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任何制度安排的背后都有其特定的价值选择以及想要实现的功能，在制度建构中其抽象的价值和功能通过文字的形式呈现与固定下来，并形成相应的规范文本。随着制度环境的变化，制度本身的价值以及功能也可能随之发生改变。价值表现为客体属性对于主体需求的满足，强调主客体之间的关系，因而价值具有目的性或社会性；功能主要是通过事物基于自身属性在对外界产生积极影响的作用中表现出来的，功能强调事物的固有属性，因而功能具有客观性。价值的体现依赖于事物功能的发挥，只有功能发挥了才能真正体现事物的价值；事物因其功能的存在和发挥才具有价值，因而价值对于功能具有依赖性。总之，价值是制度产生的思想先导和内在精神依据，并且最终通过功能的发挥得以实现；价值和功能成为制度得以存在并产生效果的基础，价值和功能之于制度具有重要的意义。
大学章程作为高校治理的一项正式制度，背后也必然有其特殊的价值诉求与功能。章程的功能是其所具有的内在属性而非外在形态，具有客观性；章程的价值是外在社会赋予的，表明人们对大学章程存在意义的社会认同。同时，章程的价值和功能又是密不可分的：章程价值为其制定提供了思想先导，成为章程功能实现的思想保证及内在精神依据；章程功能的发挥表明其产生的积极效果，章程价值得以实现。章程价值依赖于章程功能，章程功能实现章程价值；章程功能具有价值性，章程的价值又是功能的最终显现。可见，章程的价值和功能之于章程具有重要的意义，也是分析章程实施中功能实现的理论依据。
大学章程的功能是指章程在高等教育管理系统中所固有的影响和效用，是大学章程存在价值的外在表现。章程功能表现为其与高校办学实践活动的互动中，取决于其与外部环境、相关主体的交互作用。大学章程的功能具有多重性。章程的功能定位应当考察其演进中所保留的固有属性，并结合章程的价值选择及其所处的特定现实条件。我国现代意义上的大学属于西方的舶来品，但中国的大学自诞生之日起同样承载着“人才培养和科研创新”的核心使命，“自治和自由”等理念同样应该注入我国章程的机体之中。因此，本书认为大学章程的主要功能即保障大学自治、维护学术自由、扩大民主管理。
1.大学章程功能之保障大学自治
（1）大学自治的内涵
自治是大学的核心理念，也是现代大学的本质特征，“自治和自由”一直被大学所珍视。
大学自治是指大学作为一个学术组织为获得自身的发展需要，依据其法人地位所享有的自我管理和决定大学各类事务，免受政府与其他社会力量干预的自由和权力。
从性质上看，大学自治体现了大学作为学术组织的固有特征和本质属性，表明大学对于政府和社会的一种相对独立的状态。从主体上看，大学自治包括大学作为独立机构对抗来自外部势力的自治和大学内部事务的团体而非个人名义的自主决策。从内容上看，大学自治包括学术事务自治、行政事务自治、经费和人事自治等。从层次上看，由个人层面、学院或学部层面、大学层面和大学系统自治构成。
（2）大学自治的中国诠释：保障高校办学自主权
办学自主权是大学自治概念的中国化，是大学自治在当下中国的具体表现。首先，它是高校的法定权利。到目前为止，我国教育法律或政策文本中均使用“自主”而非“自治”。其次，“自治”不符合我国现有制度架构。公立高校实行党委领导下的校长负责制，为保证社会主义的办学方向，必须坚持和完善党委领导下的校长负责制。再次，从高校办学自主权的产生和演变来看，是政府为适应教育发展需要所实施的行政行为，是以政府行政管理改革为前提的外部有限赋权。在我国当前背景下，大学“自主”成为实然层面的现实诉求，“自治”则是我国高校发展应然的目标；“高校办学自主权”既是高校的法定权利，又是当下高校自治的具体表现和现实际遇。
2.大学章程功能之维护学术自由
（1）学术自由的内涵
学术自由是大学的核心理念。“学术自由是学术界的要塞”，
是建立现代大学制度的基础。学术自由作为大学理念被知识分子普遍接受并扎根于心里。何谓学术自由？美国大学教授协会将学术自由定义为“在教室和实验室内的各个方面的自由”。
《简明不列颠百科全书》界定为“师生免受不合理的干涉”。
学术自由的内涵包括以下方面：学术自由的主体包括个体和机构，在高校主要是教师和学生、各类学术组织；学术自由的范围仅限于大学的学术事务，以思想自由和表述自由为核心，具体包括教的自由、学的自由和研究的自由；学术自由具有相对性，自由受多种因素影响且在不同的社会和大学里表现不同。
（2）学术自由主要表现为保障学术权力
学术自由体现了多元并存与学术争鸣，它不仅反映了大学核心的办学理念，更反映了学术人从事学术活动时正义、适切的权利诉求。我国目前尚无法律明确学术自由，但也有学者认为《宪法》
中赋予了公民学术自由权，因而学术自由也是一种宪法权利。我国第一次正式明确学术自由是教育部颁发的《高等学校学术委员会规程》（2014）中指出“要尊重学术自由，并且营造宽松的学术环境”
，这对于推动高校改革和发展具有一定的促进和保障作用。具体表现为：
首先，通过章程保障以学术委员会为核心的权力行使。保障学术自由首先要确立并维护学术组织在处理学术事务中的学术权力。学术是大学产生的逻辑起点，高校的人才培养和科学研究都需要自由的学术氛围。学术组织是与学术事务相关的专业委员会，主要包括学术委员会或教授委员会等。通过章程制定明确大学内部各组织之间的权利和义务，赋予各学术组织相应的学术权力，确立其在高校学术事务中的最高地位；保障其学术事务的最终决策权。通过实施，将章程中的规定落实，依法治校，保障学术机构在实践中学术权力的充分行使而不被虚置。
其次，保障教师和学生研究的自由。学术自由源于思想自由，产生的基本前提是探究高深学问，获知真理。学术自由权与其他权利的根本区别即在于学术性。教师和学生是大学从事知识探究、传播和学习的两大主体，大学应当为教师和学生的学术活动提供免于外界力量不合理干预的制度保障，保障广大师生的学术自由权。学术自由的内容包括思想自由和表达自由，大学内部具体表现为师生研究的自由、教的自由和学的自由。
3.章程功能之扩大民主管理
（1）民主管理的内涵
民主管理一般是指个人或非行政团体参加自己所处的社会组织的活动。民主管理既可以理解为一种制度，也可以理解为一种管理方式。其特征为：一是参与性。民主管理的主体主要是群众或由群众组成的团体，按照少数服从多数的原则进行管理和决策，是一种自下而上的管理，体现了群众的参与性。二是程序性。群众参与管理需要制度的保障、程序的指引，没有程序就没有民主管理。三是利益诉求的多元性。参与民主管理的群众或团体代表了不同利益集合的诉求，最大范围采纳多元主体的建议，提高决策的合理性。
大学的民主管理有广义和狭义之分。
广义的民主管理强调民主理念、作风和方法；狭义的民主管理主要是指教师和学生，以及由教师和学生组成的教职工代表大会、学生代表大会等群团组织通过不同方式参与学校日常事务管理。本书从狭义角度展开，主要指师生个体民主管理和“双代会”的民主管理。
（2）民主管理权主要是保障师生知情权与参与权
教师和学生是高校办学的两大主体，是大学的重要成员。教师的民主管理权是一项法定权利，神圣不可侵犯；学生的民主管理虽并非法定权利，也得到了高校的确认。民主管理主要包括学校发展重大改革事项、涉及教师或学生切身利益的重大制度出台和改革方案、学校管理部门工作等；具体权利表现为知情权、参与权、建议权等；方式包括个人参与和团体参与。就民主管理权而言，民主决策权是最核心的权利；知情权与参与权则是师生民主管理最基本的权利内容。要提高师生民主管理程度，首先必须保障师生最基本的重大事项知情权和参与权，因为知情与参与是决策的前提和基础。
总之，大学章程功能理论之于本研究十分重要，它是推动章程建设和实施的出发点、落脚点，体现章程价值诉求，承载大学使命。大学章程功能决定其作用产生的内在动因与前提，并被置于外部环境与外部互动的过程中受到评价。
大学章程的价值诉求也即章程的价值追求或价值目标选择，它是指章程制定者基于自身对章程价值判断的基础上所做出的集体选择。只有以价值作为评价指导，才有可能选取和设置科学、合理的分析维度。章程作为高校“纲领性”的制度安排，只有明确其价值目标，才能提供实施的思想保证，并通过章程功能发挥得以实现。
大学章程作为一种正式存在的制度形态，浸润着社会制度、大学现实条件、制定者以及大学成员的诉求，被寄予了价值主体或明或暗的期盼性价值追求。章程价值是指表现于章程与主体之间互动关系基础之上的，作为价值客体的章程固有属性对于价值主体需要的满足以及主体对于章程属性未来发展方向的指引。大学章程价值选择是章程主体活动的出发点与归宿。本研究中主要是讨论大学章程的预期价值和现实价值。预期价值是指主体在章程制定时所体现出来的理想性价值状态，反映了章程活动的思想设计结果。现实价值是指章程功能实现后所体现出的现实性价值状态，是章程价值主体依据章程规范进行相关活动，通过控制教育资源从中获得满足或不满足，享受利益或利益受损的现实价值状态。具体而言，章程应当确立“自治与自由”的预期价值目标，“秩序和分权”的现实价值目标。前者反映了章程制定主体对于章程未来的价值选择；后者表明了章程功能实现后的现实价值状态。
1.自治和自由
自治是我国大学章程制定主体指向未来的预期价值诉求。大学自治意味着广泛的办学自主权，大学可以在法律授权范围内独立开展内外部活动，在此限度内免除外部干预；我国《高等教育法》和其他法律法规中也确立了高校的“办学自主权”。根据罗伯特·伯达尔的观点，大学自治可分为程序性自治和实质性自治。程序性自治主要指向治理大学的手段、方法自治，是指大学或学院以团体的形式自主选择实现学校教育教学、人才培养和科学研究的目标和计划的手段的权力。实质性自治主要指向大学的理念、目标和计划等的自主设定，即指大学或学院以团体的形式自行确定大学的愿景、理念、目标和各种内容的权力。 [1] 由于特定的政治制度和社会背景，各国在某个时期内对同一概念会做出不同的诠释。
自由是我国大学章程的预期价值诉求。大学的自由包括两个方面，即大学享有法律授权范围内的自主决定和处理高校自身事务的权利；同时享有免于来自政府或其他社会力量干预、限制的自由。自由在大学的具体表现即学术自由。学术是大学的基本属性，也是大学的逻辑起点，大学从未放弃过对自由价值的追求。大学在与政府的博弈中逐渐确立了学术自由，一直延续和保存下来，且不断地被诠释及赋予新的内涵。因此，自由是章程的预期价值诉求，表明章程主体对章程理想价值状态的期望和追求。
2.秩序与分权
所谓秩序是指事物运动过程中所表现出来的稳定的、连续的结构和模式。大学章程的实施首先表现为秩序的建立。秩序表征了大学教育活动的状态和结果。从外部宏观管理来看，秩序反映了举办者、办学者和管理者在大学管理过程中的稳定性和连续性；从内部微观管理来看，秩序反映了学校职能部门与院系之间、学校各类管理部门之间、学术组织与行政机构之间在管理过程中的稳定性和连续性。通过章程建立教育秩序，必须明确划分各主体权利和义务，合理规制权力范围。秩序是大学章程的价值诉求之一，也是大学各类规章制度的价值定位。
分权是指将过度集中的国家教育权力通过下放、转移、分化等方式，在政府与高校、高校与社会、高校内部组织之间进行分配，实现权力的合理配置与共享。权力的行使需要制衡、制衡的有效方式即对权力进行合理配置。国家教育权力是一种公权力，它是国家“教育责任”和教育政治功能的集中体现。
分权作为大学章程的价值诉求包括两方面的含义：一是实现教育权力在政府与高校之间的合理配置。二是实现教育权力在高校内部的合理配置与共享。
研究确立了“自治和自由”的预期价值诉求，“秩序和分权”的现实价值诉求。预期价值和现实价值表征了章程活动过程中不同阶段的价值状态，“自治和自由”表征着目的，“秩序和分权”表征的是结果，章程功能实现即预期价值向现实价值的转化过程。
“维度”一词被用于不同的学科：在数学和物理学中，维度指为使每个点落在特定空间内对整体空间进行的最小划分；社会科学中，维度常用于描述特定事物的构成要素或重要组织方面。
大学章程实施现状分析必须立足于章程的价值诉求和功能定位，科学合理地选取和设置分析维度，从而使我们对章程功能的实际状况有较为全面的了解和掌握。本书结合现代大学的发展与我国高等教育领域改革的现实背景，立足于章程的功能和价值，确立章程实施现状的分析维度。
由于大学章程实施状况分析是一项探索性研究，尚无现成的经验可供直接使用。因此，研究需要借鉴前人成果，同时结合本研究的理论建构将概念操作化、具体化，从而设置契合本研究的分析维度。
1.关于政策执行相关研究
20世纪70年代初期，由于美国在公共管理、教育等领域推行的政策在执行中多遭遇失败，从而引发了政策研究人员对于政策执行的反思，也推动了西方尤其是美国的公共政策执行的研究热潮，即“执行研究运动”。众多学者投入政策执行研究中，提出了有关政策执行研究的理论、模式、途径等，拓展了政策科学的研究方法和研究范围。
梳理国外相关文献对于政策评估维度的选取如下：学者Morris & Fitz Gibbon认为，
政策执行评估应包括政策背景与政策环境、政策内容、政策特性、执行评估描述等。学者Nakamura & Smallwood（1980）
[2]
提出，政策目标达成、效率、顾客支持度、顾客响应性、系统持续性。学者Dunn（1994）
[3]
提出，效能、效率、充分、公平性、回应性、适切性。学者Vedung（1997）
[4]
提出，效能、生产力、效率、成本效益、成本效能；学者Owen & Rogers（1999）
[5]
指出，效用性、可能性、适当性、正确性。威廉·邓恩提出的评估标准包括效率、效果、公平性、充足性、适宜性和回应性。
斯图亚特·内格尔提出了“3PS”标准即可预见程度（Predictive）、公众参与程度（Participation）、程序公正程度（Procedural Fairness）。
学者萨斯曼提出政策评估的效果、效果的充分性、效率、工作量和执行过程五项标准。
我国学者在研究政策执行评估时，根据研究主题提出了适切性的评估维度。学者陈振明提出政策评估标准包括生产力、效益、效率、公平和政策回应度。
朱美音提出目标达成度、政策营销能力、顾客支持度、顾客满意度、政策执行能力、利害关系人态度与意向。
有学者提出公共教育财政政策评估的四个维度是执行度、公平度、绩效、目标达成度。
有学者认为教育政策评估应包括效率标准（成本—效益）、效益标准（效果）和效能标准（目标达成度）三方面。
2.关于制度实施相关研究
制度实施的有效性是制度研究的核心问题。制度实施状况分析同样有赖于一定的分析维度和标准。法学领域中，学者们对制度实施的考察偏重于法律制度的合法性，即探求一项法律制度是否应当被遵守。政治学领域中，对于制度实施的研究侧重于制度的工具性，即制度是否实现了预期功能。学者们从制度目标的实现程度进行分析，考察制度实施的实际绩效。经济学领域中，学者们对制度实施的关注更着重于制度的效率。“好的制度应该可以激励人们的创造力，提高生产效率，有效地运用高技术”
。柯武刚和史漫飞提出了制度有效的普适性、复杂世界中的简单规则、禁忌三个特征，
其中的普适性强调的是制度的一般性、确定性和开放性。
我国学者张文健在博弈视角下提出制度实施的效率，即制度被主体所认同以及遵循的程度，认为“制度是管理者与被管理者互相博弈的规则，参与者的选择最终决定了制度是否被遵守”
。学者褚松燕指出：“制度是否有效，依赖于被执行和被遵守的情况”。
学者霍春龙认为，制度实现其预期效果在于获得了制度相关人的认知和遵守；
学者蒯正明认为，处于一定环境中的制度要获得自我实现的能力则必须获得制度相关人的承认和遵守。
学者赵立莹提出了目标确定、实现目标的能力、目标实现效果三个核心要素，强调不同指标需要运用不同的评估方法和程序。
学者李重照在研究公开选拔领导干部制度的研究中提出了目标达成度、干部能力符合度、制度功能发挥度、制度可实施度、公众满意度五个分析维度。
前文对章程执行和制度实施综述后发现，两类研究提出了一些共同的分析维度：主体的认知与认同、主体的遵守程度、制度执行度、目标达成度、成本—效能等，这些分析维度为本研究的开展提供重要的借鉴。因此，研究立足于章程的功能和价值，在借鉴前人经验的基础上，提出契合本研究的分析维度。具体而言，包括章程执行度、主体的认知度、主体的认同度三个分析维度。
1.章程执行度是指高校为发挥章程功能从而落实相关政策的要求及章程文本具体规定的情况。章程执行状况是实现章程预期效果的前提和基础，只有相关政策和章程的内容被具体落实，主体才有可能了解和知悉，章程的功能和价值才有可能实现，达成其预期效果、成为实然有效的制度。
2.章程认知度旨在了解章程实施后相关主体对章程的整体认知水平和程度。高校落实政策层面和章程中的具体要求，必然对相关主体的认知水平产生影响。一方面，相关主体的认知水平受到章程执行程度与状况的影响；另一方面，主体的认知度会间接反映主体是否愿意遵守章程的意向，并影响章程的运行效果及程度。章程的有效实施以主体的认同和接受为前提，章程相关主体的认同和接受又是以认知为基础。因此，主体对章程认知水平之于章程功能实现十分重要。
3.章程认同度旨在了解章程实施后相关主体对章程的接受与认可程度以及实现趋同的意向和过程。章程的执行程度不仅影响相关主体的认知水平，并通过主体的认同程度表现出来。章程的实施离不开主体，主体的认同水平反映了其是否愿意遵守并执行章程的趋向，直接关系到章程的实施效果。章程如果要获得自我实现的能力就必须被相关主体认同并遵守。一般而言，执行情况好的章程才能获得主体的高度认同，认同度越高的章程越能获得主体遵守。
[1] Berdahl，Robert，Co-ordinating Structures：The UGC and US State Co-ordinating Agencies，in Shattock，Mi-chael， The Structure and Governance of Higher Education ，Society for Research into Higher Education，1983，p.69.
[2] Nakamura，R.T.and Smallwood，F.（1980）， The Politics of Policy Implementation ，N.Y.：St.Martin's Press.
[3] Dunn.William N.（1994）， Public Policy Analysis ： An Introduction . Englewood Cliffs ，N.J.：Prentice Hillnc.
[4] Vedung（1997）， Public Policy and Program Evaluation ，N.Y.New Bruswick.
[5] Owen，John M.and Rogers，Patrica J.（1999）， Program Evaluation - Formand Approaches ，Australia：Sage Publication Inc.