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我国多部教育政策与法规中明确提出要制定大学章程。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）“建设现代学校制度”部分指出：要完善具有中国特色的现代大学制度，同时将大学章程作为现代大学制度建设的重要内容。《高等学校章程制定暂行办法》（2012）（以下简称《暂行办法》）的颁布，标志大学进入“立宪”时代，为大学章程制定提供了内容和程序方面的依据。按照教育部发布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》规定：“985”高校在2014年6月底前完成章程起草工作，“211”高校在2014年底前完成章程起草工作。
至2015年6月，教育部已基本完成部属高校章程的核准工作，
其后地方高校也纷纷公布本校章程，大学章程进入全面实施阶段。时至今日，自教育部核准的第一批大学章程实施已有五年。
章程在实践中已经历了一段较长时间的运行，此时对章程功能的发挥状况进行深入的考察具有理论的必要性和现实的可行性。至此，对章程实施现状进行深入分析，把握章程功能的实现及其程度，进而探讨影响其实现的因素具有重要意义；同时，研究能为今后章程的修改和完善提供理论指导和依据。
美国当代法学家博登海默指出：“如果法律规定部分中的‘应当是这样’的规定仍停留于纸上，并不实际影响人的行为，那么法律就只是神话而非现实。因此，遵守规范制度且是严格遵守规范制度，乃是法治社会的必备条件。”
章程虽不是严格意义上的法律，但同样起着规范高校内外部治理的重要作用。因而，章程功能的实现关键也在实施。然而，进入实施阶段的大学章程因受到诸多因素的影响而致其功能未能充分发挥，特别是在保障高校办学自主权、解决高校师生权利救济、制衡行政权力与学术权力以及校院两级管理等方面未见明显成效。如何将文本的规定落实到高校治理的各个环节中，将纸上的制度转变成人们行动中的“法律”，这是“双一流”建设背景下亟须解决的问题。因而，对于章程实施以来功能实现的状况予以考察，深入探讨影响章程功能发挥的因素等已成为教育政策学与教育法学研究不可回避的问题，需要我们从理论上予以回应。
通过前期访谈和调查发现，旨在通过大学章程颁布与实施实现高校内外部治理的初衷并未完全实现，章程规制权力和保障权利的功能并未充分发挥。主要表现为以下四个方面：
1.高校部分办学自主权未能得到充分保障
大学章程是高校自主管理，行使办学自主权的制度依据。然而，现实中高校的部分办学自主权仍然未能得到有效的保障，章程作用发挥有限。例如，2016年四所高校博士学位授权点被撤销引来社会广泛热议，成为学术圈内最热的“娱乐”新闻。其中某大学法学博士学位授权点被撤销倍受关注，社会各界对此争议较大。那么，学位授权点的评估标准如何确定？该专业自开办以来至评估时没有毕业生应如何评判人才培养质量？涉及撤销高校博士学位授予权等关乎高校重大利益的具体行政行为是否应当听取当事人的申辩？对评估结论存在重大争议时是否需要启动实地考察程序？
高校学位授权点的设立与撤销从侧面反映出我国政府对高校的管理仍是计划经济时代的行政管理逻辑。再如，章程实施后高校部分办学自主权仍然受到较大限制的原因是什么？是章程制度设计本身还是受到实施环境因素的影响？这些问题需要我们从理论上予以回应。
2.大学章程规制行政权力和保障学术权力的作用不明显
行政至上的“官本位”思想造成了高校内部和外部管理的行政化倾向。高校行政管理部门及其工作人员利用手中的行政权力掌控各类资源，并通过学术资源配置、教师考评与晋升等方式干预学术事务、削弱学术权力，导致学术事务管理行政化倾向。据了解，某高校的课题评审中，在为数不多的“委托课题和重点课题”立项类别里面几乎全是担任各级职务的领导，即使是“普通课题”类别里担任行政领导职务的人员也占有一定比例。
可见，高校管理中行政权力过大容易滋生腐败；高校按照行政机构模式运转将变成官僚机构，影响自身发展；官本位思想渗透于学术领域阻碍学术创新。然而，由于章程文本中权力架构的不明确和运行中主体利益互动，导致了章程实施以来对权力规制的成效并不明显，作用发挥较弱。
3.大学章程对高校师生权利保障和救济作用较弱
教师和学生是高校办学的两大主体，对师生权利进行保障和救济是大学章程的应有之义。虽然各校章程中均对两类主体权利保障与救济做出了规定，但章程实施后高校侵害师生权利的事件仍频繁发生，且师生校内救济程序与渠道不畅，章程保障教师与学生权利作用较弱。如某高校青年教师认为在校内职称评审过程中遭到了来自学院的不公平，甚至是故意刁难时，并没有依据该校章程向相关部门提出申诉，而是选择了掌掴该院长的行为。该事件的发生让我们反思：教师为何会选择如此过激的行为？高校内部建立并健全了申诉与救济制度吗？高校教师真正享有了章程规定的权利吗？某高校出台了有关教师绩效工资改革的相关制度，却遭遇到本校多数教师的公然反对。
学校出台与教师利益密切相关的制度却未广泛征求教师的意见和建议；甚至部分教师在制度颁布之前根本不知道学校进行绩效改革之事。高校学生的权利保护则显得更弱，尤其是学生的知情权和参与权。如某高校修改了国家奖学金评审条件，取消了部分学生群体的参评资格。高校在出台该制度前并未召集学生讨论或听取意见，草率而“任性”地以“通知”形式修改之前的正式制度，并直接“诏告天下”。
上述侵权事件的发生是由于章程制度设计本身抽象化的规定导致实践中的难以落实？还是高校作为管理者与作为被管理对象的师生利益冲突与博弈后的结果？总之，章程作为高校师生权利“宣言书”作用有限，章程保障师生权利的功能并未真正发挥。
4.大学章程实现校院管理体制改革成效不大
章程实施有利于建立校院两级管理体制、通过权力下放赋予学院更多的自主权，激发二级学院办学活力。
然而，章程实施后，学院办学自主权未见实质性改变，学校并未真正将权力下放给学院，较突出的是人事权和财权。例如，某高校某二级学院院长提到：“作为一个学院的院长，我最为了解学院所急需的专业人才。我认为应该充分发挥学院学术委员会在人才引进方面的作用，由学院决定本院的人才引进。但是，目前学院在人才引进方面还受到很多限制，一些急需的人才由于种种原因进不来。主要是因为学校行政权力太大了，学院人才引进要经过多项程序、多种审批，还要受诸多限制。”“学院发展主要受到人力、财力、物力等多种因素的影响，很难自主。同时，还受到学校整体发展规划的制约，需要学校层面的通盘考虑。”
可见，章程实施后校院两级管理体制并未真正建立，学院的办学自主权在很大程度上仍然受到学校限制。
就目前收集的资料来看，学者们更多关注的是章程制定过程中的问题，而较少关注章程的运行与实施。虽然有部分学者对章程文本以及章程功能实现问题做过分析，但大多数仍然是理论层面的思考；从动态的角度对其功能实现状况进行研究的则很少。这种状况与我国先有大学后“补”章程的特殊发展历程有着直接的关系；同时也与大学章程的理论研究持续性不够，基础性研究相对薄弱有关。2014年前后国家和政府颁布了大量章程建设的政策法规，与此同时相应的论文研究数量特别多；从2016年开始，我国有关大学章程研究的论文开始减少，此时教育部及地方教育行政部门已基本完成了对部属和部分省属高校章程的核准工作，章程进入实施阶段。但是，大学章程不是束之高阁的制度设计，章程建设也不应止步于核准和颁布。要想充分实现大学章程内外部治理的功能，使其真正成为推动高校治理改革的利器，就必须对章程的实施进行研究。
从研究视角来看，学者们较多地运用治理理论、利益相关者理论、新制度主义理论等对章程建设予以考察。运用治理理论对重塑高校内外部关系、重构大学治理结构具有重要作用，因为大学章程是有关高校内外部治理的制度设计。但是，治理理论强调多元主体的共同参与，强调通过主体间的对话和协商等方式优化治理模式；治理视角下的大学章程功能实现比较关注治理主体的多元化，而较少关注章程功能实现中的主体行动选择的内外部环境因素，也很少关注章程实施过程中的制度设计与安排。运用利益相关者理论有利于全面了解高校利益相关群体和个人，通过分析理顺各利益相关主体的活动规则从而推动高校治理改革。但是，该理论重点关注的是利益相关主体及其之间的活动而未能从全局、动态的角度对大学章程实施状况进行系统的深入分析。新制度主义理论为大学章程研究提供了一个新的视角，然而新制度主义将制度作为独立的核心要素，在分析框架上将制度本身视为焦点，这容易忽略对行动主体及其互动、行动主体与环境因素的互动关系研究。
综观现有研究，学者们的研究视角逐渐从最初多集中于法学理论的探讨，过渡到向高等教育领域的视角转换；研究的内容已经关注到了大学章程的内涵、内容要素、法律性质与地位、制定主体与程序、章程完善建议等；同时也有很多学者对国外大学章程的历史发展、内容与结构、法律地位与作用、制定与修改的程序等方面进行了探讨，通过对比中外大学章程文本，提出我国大学章程建设的建议。学者们的研究与探索，为我们进一步深化和完善大学章程研究奠定了良好的基础，为本研究提供了丰富的理论基础和研究方法。
与此同时，已有研究也存在一些不足。其一，从研究内容来看，趋同性的研究和章程制定研究成果较多。研究更多关注章程的生成即制定问题，如章程的制定主体、章程的核准权等；而对章程实施与功能实现的研究较少。大量章程的颁布需要我们更多地关注章程文本如何落实，但现有研究的不足，恰恰也反映了学者们重制定轻实施的研究倾向。其二，从研究方法来看，现有研究较多地运用了文献研究法，理论与思辨性成果较多，实证分析较少，特别是问卷调查、访谈等实证方法的运用仍显薄弱。其三，从研究视角来看，治理理论、利益相关者理论、新制度主义等理论的运用丰富了我国大学章程的理论基础，拓宽了章程研究的视域，也为本研究的展开提供了丰富的借鉴。但是，章程实施中的功能实现是动态的过程，因此上述理论的相关解释稍显不足。
大学章程功能的实现是一个动态的实施过程而非静态的封闭状态，并且章程的实施总是处于一个开放的、互动的系统当中，在系统中行动主体之间、行动主体与环境之间、行动主体与制度均存在一定程度的互动，从而推动着章程功能的发挥。因此，我们需要借鉴新的理论，考察章程实施过程中的功能实现。伯恩斯的行动者—系统—动力学理论在对规则以及社会变迁等进行分析时，同时关注到行动者、制度和环境三个要素，运用该理论对章程功能实现及其影响因素进行分析具有系统性、动态性和全面性的优势。
大学章程作为现代大学制度的核心组成部分，是高校的立校之本，是学校正常运行的保证，也是高等学校内部的最高“宪法”。大学章程运行中的实际效果事关功能的实现，也关乎高校治理改革与发展。
本研究围绕“大学章程功能的实现”这一核心问题，将章程的实施置于开放、动态的系统中，引入社会科学分析中的行动者—系统—动力学理论作为分析框架，运用该理论对系统中章程功能的实现及其影响要素展开分析。一方面，运用ASD理论分析模型，建构了我国大学章程功能实现及其影响因素的分析框架，提出了行动者、制度和环境三个基本要素，拓宽了我国大学章程研究的理论视域。另一方面，研究立足于章程功能实现的状况与效果，但又不限于现状分析，而是通过理论架构对章程实施过程中主体、制度与环境之间的多重互动机制进行分析，深入剖析影响章程功能实现的因素，丰富章程现有的理论研究。因此，研究不仅为章程功能实现问题提供了新的理论视角，同时也拓宽了ASD理论的应用范围。
本研究聚焦于大学章程制定后的实施问题，重点是实施过程中章程功能的实现以及影响章程功能实现的深层次原因。研究综合运用定量分析和定性分析，通过问卷调查、访谈、文本分析等方法，在大量数据资料分析的基础上得出研究结论。因此，研究探索性地对章程实施过程中的功能实现及其影响因素分析，既有定性分析，又有数据支撑；为今后研究提供新的分析进路和角度。
研究选取部分公立高校章程进行系统而全面的文本分析，为高校优化文本提供现实的指导。章程颁布虽经教育行政部门的核准，但章程制度设计仍然存在一些问题。研究以我国章程法律法规为依据，对22所高校的章程文本从逻辑结构、语言表述、程序性条款设计等形式方面；从权力规制、权利保障、章程价值等实质方面进行系统的分析，从而为高校优化章程制度设计，提高章程的权威性提供现实的指导。
研究将在已有研究成果的基础上，反思章程实施中功能实现的状况，为相关政策与法律的完善提供参考。大学章程是学校内部管理的纲领性文件，也是高校自主管理和约束，并依法接受监督的基本依据。从最早的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》），明确提出各级各类学校必须有自己的章程开始，章程就担负着依法办学、依法治校的重任。现行法律与政策对大学章程的制定从实体到程序做出了较为全面的规定，但仍存在不足之处。因此，研究将为我国教育法制建设提供一定的参考。
研究将为“双一流”建设提供制度性支持和保障。“双一流”是当前我国高等教育领域发展的战略决策，是今后我国高等教育发展的顶层设计。通过大学章程实施，充分发挥章程的功能既是“双一流”建设的题中之义；也是“双一流”建设的制度性保障。因此，深入分析我国大学章程功能的实现问题对于“双一流”建设具有重要作用。
1.大学
本文中“大学”特指公立普通高等学校也即公立大学。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第18条规定：高等学校系指实施本科教育和本科以上的大学以及大学设置的独立学院，还包括实施专业教育的高等专科学校。结合上文对公立的界定，我们认为，公立普通高等学校就是由国家或地方政府投资兴办并实施管理的，以教学、科研和社会服务、文化传承为主要职能的，包括专科教育、本科教育和研究生教育在内的高等教育机构，是我国高等教育系统的主体。
本文中“高校”“高等学校”及“大学”等词语的使用，除特别指明外均指由国家或地方政府出资举办并实施管理的高等教育机构，不包括专科学校和民办高校；研究中的高等学校仅包括我国大陆地区，不包括台湾、香港、澳门地区。
2.现代大学制度
《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出完善中国特色现代大学制度，是推动高等学校可持续发展、体现大学本质属性和组织特性、保障大学本质功能实现的制度体系。我国现代大学制度包括宏观和微观两个层面：宏观层面的大学制度往往用于平衡高校与政府、高校与社会的关系，强调保障高校办学自主权；微观层面的大学制度主要协调大学内部各主体之间的关系，强调完善高校内部治理。
我国现代大学制度的内涵包括：首先，现代大学制度必须具有正确的政治和育人方向；其次，现代大学制度要坚守“大学自治、学术自由、教授治学”的核心理念；再次，现代大学制度建设的基本内容是完善大学治理结构，提高治理能力；最后，大学章程建设是完善现代大学制度的重要突破口。总之，现代大学制度是平衡大学和政府、社会关系以及规范高校内部主体权力行使的重要制度，也是“双一流”建设的重要基石和制度保障。
1.章程
章程在《现代汉语词典》中的解释为：“书面写定的组织规程或办事条例。”
《辞海》中“章程的含义包括：法规的名称；政党、社会团体内部共同遵守的文件；企业和事业单位的规章制度；各种规章制度。”
“章程是组织、社团经特定程序制定的关于组织规程和办事规则的法规文书，是一种根本性的规章制度。”
“章程”所对应的英文词汇有很多，查阅《新牛津英汉双解大词典》中对于这些词的解释为：“charter”释义为：“君主或立法机构对建立自治城镇、公司或大学或明确说明其权利和特权的特许状、凭照、许可证；宪章，共同纲领；（英国）权利书。”
“ordinance”释义为：“权威性命令，训令；（北美）法令，法规；条令，条例；宗教仪式。”
“statutes”的释义为：“成文法；法令；法规；章程，规程，条例；（古圣经中）君主（或上帝）颁布的法令（或戒律）。”
“legislation”释义为：“（总称）法律，法规；有关住房的法律。”
“by-law”的释义为：“（英）地方法规，公司章程；（公司或社团的）内部规定。”
“organic-law”指“基本法”。
可见，“charter”“ordinance”“by-law”指总纲性的规章，主要规定基本原则或制度的具有指导性的章程；而“statutes”“legislation”则可以理解为实施细则或实施办法。
从以上关于章程的词源释义以及英文词语的不同来看，章程表述虽不完全相同，但本质上却存在一定的共性，即章程是特定组织或团体必须遵守的行为规范的总称，它具有以下特征：（1）“章程”是一种行为规范或行为规则；（2）“章程”具有约束力或强制性；（3）“章程”是有类型或层次之分的，可分为指导性的总纲和具体的实施细则。
2.大学章程
学者们从不同的角度对大学章程的概念进行界定。有学者认为是保障高校良性运行的规范性文件；
有学者认为是全面规范高校行为的自律性文件；
有学者认为是对高校及其管理者具有法定约束力的自律与他律性文件。
我们认为，大学章程是指为保障高校依法办学，由举办者和高校依据教育法律法规以及大学组织特性并且遵循法定程序对学校重大、基本问题做出全面规定的制度文本。其内涵主要包括以下四个方面。
（1）大学章程是高校治理的制度依据
关于大学章程的法律地位及其效力一直是学界争议的话题。“在目前中国的法律框架内，由大学制定的大学章程并不具有真正意义上的‘法律’地位。”
由此可见，我国高校章程不具有法律渊源中的层级地位，其法律效力难以确定，当然也就不具有强制的效力。因此，在本研究中采取广义的制度界定，将大学章程视为对大学治理起纲领性作用的正式制度。
从本质上看，大学章程就是大学管理的正式制度。章程对于规范举办者、管理者以及办学者的依法治校行为均具有约束力。同时，大学章程已成为我国建设现代大学制度的核心组成部分，科学、合理、合法的大学章程有利于明确高校与外部的关系，架构内部治理结构。
（2）大学章程制定主体包括举办者和高校
《教育法》规定
，章程是学校成立之前提交教育行政部门审批的基本材料之一，也就是说在章程被审批之前学校不满足成立的合法要件。我国公立高等学校是由国家或地方政府出资举办的，那么举办者理应成为章程的制定者。也有学者认为，教育部颁布的《关于加强教育法制建设的意见》（1999）和《关于加强依法治校工作的若干意见》（2003），把大学章程的制定主体转变成了高校，主张章程的制定主体是高校。我们认为，由举办者或者高校单方面制定大学章程都不合适。一方面，如果由举办者来制定高校章程，举办者或因信息不对称不了解学校的实际情况，制定出来的章程“千校一面”；或制定的章程无法反映高等学校内部管理规律。因而在实践中由举办者制定大学章程行不通。另一方面，如果由高校来制定本校章程，则欠缺法律上的必要依据；更重要的在于如果大学章程的制定没有举办者的实际参与，大学“规定举办者权利义务”之权从何而来？举办者又能否遵守大学为其设置的权利义务呢？这终将导致“大学章程中应明确举办者与学校之间的关系，落实举办者的权利义务”之法律规定虚置。因此，大学章程的制定主体应包括举办者和高校。
（3）章程制定要依据教育法律法规及大学组织特性，遵循法定程序
大学章程是大学自治和依法办学的依据，因而其制定依据必须具有合法性。依据《暂行办法》中的规定，“章程的制定必须依据教育法、高等教育法及其他有关规定”，也就是说《教育法》《高等教育法》是大学章程制定的上位法，章程的内容不得与其相违背。另外，大学治理还会涉及诸多的主体以及管理制度，章程的制定还必须考虑其他相关法律规定，保持法律的统一性、严肃性。如《高等学校学术委员会规程》（2014）、《普通高等学校理事会规程》（2014）、《普通高等学校党委领导下的校长负责制实施意见》（2014）等。当然，章程的制定还必须严格遵循上述法律中有关制定程序的规定。此外，章程的制定还需要考虑大学的组织特性。大学是以学术性为逻辑起点的社会组织，章程应确立学术组织在学术事务中的权威地位，确保大学的学术事务由学术组织决定，大学应是学术权力的张扬而非压制。用章程确保大学的学术自由，体现大学的组织特性。
（4）大学章程应当明确高校内外部治理中的重大和基本问题
大学章程是建设现代大学的制度性根基，是高校内部治理的根本制度。高校内部治理结构是章程的核心组成部分，也是章程重点阐述的内容。通过大学章程进一步明确高校内部政治权力、行政权力和学术权力的边界并保障主体的权利。具体包括决策、执行、学术以及监督等组织的运行机制，协调不同权力主体间的利益博弈，整合与平衡各利益主体的诉求；明确权利主体的具体权利范围、权利救济等内容。
此外，章程还要明确政府与高校之间的权责。《教育法》确立高校“按照章程自主管理”的权利，《高等教育法》进一步明确高校的七项办学自主权。2011年教育部颁布的《暂行办法》中也明确要求以章程界定高校与举办者的关系，落实举办者的职责、落实高校办学自主权。因此，大学章程应当明确界定两者之间的关系，用章程保障高校自主权。经教育部行政部门核准的章程，不仅对高校具有约束力，同样也是政府监督与管理学校的依据。
1.大学章程的功能
章程功能是指大学章程在高等教育管理系统中所固有的影响和效用，是章程价值的外在表现。章程功能是在与高校办学实践活动的互动中实现的，其功能的发挥及其程度受制于行动主体、环境以及制度等因素的交互作用。我们认为，章程的功能定位应当考察其演近过程中所保留的固有属性，并结合章程的价值选择及其所处的特定现实条件。因此，研究认为大学章程的主要功能是保障大学自治、维护学术自由、扩大民主管理。
所谓大学自治是指大学作为学术组织为获得自身发展需要，依据其法人地位所享有的自我管理和决定大学各类事务，免受政府与其他社会力量干预的自由和权力。
办学自主权是大学自治概念的中国化，是大学自治在当下中国的具体表现。在我国当前背景下，大学自主成为实然层面的现实诉求，自治则是我国高校发展应然的目标；高校办学自主权既是高校的法定权利，又是当下高校自治的具体表现和现实际遇。通过章程明确政府权限，使章程成为大学自主办学的制度保障，规范政府指导与监督大学的依据。
何谓学术自由？《简明不列颠百科全书》定义为：“教师和学生不受法律、学校各种规定或公众压力的不合理干预，而进行讲授、学习、探索知识和研究的自由”。
学术自由的主体包括个体和机构，主要是教师和学生、各类学术组织；学术自由的范围仅限于学术事务，具体包括教的自由、学的自由和研究的自由；学术自由具有相对性，自由受多种因素影响。
我国第一次正式明确学术自由的是《高等学校学术委员会规程》（2014）指出“要尊重学术自由，并且营造宽松的学术环境”。
在我国高校具体表现为：通过章程保障以学术委员会为核心的学术权力行使；保障教师和学生学术研究权。学术自由权的内容既包括一切与学术活动直接相关的权利；也包括为学术活动开展提供支持和保障的相关权利，其目的旨在促进教师和学生的发展。
民主管理一般是指个人或非行政团体参加自己所处的社会组织的活动。参与民主管理的群众或团体代表了不同利益集合的诉求，能最大范围采纳多元主体的建议，提高决策的合理性。本研究中的民主管理主要是指教师和学生，以及由教师和学生组成的教职工代表大会、学生代表大会（以下简称“教代会、学代会”或“双代会”）等群团组织通过不同方式参与学校日常事务管理。当前我国高校中的民主管理权，决策权是最核心的权利；知情权和参与权是师生民主管理最基本的权利内容。要提高师生民主管理程度，首先必须保障师生对学校最基本的重大事项的知情权和参与权，因为知情与参与是决策的前提和基础。
2.大学章程功能的实现
任何制度安排背后都有其特定的价值选择和功能定位。大学章程的功能也即章程制度设计主体所赋予的、旨在通过章程实施而达成某种效用和预设目标。从表现形式上来看，章程功能可以分为应然的功能和实然的功能。章程预期功能也即章程的应然功能，是章程内在价值的体现，也是章程所固有的本质属性，主要表现为客观性。章程实然的功能也即章程现实中所发挥的功能，是指章程在实施过程中由于受到多种因素的影响而在实践中产生的功用和效果，主要表现为实践性。本书所要研究的重点是章程的实然功能，即章程在实施过程中所产生的实际效用，也即大学章程功能的实现问题。那么，何谓大学章程功能实现？
我们认为：大学章程实施是指章程实施相关行动者运用各种资源，通过解释、宣传、应用等多种手段和措施将章程制度内容运用于实践的动态过程；而大学章程功能的实现即章程在具体实施过程中所表现出的实际作用和功效，也即章程客观功能所产生的实际效果。具体可以从以下四个方面来理解。
（1）大学章程功能的实现处于动态的实施过程中
首先，章程功能实现是一个动态的过程。大学章程文本制度的贯彻和落实处于动态的系统中，因而章程功能实现是一个不断变化的动态过程。章程的实施受到诸多因素的影响，也就是说章程实施的内外部环境是不断变化的，这也就造成了章程实施过程的持续性改变，从而使得章程功能实现呈现动态变化。其次，章程实施是研究章程功能实现的必然途径。大学章程实施就是实施主体运用各种资源，通过多种方式和手段将章程文本内容具体贯彻落实的过程；而章程的功能实现则强调的是在这个过程中功能发挥与否以及发挥程度而产生的实际效果。因此，章程的功能实现研究不能脱离具体的动态的章程实施过程，对章程实施状况的分析有利于客观地呈现章程在实践中功能发挥的情况。
（2）大学章程功能的实现是应然向实然的转化过程
大学章程自产生之初就浸润着主体对章程功能和价值的期许，并通过章程在实践中的具体实施而发挥现实的作用。一方面，章程具有客观功能，也即章程自身所固有的本质属性，他不受外在环境和主体的好恶影响而客观地存在着，主体通过制度设计将自身对章程的预期功能嵌入章程文本中。另一方面，章程又具有实然层面的现实功能，也即章程在作用于行动者的实践过程中所产生的实际效果。章程不是束之高阁的制度，其功能的充分发挥才能实现设计初衷。因而，章程功能的实现是将应然层面的章程功能转化为实然层面的现实功能的动态过程。
（3）大学章程功能的实现受制于复杂的组织系统
大学章程的实施处于动态的系统中，其功能的实现必然受到内外部多种因素的影响。即使再完美的制度设计都需要在实践中的运用，但是在具体实施过程中，由于章程的功能目标与章程实际功能的发挥存在一定差距，特别是章程实施过程中受到来自复杂的组织系统中各种因素影响，从而导致实施过程受阻，难以有效发挥其应有的功能。这种复杂的组织系统因素既包括章程实施行动者之间围绕利益分配与再分配而产生的互动与博弈；也包括章程实施外在环境系统的复杂与多变。总之，章程的功能实现受制于复杂的组织系统的影响。
（4）大学章程功能的实现是修改与完善章程的重要依据
章程功能的实现过程实质上也就是实施主体运用各自手中的权力围绕利益展开博弈的过程。在章程功能的实现中内隐着权力与权利、部门利益与个人利益之间的冲突与制衡。由于之前的研究更多地关注了章程的制定而非实施，那么在章程进入全面实施的重要阶段就更加需要对章程的功能实现问题进行深入的研究。章程实施过程无论好坏，也不论是否达到预期的功能目标，它都将会产生一定的客观结果。当前我们所面临的功能实现状况也就是大学章程作为制度设计在实践中所发挥影响而产生的结果。因此，要以章程实施后反馈的各种信息为依据，以章程功能的实现为出发点反思章程制度设计，从而为下一步修改和完善大学章程提供现实依据。
治理（governance）源于拉丁语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵。治理不同于统治（rule），统治强调的是权威与强制，表现为自上而下的发号施令；治理则要求合作与协商，表现为上下互动（政府与公民、社会组织合作）的管理过程，不以国家领土为界限。治理不同于管理（management），管理一词来源于拉丁语中的“manus”，指“亲自控制”，治理则强调无须依靠外在的强制力量来实现，是各种公共的或私人的主体管理其共同事务的诸多方式的总称。治理的核心是多元主体（包括政府和私人或民间组织）共同通过参与、谈判、协商的方式，最大限度增进公共利益服务，实现善治。
大学治理是指一种由共同的目标和文化支持的活动，是多元主体运用参与、谈判、协商的方式，使相互冲突或不同的利益得以调和，最大限度增进公共利益服务。大学治理的内涵包括：一是治理主体的多元参与。大学是大学人的学术和生活共同体，这暗示着在大学事务中人人参与，在大学治理中人人是主体，又是治理的对象。二是强调政府角色的转变。与高校息息相关的内外部行政主体不能依靠命令式的强制性管理，应用民主协商的方式鼓励多元主体参与学校治理，让更多主体共享政府与行政权力并共同承担职能。三是强调治理方式的多元化，主张运用“参与”“谈判”“协商”等手段，突出治理主体的自主与合作，使各个主体成为具有依赖和互动的伙伴关系。大学治理本质上即多元主体为实现共同目标而进行的上下互动、合作与协调的过程。
基于行动者—系统—动力学理论，我们将行动者置于动态系统中进行解读，强调行动者的能动性（创造力或破坏力）。行动者可以通过能动的行为选择对规则系统进行创制和不断的改进；行动者不能独立存在，行动者的需要、目的、手段等和规则共同组成社会行动。本文在借鉴前人成果的基础上，立足于研究对象的实际情况，将大学章程功能实现的行动者界定为“在章程功能实现过程中具有能动性的利益相关方，即对章程功能和价值实现产生影响的个人和组织”。
基于章程规制权力的基本功能和价值诉求，以高校内外部权力（权利）为核心，立足于高校治理中的几对主要矛盾，将大学章程功能实现的核心行动者界定为政府、高校、学校党委、校长、学术组织、二级学院、教师和学生等。
在教育部的推动下，公立高校纷纷发布并开始实施本校章程。中国的大学章程建设处于起步阶段，经历着从无到有的过渡时期。当前有关章程文本是否能明确地界分各主体权力与权利、文本表述的规范性与条款内容的操作性；章程在实践中运行效果等问题已经成为教育政策学与教育法学研究的基本理论问题。本研究旨在对章程实施中的功能实现情况进行整体分析，考察章程功能实现中存在的问题和困难，深入剖析影响章程功能实现的因素及其互动机制，并在此基础上提出充分实现章程功能的政策建议。
首先，对大学章程实施现状以及实施中功能发挥状况进行分析。研究以章程的功能和价值为基础，借鉴前人研究成果，选取并设置大学章程实施现状的章程执行度、认知度和认同度三个分析维度，通过对章程实施现状的描述反观章程功能的发挥。因此，研究选取了22所公立高校作为研究对象，包括“985”高校、“211”高校以及地方省属高校各若干所，
主要通过问卷和访谈等方法进行实地调研，收集数据，并运用相关软件对数据进行整理与分析，了解章程在实施过程中功能实现的状况以及存在的主要问题。
其次，建构大学章程实施中的功能实现问题的理论分析框架。高校是一个具有自身内部运行规律的组织，大学在保持自身运行的同时也会与其所处的外部环境发生持续性的频繁互动。作为规范和调整大学运行的制度设计，章程在实施过程中必然与内外部环境之间发生互动。ASD理论强调行动者、制度、环境及其之间的互动，具有较好的适切性。结合ASD理论的核心观点，大学章程运行的动力主要源于行动者的能动性、行动者之间的互动与规则及其所处的社会和物质环境系统，也即行动者、规则设计与环境三大因素。因此，研究建构了章程实施过程中关于功能实现状况的理论分析框架，并通过行动者之间、行动者与制度、环境之间的多重互动关系分析章程的功能实现问题。
再次，针对章程功能实现度不高的问题，深入剖析影响章程功能实现的主要因素。研究运用行动者—系统—动力学的分析框架，从行动者、制度和环境三个方面进行了系统的分析。大学章程实施中主要是受到核心行动者的价值冲突、权力与利益的分配失衡；章程制度设计不完善；章程实施内外部环境的同构性程度低等因素的影响，并最终阻滞了大学章程功能的充分发挥。
最后，针对章程实施中功能发挥不足的现实问题，并结合影响章程功能实现的行动者、制度和环境三大因素分析，提出了充分发挥章程功能的对策建议。
任何研究都必须借助于一定的研究方法，方法的选择在某种程度上成为决定研究结论科学性和准确性的重要因素。本书主要运用了文献法、调查法和文本分析等方法。
文献法是指依据一定的研究目的，通过对文献进行搜集、分析和整理从而探寻事物本质属性的研究方法。
研究紧紧围绕大学章程功能的实现这一问题，搜集大量文献资料，主要包括以下四类：（1）大学章程建设的相关政策与法规，具体包括法律法规、部门行政规章、政府工作报告、实施细则等。通过对国家政策和法规的梳理，了解我国章程建设的具体规定和要求，以为大学章程文本分析提供法理依据，明确章程功能实现的具体要求和政策方向。（2）大学章程文本。研究搜集了百余所高校的大学章程文本，最后确定了22所高校的章程作为分析样本。研究结合章程功能的实现对22所高校章程文本从形式方面和实质方面进行了较为系统而深入的分析。（3）论文和著作等文献资料。通过对其他学者已有研究成果的梳理和分析，以及现实问题的观照，研究最后确定了以大学章程功能的实现作为研究问题；同时，论文整体分析框架以及章程实施现状分析维度的确立借鉴了前人的研究成果。此外，研究对与大学章程相关的国外前沿理论进行了梳理，在适切性分析的基础上确定了以行动者—系统—动力学理论作为研究基础。总之，通过大量的文献资料、政策文本、章程文本的分析，为本研究奠定了良好的文献研究基础。
问卷法也称问卷调查法，是调查者运用设计的问卷向调查对象了解情况或征询意见的调查方法。
调查问卷分为结构性问卷和非结构性问卷，是社会科学研究中获取第一手资料和数据的常用方法。本研究中调查问卷设计采用结构型和非结构型题目相结合的方式：以封闭式题目为主，要求作答者从中选择一个或多个选项；问卷同时设计了少量的开放型问题，旨在开放作答者的思路，充分表述自己的观点。
调查问卷旨在收集受访者对章程实施中的态度和意见，了解章程实施的现状及其功能实现存在的问题等。调查问卷设计主要经历了四个阶段：首先，分析维度的确定。通过查阅国内外相关文献资料，并运用德尔菲法确定分析维度，以确保调查问卷设计符合研究目的。其次，调查问卷的初步设计和概念操作化。根据相关维度拟定问卷题目，设计调查问卷初稿。再次，小规模测试。研究选取部分高校进行前测，旨在了解提问的方式是否科学、问题的用词是否准确和清晰、问项的表达是否易于理解等。最后，再次修改，确定问卷内容。修改问卷中模糊、容易产生歧义的问题，并最终形成章程实施状况调查问卷。研究共收集问卷2918份：教师问卷1053份，有效问卷962份，有效率91.4%；发放学生问卷1865份，有效问卷1746份，有效率为93.6%。
访谈法是“研究者通过口头谈话的方式从被研究者那里收集第一手资料来了解某人、某事、某种行为或态度的一种研究方法”，
具体包括结构性访谈和非结构性访谈。
研究先后访谈了40余位高校教师和学生，其中包括十余位高校章程制定或实施的主要负责人，学校领导、高校章程的制定者、资深专家学者、章程实施负责人、二级学院负责人、专任教师等。具体而言，访谈对象主要涉及三类：一是高校教师，主要是不担任行政职务的专任教师。教师层面的访谈侧重于章程功能实现后，对教师权利保障、教职工代表大会民主管理、教师权利救济以及二级学院自主管理方面的作用发挥情况。二是高校行政管理人员，包括学校职能部门的主要负责人和行政人员、学院主要负责人和行政人员、学校领导。高校行政管理层面的访谈侧重于章程功能实现对于保障高校办学自主权、学术自由、去行政化、师生权利所起的作用。三是在读学生，包括本科生、硕士研究生和博士研究生。学生层面的访谈侧重于章程功能实现后对于学生权利保障、学生代表大会民主管理、学生权利救济等方面所起的作用。
文本分析法是针对文本资料进行解构与分析，以期挖掘其背后深层含义的研究方法。文本分析主要有两类：一类是定量分析，通过词频统计了解关键词在政策文本中出现的次数和变化趋势；另一类是定性分析，主要包括语词分析、语义分析、价值分析等，研究文本的逻辑结构以及蕴含的价值。研究收集了22所高校章程、章程制定的相关法律与政策、相关制度文本等，综合运用定量分析和定性分析，具体包括词频分析、语义分析、价值分析等方法对文本进行解构与研究。
当然，研究虽然多角度考虑大学章程文本选取的科学性、全面性、多样性，但仍然存在一些问题。比如案例高校章程中北京地区、上海地区的数量偏多而西部地区较少，地域上无法覆盖到所有省份；从全国高校总量上来看，样本高校数量仍显单薄；特别是只选取了3所地方高校，数量比较少等。上述问题主要是由于研究者的能力、精力以及论文的篇幅所限。