提供导引。以互联网、大数据、人工智能、5G为代表的新一代数字技术正广泛融入各行各业，深刻改变着传统的商业逻辑和产业特征，由此孕育出一批跨区域、跨领域的巨型数字生态。建议坚持包容审慎、鼓励创新的理念，以数字平台为主要对象，探索建立数字经济治理规则，为数字经济健康有序发展保驾护航。
近年来，数字技术创新活跃，数字经济蓬勃发展，在带来数据治理、协同治理等新需求的同时，也对传统的市场准入、竞争政策、用户权益、安全利益等制度带来挑战。
第一， 数字经济的新特征需要设置相配套的准入规则 。以网约车、互联网医疗、在线点餐等为代表的数字经济新模式，在运作模式和发展路径上与传统业务迥然不同。例如，网约车业务基于数字技术为司乘双方提供动态弹性、精准匹配的信息匹配服务，让出行效率更高，若继续沿用传统出租车的管制规则无异于“削足适履”。又如互联网医院采取以“在线患者—网络平台—在线医生”为特征的“屏对屏”诊疗模式，继续沿用传统上对“患者—医院—医生”实行属地准入的监管制度也难言有效。对于数字经济新事物，打造与之相吻合的准入规则是发展所需。
第二， 数字经济挑战条块分立的监管体制和传统监管方式 。数字化新应用普遍具有跨界融合的特征，这对传统上边界较为清晰的、自成体系的分业监管体制提出挑战。同时，数字服务还具有“一点接入、全网服务”的特性，服务提供者注册地、网站接入地、消费者所在地相互分离，跨地域、跨国界经营是一种常态，但不同主体所在归属地的监管安排和利益诉求不尽相同，不同国家间的法律法规更是存在较大差异。由此，对建立纵横协调、相互协同的监管机制的需求变得日益迫切。
第三， 数字平台竞争的复杂性凸显现有竞争政策乏力 。数字平台企业“一家独大”是数字时代的客观规律，尽管领军平台企业存在垄断嫌疑，但这有助于构建统一大市场，打破市场地域分割。从市场行为上讲，平台实施免费甚至补贴定价策略，也不意味着实施了掠夺性定价行为；拒绝与竞争对手交易，也不意味着实施了排他性行为。毕竟数字平台具有双边市场特性，其竞争策略不同于传统市场。如何平衡好数字平台的规模效应和防止平台滥用市场力量之间的关系，对于竞争政策创新是一个挑战。
第四， 数据治理问题丛生折射出现有制度上的诸多空白 。数据资源是数字时代的战略资源和关键资产，但数据治理规则并不健全。其一，大型平台上汇聚的数据庞大，引发了对数据垄断的担忧和嫌疑。其二，平台上汇聚的数据丰富，兼有公共属性、商业属性和个人权利属性，如何确认、分解与平衡相关权利，既缺乏依据也缺乏操作办法。其三，政务数据资源需要向社会开放以释放其经济价值，但会涉及安全问题。总体上，在与数据相关的各方面议题上的治理规则还不成体系。
第五， 数字生态系统的多元性要求加快形成多方治理格局 。数字企业拥有技术优势，掌握着海量数据和算法规则，通过制定平台规则和商业合同，对入驻的商家和消费者形成了事实上的监管权力，那么平台是否会滥用权力侵害其他主体的权益？与此同时，传统监管主要依靠事前准入许可、事中现场巡查、事后罚款和吊销执照等手段，自然难以做到对千万级的店家、亿级的消费者和千亿笔的在线经济活动进行实时、精准、高效监管，那么政府部门除了增强在线监管能力、要求平台企业落实主体责任外，如何建立起更紧密的政企协同机制？这些问题都还没有清晰的答案。
面对数字技术，中国加快“放管服”改革步伐，积极拥抱数字化转型，加快法规制度建设，探索多方参与的新型治理格局。
首先， 对数字经济新业态如“互联网+”等实施包容准入 。数字技术自身也在快速迭代创新过程中。面对活跃的创新局面，国家大力提倡包容审慎监管，对新生事物给予发展观察期。例如微信自2011年推出后，冲击了基础电信企业的短信业务，国家坚持由市场决定，目前微信已成长为超过10亿用户的基本应用；又如二维码移动支付于2014年推出后，尽管各方存在分歧，但国家坚持鼓励创新，目前中国移动支付交易额已跃居全球第一。
其次， 加快国家数字经济领域立法和标准制定步伐 。数字空间面临的网络安全、经营秩序问题亟须规范，国家对此加快了立法步伐：2016年出台全面规范网络空间安全管理的《网络安全法》；2018年出台针对电子商务市场秩序和管理体制的《电子商务法》；2021年6月，《数据安全法》经全国人大常委会第二十九次会议通过；8月，《个人信息保护法》经全国人大常委会第三十次会议通过。针对各方高度关注的个人数据保护问题，2019年1月组织开展APP违法违规收集使用个人信息专项治理行动；6月《信息安全技术个人信息安全规范》国家标准公开向社会征求意见。
再次， 加快建立数字经济多部门综合治理机制 。数字经济创新多出现在跨界地带，势必对跨部门监管提出更多需求。为加强对互联网金融、共享单车、网络直播等业务的监管，有关部门发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》《互联网直播服务管理规定》《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》等，力图界定职责边界，厘清协同治理机制。
最后， 探索创新政企联动、优势互补的协同治理模式 。一方面要求平台企业落实安全生产和网络安全等法律义务，加强主动监测、统计、发现和依法处置；另一方面，推动政企数据共享，如有的地方政府与电子商务平台企业对接，实现网店信息、统计信息、信用信息、违法信息等交互，为政企协同治理提供条件。此外，还要充分发挥行业协会在推进行业自律中的牵头作用，支持媒体和广大网民等加强监督，构建多方共治的新型治理机制。
另外， 中国治理体系还存在一些深层次矛盾： 一是 传统行政管理体制的制约 。部门分割、地区分割的行政管理体制，协调成本较高；过去按照重事前准入、轻事中事后监管的传统模式建立的行政资源配置格局，调整起来难度较大。二是 缺乏前瞻性和系统性 。一些部门的监管基本上是线下向线上的直接延伸，一些改革措施主要为了应对眼前的矛盾，对数字经济长期发展缺乏系统规划，适应新业态发展的基本制度还没有建立起来。三是 监管机构能力不足 。监管部门在队伍技能、监管手段等能力建设方面无法跟上企业创新的速度。
随着数字化转型不断向各行各业尤其是高管制领域渗透，各方面对加快治理体系变革的需求越来越强烈。
第一， 坚持包容创新的监管理念 。建议各行业主管部门允许试错、包容失败，为新业务、新业态的发展留有空间。要动态地研判新业务的利弊和制度适应性，及时调整监管对象和内容，既不要一味将现有规则从线下向线上延伸，也不宜将明显违背规律的新事物当作创新。尤其要根据新业态发展的需要填补规则或标准空白，如自动驾驶需要尽快建立涉及汽车、道路和司乘等的新规则，区块链、数字货币等需要超前研究与之配套的新规则。
第二， 营造公平竞争的市场环境 。针对平台变革快、创新周期短和动态竞争的特点，建议完善反垄断法、反不正当竞争法在数字领域的适用细则：加强细分市场竞争状况评估，引导企业行为预期和强化自律；对于涉嫌滥用市场支配地位的行为，应敢于执法、规范秩序；针对线上线下竞争问题，应顺应产业变革大势，不宜对新业态另眼相看、采取歧视性的措施，以促进公平竞争。
第三， 明确数据资源治理规则 。在保障国家安全和个人隐私的前提下，充分释放数据要素资源的经济社会价值。抓紧研究关于数据权利确认、分解和平衡的原则、规则和操作办法。要求企业遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，防止个人数据滥用。依法督导企业采取技术和管理措施，确保个人数据安全。加快推进政务数据开放共享，激发创新创业积极性。
第四， 构建多方协同治理体系 。平台经营者作为平台协同治理最直接的一方，应按照公平、公正、中立的原则，开发算法、处理数据、制定规则，平衡好自身商业利益和事实上承担的公共性管理和服务功能，切实履行好合理注意和执法协助义务，打造健康向上的数字生态。鼓励政府部门购买第三方技术服务，增强技术优势，提升数字化、在线化、智能化监管能力。支持第三方组织出台行业服务标准和自律公约，用好社会监督和企业自律。
第五， 加强治理规则的国际合作 。数字经济先发优势和制度引领优势非常明显，后发国家则面临着严峻的数字鸿沟劣势，各方对于数据空间的治理规则必然存在分歧。解决规则冲突和分歧需要坚持和而不同的理念，求同存异，在双多边场合，坚持协商制定包括个人数据保护、平台责任、数据跨境流动等在内的治理规则，促进数字贸易发展；同时要协商制定数字空间安全准则，增强战略互信和执法互助。
（国务院发展研究中心企业研究所研究员 马源）