五 养老保险统筹层次的提高

世界各国的公共养老保险都是中央（联邦）政府举办，缴费和支付都由中央政府管理。 ^[19] 养老保险全国统筹在风险分担、建立全国统一的劳动力市场和区域协调发展等方面具有非常重要的作用。然而，就我国的养老保险体系来说，统筹层次尚未实现全国统筹：城乡居民养老保险和机关事业单位养老保险目前大多是县级统筹，城镇职工基本养老保险于2020年基本实现省级统筹，并建立了中央调剂制度。

早在城乡居民基本养老保险合并之初，国家就对其统筹层次做了设想，“各地要在整合城乡居民养老保险制度的基础上，逐步推进城乡居民养老保险基金省级管理”。就目前的状况看，在城乡居民基本养老保险制度方面，除四个直辖市和甘肃实现了省市统筹外，多数地区依然实行县级统筹，部分地区则开始了对城乡居民基本养老保险市级统筹的探索，如广东省 ^[20] 、南京市 ^[21] 等地。

城镇职工养老保险制度设计之初，构想的成熟制度就是全国统筹，这是建立统一的劳动力市场、保证劳动力跨地区自由流动所必需的。然而，这一制度最初落地却是以县为统筹单位，简称“县级统筹”。尽管此后相关文件和法规一再强调尽快推进全国统筹：2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》明确以法律形式确定了全国统筹的制度模式。2013年国务院转发发改委等部门的《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号）甚至明确要求“十二五”末实现基础养老金全国统筹，但这一工作进展缓慢。此后文件不再明确具体的完成时间，只是原则性提到“尽快推进全国统筹”，直到2020年，省级统筹才基本做实。2018年，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18号），在全国建立了企业养老保险基金中央调剂制度，而非调剂金制度。

以“县级统筹”落地，2010年之后国家努力推进才于2020年基本实现省级统筹，这是由我国的国情决定的，其中涉及各级政府间财权和事权的分配问题，也涉及行政管理架构问题，这都是与国家制度构架和国家治理体系与治理能力有关的核心问题。尽管是一个单一制国家，几十年来几经探索和反复，在财力和事权分配上，我国最终形成的是“分级管理、分灶吃饭”体制，不同层级政府承担不同类型的事权，获得大致匹配的财力。在这种事权和财力分配中一个鲜明的特色是，事关民生的大多数事权和支出责任交由基层政府也就是县、乡两级负责，20世纪90年代后期以后，伴随着农业税费的取消，则将更多的支出责任交给县级政府负责。之所以形成这样的制度安排，是因为中国是一个幅员辽阔、人口众多、地区间差异巨大的超大规模型国家，中央政府乃至省级政府很难准确把握地方的民生需求，并具体承担民生保障工作和支出责任。将这些事权交给县级政府，并赋予其相应的财力来承担支出责任，是这一国情下的最优制度安排。

这一点在社会保障此一事关全体国民的民生工作上体现得尤为明显。企业职工养老保险尽管理想模式是全国统筹，却只能从县级统筹起步，且持续了二十余年，原因就在这里。下面的分析会进一步说明这一点。事实上，机关事业单位养老保险不但起步更晚，且依然维持县级统筹，迄今并未着手提高统筹层次的工作， ^[22] 根源也在这里。尽管机关事业单位职工数量不过企业职工（含中小微企业和灵活就业人员）的1/8，表面看起来走向省级统筹或者全国统筹更容易。

“分级管理、分灶吃饭”体制的一个重要制度安排是财政收支的“结余留用，超支兜底”，在一定程度上解决了地方政府的预算软约束问题。这在社保收支上体现得非常明显。这一安排显著强化了县级政府的预算约束，强化了其基金征缴积极性和支出的控费积极性，甚至形成了追求累计结余最大化的激励：尽管社保基金专款专用，地方政府不能挪用，但是社保基金存款却可以变相作为抵押获得银行的大量贷款，从而扩大地方政府的可支配财力。这种结果已经形成了一种既得利益格局，成为提高统筹层次的障碍，或者说是在提高统筹层次过程中应该予以考虑的因素。 ^[23]

但是，从全国财政视角看，地方统筹存在诸多弊端，亦隐含诸多无奈。主要弊端有二：一是各地苦乐不均，无法最大程度发挥大数法则作用实现互助共济；二是导致了劳动力流动过程中社会保险的转移接续问题，妨碍了劳动力流动。1998年至今，中央财政补贴部分地区企业养老金亏空累计超过3万亿元，与此同时，截至2020年，各省份养老基金累计结余4.83万亿元，按照2%左右的存款利息存在银行中。这种做法实际是拿出3万多亿元财政资金低息存于银行中，另一方面各级政府又以更高的利息来支付政府债务。提高统筹层次可以解决这个问题。然而，全国统筹却可能引发地方政府在养老金上的预算软约束问题，或加剧地方政府构筑信息壁垒的激励，甚至逆转地方政府发展经济的积极性。

决策层和学界均认为应该尽快走向全国统筹， ^[24] 这成为形成成熟的公共养老保险制度的关键。但立即实现全国统筹又非常困难。如何破局，立足于目前的中央和地方财力与事权安排，以及目前的国家治理能力，借鉴省级统筹的实践经验，2018年国务院出台的《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18号）是一种制度创新。该通知提出“建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步。加快统一养老保险政策、明确各级政府责任、理顺基金管理体制、健全激励约束机制，不断加大调剂力度，尽快实现养老保险全国统筹”。

养老金调剂制度可以在一定程度上降低前述地方统筹的弊端，同时部分消除全国统筹的担忧，是基于目前约束条件下的最优选择。

养老金调剂的公式分别如下：

上解公式：某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例

下拨公式：某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额

其中，应参保人数=（在职参保人数+企业就业人数）/2，全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。

由图2-2可以看出，在调剂制度的上解公式和下拨公式中蕴含着对地方政府的激励。其中，在参保人数的选择上，中央可以选择实际参保人数，也可以选择就业人数，不同的选择代表着中央和地方间不同的收益和风险分担方式。选择实际参保人数，意味着中央（实际上是全国）分享各省份养老保险扩面的收益，这对地方扩面积极性有所抑制，选择企业就业人数，一来对地方上解额要求过高，二来对地方发展经济积极性有所抑制，两者简单平均，既保留地方发展经济和社保扩面的积极性，也让中央（实际上是全国）分享了地方这样做的部分收益。这正是分成佃租制中蕴含的激励机制。 ^[25]

在退休人数选择方面，文件没有选择实际离退休人数这个指标，而是设定了有最高限制的核定退休人数，这样可以使地方有积极性去控费。

养老金调剂制度的建立反映了我国治理水平和治理能力的逐步提高。具体来说，在养老金调剂公式中，有三个关键指标，即职工平均工资（社会平均工资）、应参保人数和退休人数。这三个关键指标的统计与选择体现着国家治理体系和治理能力的问题。简要说，信息搜集和传递能力反映着国家治理体系与国家治理能力，政府的信息统计收集体系反映其管理制度的特征、中央各部门及地方政府的权力与能力边界。

信息作为决策的核心依据，其获取的准确性、及时性影响着政策制定的科学性和可行的政策选择范围。更本质的问题是，信息搜集和处理能力体现着一个国家的发展水平、治理机制和治理水平。而这些，也蕴含在其历史发展路径中。

我们以上述三个指标中的职工平均工资为例来说明这一点。图2-3展示了获得职工平均工资这一统计指标所需的基础统计工作量。

图2-3表明，仅仅社会平均工资这一个统计量，就需要大量的原始数据统计工作。现有的统计制度很难对个体工商户、灵活就业和非正规部门的就业数据进行准确的统计，新技术、新业态及就业形势的变化更是为统计工作带来了新的挑战。基于传统行政体制上的传统统计制度无法满足海量数据准确统计的需要，这对国家治理体系和社会治理体系提出了新的要求。当然上述上解和下拨公式亦未要求使用真实收支数据，而是退而求其次使用核定数据即央地协商约定数据，体现出对现有信息获取能力的清醒认识。进一步说，之所以是调剂制度而非调剂金制度，更非统收统支的全国统筹制度，正是基于现有信息获得能力的理性选择。养老金中央调剂的上解比例也是逐年提高，由2018年的3%上升到2020年的4%，全年调剂总规模已经达到7400亿元，占当年全国企业职工养老金收入的近20%。 ^[26] 这种做法体现的正是稳中有进的改革思路。我们前面专列一部分分析社保基金预算管理制度的建立和完善，实际上也是说明社保基金收支数据统计体系的建立和完善过程，反映着国家治理能力的完善过程，这个过程正是走向全国统筹的必备过程。

实际上，上述信息难题尚非改革的真正阻力。改革的实质是对包括信息在内的资源配置格局进行调整，在满足参与约束和激励相容约束的前提下，达到福利的改善。 ^[27] 推动统筹层次提高的困难也恰恰在此，短期内很难满足相关各方的利益诉求，改革也就难以推动下去。这涉及政府财权和事权重构产生的政府间博弈，这种改革历来都是困难重重。不同层次政府间财权事权的调整带来的上下级政府博弈正是改革难题之一。

与此相关但需专文讨论的另一个改革难题是提高统筹层次所需的管理经办体制重组产生的改革成本。在推动统筹层次提高的过程中，利益相关方除了各级政府之外，还有社会保障经办管理队伍。与较低的统筹层次相对应，我国的社保经办管理队伍也实行属地化管理，待遇、升迁靠地方政府，17.7万的经办管理队伍利益固化在地方，这阻碍了统筹层次的提高。 ^[28] 楼继伟提出了相同的观点。 ^[29] 首先，在中央公务员的比重上，我国远远低于OECD国家；另外，在社保缴费征管效率方面，我国社保实缴额与应缴额之间存在着巨大的差距。实际上，仅仅为了实现应缴尽缴，从国际经验看，至少需要实现8% ^[30] 以上的公务员和准公务员 ^[31] 规模重组；在保证应缴尽缴的基础上，实现省级统筹乃至全国统筹，机构重组的规模会更加庞大。提高统筹层次的改革不仅涉及政府间的博弈，还涉及机构和人员隶属关系的重新调整，除了参与约束和激励相容约束外，还需要考虑政府间的道德风险和动态一致性问题，改革难度不言而喻。可行模式亦只能在逐步探索中渐进形成，过程中出现的问题也只能从试点和实践中寻找答案。 ^[32] 由此可见，调剂制度的建立体现着稳步推进改革的思路，其中蕴含的思路体现着国家治理能力的提高。 g0ZsGdILyjgjnet1uJQ4FYvAnEW5BwLWPwygJ51SUqCmy8nJlpkQm+LGxSzz54Ei