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成吉思汗（1261—1227年）是蒙古国的创建者，名铁木真，蒙古乞颜部人，1206年即蒙古大汗位，1227年去世，在位二十二年，元朝建立后追封庙号太祖。
在建立和发展草原游牧帝国的历史进程中，成吉思汗以自己的言行体现了带有强烈游牧社会特征的天命观、国家观、驭众观、法令观和道德观。
成吉思汗的天命观念，来源于草原游牧民族朴素的宗教信仰，后来在中原地区道士、儒士等的影响下又有所发展，但与儒家传统思想的天命观仍有较大的距离。
成吉思汗建立蒙古国后，对原来在蒙古各部中流行的萨满教予以承认和保护，目的在于利用萨满教制造各种神话，为新的蒙古政权涂上一层天命神授和天赐汗位的色彩。“成吉思”的得名，据说就是萨满教神巫伪托“天降玄鸟”传授神意的杰作。
曾出使蒙古国的南宋人也指出：“成吉思皇帝或曰成吉斯者，乃译语天赐二字也。”
萨满教的长老“别乞”，被赋予很高的政治地位，成吉思汗即位时曾郑重宣布：“如今达达（蒙古）体例里，以别乞官为最重。”“做别乞时，骑白马，著白衣，坐在众人上面，拣选个好年月议论了，教敬重者。”
成吉思汗指定萨满教长老可以骑白马和穿白色衣服，并能在坐席中位列上座，表示的是他对萨满教的崇敬之心。蒙古统治者“尚白”，成吉思汗登位时“建九游白旗”，
亦有人指出“成吉思之仪卫建大纯白期以为识认外，并无他旌幢”，
所显示的也是萨满教的影响。但是，敢于利用萨满教装神弄鬼、干预大汗政治权力的人，都会受到严厉的惩罚，甚至丧失生命。如晃豁坛部人阔阔出，享有“帖卜腾格理”的萨满教巫师称号。他利用自己的地位与成吉思汗家族争夺百姓，并侮辱成吉思汗的兄弟，结果被成吉思汗处死。
为了表示对上天的敬重及天命与汗权的密切关系，从成吉思汗起，蒙古大汗的诏旨即以“托着长生天气力”开始，并很快形成了“长生天气力里，大福荫护助里”“天底气力，天道将来底言语”等套语（后来又被汉人儒士简化为“承天启运”等套语）。甚至在蒙古官员佩戴的金牌上，都刻有“天赐成吉思汗皇帝”的字样。这并不是一种简单的文字游戏，而是蒙古统治者天命观的表现形式，通过强调天命来显示大汗的权威，违反大汗的号令就是违抗天命。由此在蒙古社会中出现的“常谈必曰托着长生天底气力，皇帝底福荫”和大汗乃至平民“无一事不归之天”的风俗，
正是不断宣扬“汗权天授”观念并使之深入人心的表现。
成吉思汗自己也高度重视“最高的主”（天）的旨意。他认为：“既然有最高的主为我们指引道路，我们就容易成功。”
自己之所以能够成为蒙古国的领袖，也是上天的选择。波斯史家拉施特记道，成吉思汗年轻时有一次黎明早起，他的额发上有了几根白发。他的左右向他问道：“幸福的君主啊，你的年岁还没有老，为什么额发上出现了白发？”他回答说：“最高的主想让我当万人、千人的首领和长老，让我立起幸福生活的大旗，因此他使我显现老态，这正是担任首长的征兆。”
遇到重大的抉择，成吉思汗要亲自向天祈祷，请求上天的佑助。如成吉思汗发起攻金战争之前，就曾独自一人登上山顶，解开带子挂在颈上，并揭开长袍的扣子，向“永恒的主”跪祷，祈求他“命令天使、众人、善恶仙魔从天上佑助”自己。
遇到所谓“上天示警”，有可能改变成吉思汗的行动。尤其是来自中原的人士，往往借此大做文章，影响成吉思汗的行为。成吉思汗西征时的一次狩猎，“射一大豕，马踣失驭，豕旁立不敢前。左右进马，遂罢猎”。全真道真人丘处机当时正在成吉思汗行营中，即向成吉思汗进言：“天道好生，今圣寿已高，宜少出猎。坠马，天戒也。豕不敢前，天护之也。”成吉思汗虽然宣称“我蒙古人骑射少所习，未能遽已”，但还是听了丘处机的大豕代天示警的意见，尽管没有因此取消围猎，但“自后两月不出猎”
。1224年，成吉思汗率领西征军行进到东印度铁门关时，“侍卫者见一兽，鹿形马尾，绿色而独角，能为人言，曰：汝君宜早回”。成吉思汗询问随行的契丹人耶律楚材，耶律楚材指出：“此兽名角端，日行一万八千里，解四夷语，是恶杀之象，盖上天遣之以告陛下。愿承天心，宥此数国人命，实陛下无疆之福。”成吉思汗对耶律楚材所言瑞兽代天示警极为重视，即日则下诏班师。
利用占卜来沟通天与人的意志，将宗教信仰化入政治活动，为大汗的各种行为提供依据，在蒙古国建立后蔚然成风。“凡占卜吉凶，进退杀伐，每用羊骨扇，以铁椎火椎之，看其兆坼，以决大事。”
“其占筮则灼羊之杴子骨，验其文理之逆顺而辨其吉凶。天弃天予，一决于此，信之甚笃，谓之烧琵琶。”
成吉思汗也高度重视占卜，并注意搜罗中原卜士，为征伐大事等预卜吉凶。如契丹人耶律楚材就是因为精通占卜之术，得到了成吉思汗的信任，可列举当时人记录的几个事例。
己卯（1219年）夏六月，大军征西，祃旗之际，雨雪三尺，上（成吉思汗，下同）恶之。公（耶律楚材，下同）曰：“此克敌之象也。”庚辰（1220年）冬，大雷。上以问公。公曰：“梭里檀当死中野。”已而果然。梭里檀，回鹘王称也。
初，国朝未有历学，而回鹘人奏五月望夕月食。公言不食，及期果不食。明年，公奏十月望夜月食，回鹘人言不食，其夜月食八分。上大异之，曰：“汝于天上事尚无不知，况人间事乎！”
壬午（1222年）夏五月，长星见西方，上以问公。公曰：“女直国当易主矣。”逾年而金主死。于是每将出征，必令公预卜吉凶，上亦烧羊髀骨以符之。
用占卜的方式达到一定的政治目的，反映的是原始和朴素的政治思想，其实质就是将依托天命的行为形式化和神秘化，并以此来获取绝对的政治服从，为草原帝国的统治提供无可置疑的合理依据。
成吉思汗重视中原的佛教和道教，不仅邀请有名的道士、僧人“问道”，希望宗教能够发挥为蒙古大汗祈福延寿的功能，还对各种宗教人士给予了相应的优待。成吉思汗在西征时邀请全真道的长春真人丘处机西行，其本意就是“或以忧民当世之务，或以恤朕保身之术”，“但授一言斯可矣”
。两人见面后，成吉思汗询问丘处机是否有长生之药，丘处机的回答是有卫生之道，而无长生之药。
所谓的卫生之道，就是道教徒常常论及的清心寡欲。丘处机还和成吉思汗讨论了治道等问题，“处机每言欲一天下者，必在乎不嗜杀人。及问为治之方，则对以敬天爱民为本”。
成吉思汗欣赏丘处机的言论，“集太子、诸王、大臣，曰：汉人尊重神仙（成吉思汗对丘处机的尊称），犹汝等敬天。我今愈信真天人也”。“天俾神仙为朕言此，汝辈各铭诸心。”
成吉思汗还特别向诸处官员下旨：“邱神仙（即丘处机）应有底修行底院舍等，系逐日念诵经文，告天底人每，与皇帝祝寿万万岁者。所据大小差发、赋税都休教著者。据邱神仙底应系出家门人等随处院舍，都教免了差发、税赋者。”
恰是因为道教教徒能够起到为蒙古大汗告天延寿的重要作用，才有了免除道观各种赋税的礼遇。
除了笃信萨满教和注重其他宗教的告天延寿作用外，成吉思汗没有特别的宗教偏好，正如13世纪的波斯史家志费尼所说：“（成吉思汗）因为不信宗教，所以，他没有偏见，不舍一种而取另一种，也不尊此而抑彼；不如说，他尊敬的是各教中有学识的、虔诚的人。”
成吉思汗对宗教的这种实用主义的政治态度，不仅促成了蒙古国时期统治集团的主流宗教观，也对后来的元朝诸皇帝产生了重要的影响。
成吉思汗建立的蒙古国，制度简朴，据出使蒙古的南宋人记载，“鞑人初未尝有除授及请俸，鞑主亦不晓官称之义为何也”。“其自上而下，只称小名，即不曾有姓，亦无官称。如管文书则曰必徹徹（必阇赤），管民则曰达鲁花赤，环卫则曰火鲁赤”；“初无宣麻制诰之事”
。也就是说，在蒙古国内，既没有官员的俸禄制度，也没有成系统的民事管理机构，更没有正规的官员任免机制，有的只是具体的管事人。与简单的制度安排相适应的，是成吉思汗简单但明确的国家观念。
根据拉施特的记载，有一天成吉思汗坐在阿勒台山（今阿尔泰山）上，扫视了自己的帐殿、仆役和周围的人们，说道：“我的箭筒士、卫队多得像密林般地乌黑一片，我的妻妾、儿媳和女儿们像火一样闪耀着、发红，我愿他们口尝我所赐予的甜蜜，让他们从头到脚用织金衣服打扮起来，骑上步伐平稳的马，喝纯洁可口的水，我要赐给他们多草的牧场放牧牲畜，下令从大路上和作为公路的大道上清除枯枝、垃圾和一切有害的东西，不准长起荆棘和有枯树。”成吉思汗还说：“我们的后裔将穿戴织金衣，吃鲜美肥食，骑乘骏马，拥抱美丽的妻子，但他们不说，这一切都是由我们的父兄得来的，他们将忘掉我们和这个伟大的日子。”
也就是说，成吉思汗建立国家，就是为了使属下的游牧民过上幸福生活，并传之后代。应该看到，这是草原帝国创建者最基本的国家理念，其政治目的既简朴也易于被臣民所接受。
成吉思汗并不希望他的后代忘本，忘记立国时的艰辛，他的后裔确实传承了这种思想。如在建设元朝首都大都城时，“元世祖皇帝（忽必烈）思太祖（成吉思汗）创业艰难，俾取所居之地青草一株，置于大内丹墀之前，谓之誓俭草，盖欲使后世子孙知勤俭之节”，
就是极具代表性的例证。
成吉思汗曾与属下讨论，对男子汉来说什么是最大的快乐。成吉思汗认为：“镇压叛乱者，战胜敌人，将他们连根拔除，夺取他们所有的一切，使他们的已婚妇女号哭、流泪，骑乘他们的后背平滑的骏马，将他们的美貌的后妃的腹部当作睡衣和袋子，注视着她们的玫瑰色的面颊并亲吻着，吮她们的乳头色的甜蜜的嘴唇，这才是男子汉最大的乐趣。”
这是赤裸裸的征服论，虽然具有冲破一切束缚和界限、横扫所有强敌的宏大气魄，鼓励臣属创建武功，但是亦显示了蒙古贵族阶级的野心和贪欲，以及对杀掠、抢夺的纵容。尤其是在蒙古军进攻城市时，“城破，不问老幼、妍丑、贫富、逆顺皆诛之，略不少恕”
，称为“屠城”；“城陷，则纵其掳掠子女、玉帛。掳掠之前后，视其功之成差。前者插箭于门，则后者不敢入”
。蒙古国时期的一系列大规模战争，就是在这样的征服论主导下进行的，并对被进攻地区造成了极大的破坏。
蒙古军队在中原地区的杀掠行为，曾引起一些臣僚的非议，向成吉思汗建议禁止部下随意杀掠，但角度略有不同。有人希望以中原传统政治思想的道德观来影响蒙古统治者。如契丹人耶律阿海指出：“好生乃圣人之大德也。兴创之始，愿止杀掠，以应天心。”
汉人王檝也指出：“国家以仁义取天下，不可失信于民，宜禁掳掠，以慰民望。”
有人则从攻战方略入手，强调滥杀降人不利于赢得战争。如契丹人石抹明安指出：“此辈当死，今若生之，则彼之未附者，皆望风而自至矣。”契丹人石抹也先也强调：“王师拯人水火，彼既降而复屠之，则未下者，人将死守，天下何时定乎！”
这些阻止滥杀民众的建议，在个别地区起了减少杀掠的作用，成吉思汗亦于1227年向群臣说：“朕自去年冬五星聚时，已尝许不杀掠，遽忘下诏耶。今可布告中外，令彼行人亦知朕意。”
成吉思汗在去世前颁布不许杀掠的诏旨，表明他已经意识到了对杀掠要有所约束。但是从总体上讲，杀掠是附属于征服论的，以强大武力为基础的注重“征服”而不是“绥服”的征服论只要不改变，蒙古统治者对减少甚至禁止杀掠就不会给予真正的重视。
与征服论密切相关的，是“共享富贵”观念：“太祖皇帝初起北方时节，哥哥弟弟每商量定，取天下了呵，各分土地，共享富贵。”
需要注意的是，成吉思汗只是将“天下”作为地域的概念，而不是严格的政治概念。在共享富贵观念下，产生了两种对蒙古国来说极为重要的制度，一是分封制度，一是“分子”制度。
成吉思汗在1206年建立蒙古国时进行了一次大规模的分封。“太祖将百姓分与了母亲及弟与诸子，说：共立国的是母亲，儿子中最长是拙赤（术赤），诸弟中最小是斡剔赤斤。母亲并斡剔赤斤处共与了一万百姓，母亲嫌少，不曾做声。儿子拙赤处与了九千，察阿歹（察合台）处与了八千，斡歌歹（窝阔台）处与了五千，拖雷处与了五千。弟哈撒儿处与了四千，阿勒赤歹处与了二千，别勒古台处与了一千五百”。
从这次分封的情况看，分赐百姓的多少，最主要的依据是与大汗的血缘关系，大汗嫡子的地位高于大汗诸弟。在以后的分封中，依然坚持这样的原则。
“分子”是共享战利品的制度。“凡破城守有所得，则以分数均之，自上及下，虽多寡每留一分为成吉思皇帝献，余物则敷俵有差，宰相等在于朔漠不临戎者，亦有其数也。”
也就是说，战争期间的俘获是统治集团成员共享的，每个成员都要获得属于自己的一份。每人所得“分子”的多少，成吉思汗家族成员仍以血缘关系为依据，其他人员则按地位高低分配。成吉思汗母亲收留的养子失吉忽秃忽，则由成吉思汗特许“依我诸弟一般分分子”
。
“分子”制度不能破坏，即便是自己的儿子，破坏制度也要受到责罚。蒙古军西征时，成吉思汗的三个儿子术赤、窝阔台、察合台攻占玉龙杰赤城（今土库曼斯坦乌尔根奇）后，“将百姓分了，不曾留下太祖处的分子。及回，太祖三日不许三子入见”。经过臣僚的劝解，成吉思汗才召三子入见，“依旧怪责，三子恐惧流汗”，在臣僚的劝说下，成吉思汗才不再追究三子的罪责。
成吉思汗作为草原帝国的缔造者，对于在中国已经延续了上千年的儒家国家学说了解甚少，只是要求在游牧社会基础上建立一个能够将部众团聚在一起的有效组织形态。这样的组织形态之所以称作“国”并且有自己的“汗”（君主），不仅是因为游牧社会本身有产生“国”和“王”的传统，还因为在草原之外的中原、江南地区存在着金、西夏、宋、大理等“国”，蒙古人所建立的“国”不仅可以与这些“国”并立，还可以逐个消灭这些“国”，以达到“取土地”和“享富贵”的目标。“取土地”依仗的是武力，征服论就成为最有力也最直接的政治理念。“享富贵”依靠的是臣民的服从和支持，在游牧社会的等级结构中，一方面要凸显成吉思汗家族即“黄金家族”的重要性，以宗亲共享富贵的政治原则维持统治集团内部的秩序和关系；另一方面要依据各游牧部落的血缘关系，建立新型的组织形态，使其能够有效统治不断增多的属民，支撑这一做法的政治理念，就是游牧民的国不仅可以造福于当代，也可以造福于后代。成吉思汗的国家观念尽管简单并带有血缘组织形态向国家组织形态转化时的深刻烙印，但确实不可忽视其影响，因为恰是这样的国家理念，在13世纪上半叶催生出了一个横跨欧亚的庞大帝国。
成吉思汗以简朴的制度管理国家，但是在如何驾驭臣民方面，却有一些独到的见解和做法。
成吉思汗建立蒙古国后，以千户制度为基础，建立了严密的控制体系。主要依据游牧社会血缘关系编组的千户，既是军事组织，也是行政组织。成吉思汗分封千户长，允许千户长世代相袭。千户内部都按十进制编组，即千户下辖若干百户，百户下辖若干十户，上下之间有极严格的隶属关系。“人们只能留在指定的百户、千户或十户内，不得转移到另一单位去，也不得到别的地方寻求庇护。”“所以没有人能够随意改换他的长官或首领，别的长官也不能引诱他离开。”
每个受封的千户和大汗的子弟，都有指定的分地。到过草原的南宋使臣指出：“所过沙漠，其地自鞑主、伪后、太子、公主、亲族而下，各有疆界。”
出使蒙古国的西方传教士也说：“鞑靼皇帝对于每一个人具有一种惊人的权力。除了他指定的地方以外，没有一个人胆敢驻扎在任何别的地方。只有他才能指定首领们应该驻扎在什么地方，而首领们则规定千户长的地方，千夫长规定百夫长的地方，百夫长规定十夫长的地方。”
成吉思汗还任命失吉忽秃忽为“也可札鲁忽赤”（大断事官），并规定：“如今初定了，普百姓你与我做耳目，但凡你的言语，任谁不许违了。如有盗贼诈伪的事，你惩诫著，可杀的杀，可罚的罚。百姓每分家财的事，你科断著。凡断了的事，写在青册上，已后不许诸人更改。”
也就是说，大断事官的职责主要是两项，一是审刑断狱，掌握司法权；一是掌管民户的分配。在官制简朴的蒙古国时期，大断事官实际上就是为大汗掌控属民的最高管事人。
明确的隶属关系构成了蒙古国的等级结构。国家的权力核心由成吉思汗黄金家族的成员和各级那颜（官人）构成。成吉思汗的兄弟、子侄，即黄金家族的成员，一概称之为“蒙古宗王”，非黄金家族成员不得称王。蒙古宗王的地位仅次于大汗。成吉思汗分封的万户长和千户长，地位都低于蒙古宗王。
等级地位确定之后，等级观念应运而生。大汗是全体蒙古贵族的最高代表，其地位与特权毋庸置疑。大汗的意志就是法律，大汗的旨令必须不折不扣地执行，大汗对蒙古宗王和千户那颜等具有生杀予夺的权力，即使是亲生儿子也不例外。蒙古社会严格的等级观念和崇高的汗权思想，给当时来自外域的使节留下了深刻印象：“一切东西都掌握在皇帝手中，达到这样的程度，因此没有一个人敢说这是我的或是他的，而是任何东西都是属于皇帝的；这就是说，货物、人、牲畜等等。的确，关于这一点，皇帝最近曾发布一道命令。首领们对于他们的部下在一切事情上也有同样的支配权，因为所有的鞑靼人都被划分为在首领们统辖下的集体。”“简单地说，不管皇帝和首领们想得到什么，不管他们想得到多少，他们都取自于他们臣民的财产；不但如此，甚至对于他们臣民的人身，他们也在各方面都随心所欲地加以处理。”
按照新等级观念建构的游牧社会，改变了游牧民人身依附较弱的状态，强化了普通游牧民对蒙古贵族的人身依附关系，并以这样的关系奠定了草原帝国的统治基础。
严格的隶属关系和等级制度，目标是驯服属民，使之成为蒙古大汗手中有效的对外扩张和保持内部稳定的统治工具。由于战争是蒙古建国后的主要行为，成吉思汗要求“居民在平时应像牛犊般地温顺，战时投入战斗应像扑向野禽的饿鹰”；“万夫长、千夫长和百夫长们，每一个都应将自己的军队保持得秩序井然，随时作好准备，一旦诏令和旨令不分昼夜地下达时，就能在任何时刻出征”
。为强化军队的战斗力，成吉思汗还规定：“十夫长不能统率其十人队作战者，将连同其妻子、儿子一并定罪，然后从其十人队中另择一人任十夫长，对待百夫长、千夫长、万夫长们也这样。”
由成吉思汗造就的蒙古军队，确实成为当时世界上一个可怕的军事力量。正如波斯史家志费尼所说，蒙古军队“对饱暖知恩图报，在顺逆环境中服从其将官，既不指望俸禄和采邑，也不期待军饷和晋级”。“整个世界上，有什么军队能够跟蒙古军相匹敌呢？战争时期，在冲锋陷阵时，他们像受过训练的野兽，去追逐猎物；但在太平无事的日子里，他们又像是绵羊，生产乳汁、羊毛和其他许多有用之物。在艰难困苦的境地中，他们毫不抱怨倾轧。他们是农夫式的军队，负担各类赋役，缴纳分摊给的一切东西。他们也是服军役的农夫，战争中不管老少贵贱都成为武士、弓手和枪手，按形势所需向前杀敌”。“他们的服从和恭顺，达到如此地步：一个统帅十万人马的将军，离汗的距离在日出和日没之间，犯了些过错，汗只需派一名骑兵，按规定的方式处罚他，如要他的头，就割下他的头，如要金子，就从他身上拿走金子。”
成吉思汗之所以能够展开多次大规模的扩张战争，依仗的就是其强大的军事力量。他不仅善于治军，亦有完整的军事思想，只是因为军事思想与政治思想有所不同，所以本书较少涉及。
建立一个庞大的帝国，需要大量的人才，并根据其才能委以不同的职责。成吉思汗有简洁的选人标准：“能治家者即能治国，能率领十人作战者，即可委付以千人、万人，他能率领千人、万人作战。”按照这样的标准，“他让贤明勇敢的人当了将官，他把奥鲁（老小营）交给伶俐的人，让他们管理马匹，粗鲁无知的人，则给予鞭子，派去放牧畜群”
。在实践中，成吉思汗亦能看出一些人的缺点，将用人标准具体化。成吉思汗曾指出：“再也没有像也孙拜这样的勇士了，没有人能像他那样能干。但由于他不感到远征之苦，不知饥渴，他就认为与他在一起的那可儿、战士和所有其他的人们也都像他那样能忍受远征的劳累，而他们并不能忍受远征的劳累。因此，他不适于担任首长。只有自己能知道这种饥渴并据以推知别人的情况，只有在行军时能考虑到不让军队饥渴、牲畜消瘦的人，才配担任首长。”
“怯薛参政”是用人方面最重要的制度。怯薛，义为护卫军。成吉思汗建国后将护卫军扩充为一万人的组织，包括1000名宿卫，1000名箭筒士，8000名散班。成吉思汗规定，各级那颜必须遵旨把自己的儿子送入护卫军中效力，千户那颜的儿子准许带弟1人，伴当10人；百户那颜的儿子准许带弟1人，伴当5人；十户那颜和白身人准许带弟1人，伴当3人。进入护卫军的人需用的马匹和其他物品，除以本人所有的财产充用外，按规定从所管民户内征敛供给。被指定参加护卫军的人如果躲避不来，要受到处罚，另选人补充；有自愿充当护卫军者，各级那颜不能阻挡。
护卫军的主要职责是保卫宫帐（蒙古语称为“斡耳朵”）和分管汗廷的各种事务。按照成吉思汗的规定，宿卫值夜班，箭筒士和散班值日班，各分为四队，轮番入值，每番三昼夜，因此总称为四“怯薛”（Keshig，意为番值护卫），护卫士则称为“怯薛歹”（Keshigtai，复数为“怯薛丹”，Keshigtan）。四怯薛各设长官，由成吉思汗最亲信的那可儿博尔忽、博尔术、木华黎、赤老温四人分任，博尔忽为第一怯薛，博尔术为第二怯薛，木华黎为第三怯薛，赤老温为第四怯薛。此四家族后来即世掌四怯薛。“其它预怯薛之职而居禁近者，分冠服、弓矢、食饮、文史、车马、庐帐、府库、医药、卜祝之事，悉世守之。虽以才能受任使，服官政，贵盛之极，然一日归至内庭，则执其事如故，至于子孙无改，非甚亲信，不得预也”，“其名类盖不一，然皆天子左右服劳侍从执事之人，其分番更直，亦如四怯薛之制，而领于怯薛之长”
。
按照职掌的不同，怯薛执事的名目大致可以分为四类。
一类为环卫宫禁、保证大汗安全而设，包括火儿赤（箭筒士）、云都赤（侍上带刀者）、拔突（拔都儿，勇士）、八剌哈赤（守城门者）等。蒙古汗廷宿卫制度严格，值日班的箭筒士、散班等，在日落前将所司职责交给值夜班的宿卫，出外住宿，次日早饭后再入值。入夜后，不许任何人在宫帐前后行走，违者宿卫得以擒捕；未经允许闯门而入者，宿卫可以立即将其处死。任何人不得杂入宿卫班内，亦不许探问宿卫人数。群臣奏事，都要先经过怯薛歹的通报方可入帐，奏事时值班怯薛歹不离开大汗左右。
第二类为保障大汗的生活条件而设，包括博尔赤（司厨）、答剌赤（掌酒者）、舍利别赤（掌果汁饮料者）、哈剌赤（马乳酒制作者）、阿察赤（掌架设帐幕者）、烛剌赤（掌宫中灯烛者）、虎儿赤（奏乐者）、速古儿赤（掌内府尚供衣服者）。
第三类为大汗产业的管理而设，包括昔宝赤（司鹰隼者）、兀剌赤（典车马者）、帖麦赤（牧骆驼者）、阿塔赤（牧马者）、火你赤（牧羊者）等。
第四类为管理朝政事务而设，包括必阇赤（掌文书者）、扎里赤（书写圣旨者）、忽剌罕赤（捕盗者）、扎撒忽赤（掌朝仪者）等。
怯薛组织的军事和内廷服务性能无疑十分突出，正如成吉思汗所言：“我不出征，宿卫的亦不许出征，若有违者，起军的头目有罪。宿卫的不着他出征，只因他常护卫我，围猎时跟随我，平日又管收拾车辆等事，如此不容易，所以怕重复了他，不许他出征。”
怯薛亦有重要的政治功能，怯薛歹作为大汗的侍从近臣，在蒙古国的国家政务中发挥如下作用：一是群臣奏事都要通过怯薛歹通报或转达，怯薛歹已经成为大汗沟通臣僚的重要环节。二是大汗在酝酿重大决策时，往往首先征求身边怯薛歹的意见，并不时向他们咨访下情。三是大汗往往指定怯薛歹与贵族、官员共议国政或处理具体事务。成吉思汗曾明令宿卫与札鲁忽赤（断事官）一同断事，大汗还常常派遣怯薛歹为使者，出去传达旨意和处理重大事务。怯薛“百执事”所掌，尤其是必阇赤、扎里赤所司诸务，不少与朝政有直接关系，怯薛歹利用自己的地位，不但可以对朝政大事发表意见，还能够直接实施一些重要的管理措施。
成吉思汗为怯薛歹规定了优越的地位，护卫散班地位高于一般的千户那颜，跟随散班的家人地位高于百户那颜和牌子头；如果散班与千户那颜发生争执，罪在千户那颜。由于建国之初，“国俗淳厚，非有庶事之繁”，蒙古统治者用怯薛作为参政、议政的工具，尚可控制局面。正如元人虞集所说：“国家之初，任才使能，惟其所宜，以成天下之务者多矣。制度修明，见用之亲切者，惟公卿大人之子弟，见闻于家庭，习熟于典故，而又宿卫禁近，密勿周慎。出纳辞令，有非疏远微贱、草茅造次之所能及者矣。是故，天子深居九重，洞见万里者，明目达聪，必得如是之臣，所以光华远大者乎。”
也就是说，怯薛不仅是“护卫大汗”和“近臣理政”的重要方式，还已经成为草原游牧帝国收聚、储备和使用人才的重要组织形式。
成吉思汗在世时，汗位继承已经成为引起内部矛盾的一个重要问题，《元朝秘史》对此有较详细记载，可转录于下：
其后太祖征回回，为其杀使臣兀忽纳等百人。临行时，也遂（也速）夫人说：“皇帝涉历山川，远去征战，若一日倘有讳，四子内命谁为主，可令众人先知。”太祖说：“也遂说的是。这等言语，兄弟、儿子并孛斡儿出（博尔术）等皆不曾提说，我也忘了。”于是问拙赤（术赤）：“我子内你是最长的，说甚么？”拙赤未对，察阿歹（察合台）说：“父亲问拙赤，莫不是要委付他。他是蔑儿乞种带来的，俺如何教他管。”才说罢，拙赤起身，将察阿歹衣领揪住，说：“父亲不曾分拣，你敢如此说。你除刚硬，再有何技能？我与你赛射远，你若胜我时，便将我大指剁去。我与你赛相搏，你若胜我时，倒了处再不起。”说了，兄弟各将衣领揪着，孛斡儿出、木合里（木华黎）二人解劝。太祖默坐间，有阔阔搠思说：“察阿歹，你为甚忙？皇帝见指望你，当亦未生时，天下扰攘，互相攻劫，人不安生，所以你贤明的母不幸被掳。若你如此说，岂不伤着你母亲的心。你父初立国时，与你母一同辛苦，将你儿子每养大，望你成人。你的母如日般明、海般深等贤明，你如何可这般说。”
太祖说：“如何将拙赤那般说，我子中他最长，今后不可如此说。”察阿歹做咲着说：“拙赤的气力、技能也不用争。诸子中我与拙赤最长，愿与父亲并出气力，若有躲避的，就便杀了。斡歌歹（窝阔台）敦厚，可奉教训。”太祖再问：“拙赤如何说？”拙赤说：“察阿歹已说了，俺二人并出气力，教斡歌歹承继者。”太祖说：“你二人不必并行，天下地面尽阔，教你各守封国。你二人说的言语，各要依着，休合人耻笑。”……又问：“斡歌歹如何说？”斡歌歹说：“父亲恩赐教说，我难说自己不能，尽力谨慎行将去。只恐后世子孙不才，不能承继，我所言者如此。”太祖说：“斡歌歹既如此说，中也者。”又问：“拖雷如何说？”拖雷说：“父亲指名说的兄根前，忘了的提说，睡着时唤醒，差去征伐时即行。”太祖说：“是”。又说：“合撒儿、阿勒赤歹、斡剔赤斤、别勒古台四个弟的位子里，他的子孙各教一人管。我的位子里，教一个子管。我言语不差，不许违了。若斡歌歹的子孙每都不才呵，我的子孙每，岂都不生一个好的。”
这段记载表明了成吉思汗关于汗位继承的三大原则。第一个原则是非成吉思汗嫡亲子孙，不得成为蒙古大汗的继承人。所有成吉思汗的嫡亲子孙，则都有继承汗位的资格。这一原则实际上已经为成吉思汗之后蒙古国的汗位争夺埋下了的祸种。第二个原则是成吉思汗的儿孙可以另辟疆土，建立封国。这是避免成吉思汗子孙争夺蒙古大汗位的一种有效做法，但是这一原则为草原帝国的分裂埋下了的祸种。第三个原则是量才选择蒙古大汗的继承人，窝阔台最终被成吉思汗确定为汗位继承人，就是因为他“有宽弘之量，忠恕之心，量时度力，举无过事”
。这种量才授任的原则，在以后的汗位继承中表现得十分突出，但是“才”和“不才”的标准是什么，成吉思汗并没有作具体说明，实际上就会变成夺得汗位的人都会自我标榜为“以贤以能”，而指斥其他汗位争夺者为“不才”。
成吉思汗显然没有很好地解决汗位继承问题，但是将忽里台制度留给了后人。“忽里台”义为“聚会”，后来又译为“大朝会”。所有蒙古贵族都有资格参加忽里台。“国朝凡大朝会，后妃、宗王、亲戚、大臣、将帅、百执事及四方朝附者咸在。朝会之信，执礼之恭，诰教之严，词令之美，车马服用之别，牲斋歌乐之辨，宽而有制，和而有容，贵有所尚，贱无不逮，固已极盛大于当时矣。”
蒙古大汗从形式上讲是由全体蒙古贵族以忽里台的形式推举产生的，
不仅故意不到会或者迟到的人要受到处罚，在会上违背仪制也要受到处罚。不经过忽里台的推选，任何人都不能成为蒙古大汗。成吉思汗特别规定：“如果任何人由于骄傲，自行其事，想要当皇帝，而不经过诸王的推选，他就要被处死，决不宽恕。”
除了选举大汗之外，忽里台还有其他功能。蒙古大汗对于大规模军事行动，不能独自做出决定，必须在忽里台上得到全体贵族的认可。大汗发布法令，向诸王、功臣分封领地和臣民等，也在忽里台上实施。在蒙古国时期，忽里台是议决国家大事的最高形式，由此反映出新建的蒙古政权还没有摆脱原始民主主义的影响，在统治阶层成员（尤其是成吉思汗家族成员）中，仍然存在着平等议事的关系。
“驭众”是建立新统治秩序的必要政治手段，不仅要有具体的措施和相应的制度建构，还需要在思想上有清晰的认识。成吉思汗所强调和奉行的“汗权至上”的政治理念，已经与中国传统农耕王朝的“皇权至上”观念极为接近（只是缺乏更具系统性或哲理性的说明），是有效“驭众”的思想基础，并在这样的基础上衍生出了严格的等级观念、不可逾越的隶属关系以及臣民绝对服从的行为准则。应该承认，至少在成吉思汗在位时，这样的“驭众”观念不仅已经成熟，还起到了维系统治集团内部团结的重要作用。由于继承问题和用人问题始终是统治者难以从根本上解决的重大政治问题，所以在认识上存在一定的缺陷在所难免，但不能因此而否认成吉思汗确定的基本准则，在当时确实起到了弥合草原帝国统治集团内部矛盾的重要作用。
成吉思汗为蒙古国制定了一些法令，并在此基础上形成了朴素的法令意识和遵行法令的要求。
成吉思汗建国前后颁布了一系列法令，蒙古语称为“札撒”。根据波斯史家志费尼的记载，“成吉思汗统治初期，当蒙古各部归并于他的时候，他废除了那些蒙古各族一直奉行、在他们当中得到承认的陋俗；然后他制定从理性观点看值得称赞的法规”。“依据自己的想法，他给每个场合制定一条法令，给每个情况制定一条律文；而对每种罪行，他也制定一条刑罚。因为鞑靼人没有自己的文字，他便下令蒙古儿童习写畏吾文，并把有关的札撒和律令记在卷秩上。这些卷秩，称为‘札撒大典’，保存在为首宗王的库藏中。每逢新汗登基，大军调动，或诸王会集共商国事和朝政，他们就把这些卷秩拿出来，仿照上面的话行事，并根据其中规定的方式去部署军队，毁灭州郡、城镇。”
札撒包括多方面的内容，可惜没有完整地保存下来，现在能够看到的只是一些片段。例如“只要他们自己还没有遭到屠杀，他们就要使全世界降服于他们，他们决不同任何民族讲和，除非它们首先向他们投降”
。“禁草生而斫地者，遗火而爇草者诛其家。拾遗者、履阈者、棰马之面目者、相与淫奔者，诛其身。”
后来在元代仍然通行的“偷头口”一个陪九个的“蒙古体例”，应该也是成吉思汗时代“札撒”的条款之一。可以看出，成吉思汗规定的“札撒”具有鲜明的游牧民族特色，与中原传统的法典有明显的差别。
成吉思汗特别强调了法令的重要性：“由于伟大的主的仁慈，我使用了这些律令，并推行了这些必里克，因此使我们的安宁、欢乐和自由的生活一直继续到现在。将来，直到五百年、千年、万年以后，只要嗣承汗位的后裔们依然遵守并永不改在全民族中普遍沿用的成吉思汗的习惯和法令，上天将佑助他们的强国，使他们永远欢乐。”成吉思汗还说：“如果隶属于国君的许多后裔们的权贵、勇士和异密们不严遵法令，国事就将动摇和停顿，他们再想找成吉思汗时，就再也找不到了。”
为强化臣僚的法令意识，成吉思汗还要求：“万夫长、千夫长和百夫长们，只要在年初和年终时前来聆听成吉思汗的训诫（必里克）后回去，就可以统率军队。如果他们住在自己的营盘（禹儿剔）里，不听训诫，就像石头沉没在深水中、箭射入芦苇丛里般地消失得无影无踪。这样的人就不适于当首长。”
在重大典礼上宣读札撒的制度，被成吉思汗的继承者保留下来，如元人所记：“故事，天子即位之日，必大会诸侯，读太祖宝训（即札撒）。”
法令是维持统治秩序的基本准则，成吉思汗所强调的主要是五方面的法令观念。一是树立以汗权立令的观念，重点强调的是法令必须出自大汗、大汗的训诫即为法令的理念。二是尊重习惯法的观念，对于能够维系基本政治秩序的游牧社会传统习俗和基本准则，都可以由大汗将其纳入法令之中，使习惯法依然起着规范臣民行为的重要作用。三是崇敬札撒的观念，在有了蒙古文字（以畏兀尔字书写的蒙古文字）之后，即将大汗的训诫变成文字形式的札撒，并使之成为当世和后世都要崇敬和奉行的戒令。四是听从训诫的观念，不仅要求臣僚必须按照规定听从大汗的定期训诫，还要求将这样的做法传之后代，所要表现的既是对大汗本身权威的高度褒扬，也是臣僚对法令的认同和顺从。五是遵守法令的观念，颁布法令是为了使臣民能够按照法令的规定行事，触犯法令的人要受到处罚，在这方面成吉思汗不仅有严苛的要求，也采用过严厉的手段，并在统治区域内形成了“说谎者死”和“犯寇者杀之”
以及男女私通处以死刑
等基本的处罚标准。
成吉思汗曾经说过这样一段话：“凡是一个民族，子不尊父教，弟不聆兄言，夫不信妻贞，妻不顺夫意，公公不赞许儿媳，儿媳不尊重公公，长者不保护幼者，幼者不接受长者的教训，大人物信用奴仆而疏远周围亲信以外的人，富有者不救济国内人民，轻视‘约孙’（习惯）和‘札撒’（法令），不通情达理，以致成为当国者之敌。这样的民族，窃贼、撒谎者和各种骗子将遮住他们营地上的太阳，这也就是说，他们将受到抢劫，他们的马和马群得不到安宁，他们出征打先锋所骑的马筋疲力尽，以致倒毙、腐朽、化为乌有。”
这是成吉思汗对蒙古传统道德观念的总结和发展，并用法令形式为建国后新的蒙古社会制定的基本道德规范，其中不乏涉及政治道德的要求。
蒙古人历来重视誓言，蔑视谎言。草原各部早就流行遵守誓言和褒扬信义的说法，“咱达达每答应了的话，便是誓一般，若不依着呵，同伴里也不容”。“约会的日期，虽是有风雨呵也必要到。”
成吉思汗在建立蒙古国前就以“英勇果决，有度量，能容众，敬天地，重信义”而享名于草原各部。
进入阶级社会之后，人与人之间只重信誓、讲信义显然是不够了，还要有体现上下尊卑的等级观念。“人的身体有头呵好，衣裳有领呵好”，一般百姓不能“无个头脑管来，大小都一般”
。在确定了主从关系之后，事主尽忠的观念随之产生。成吉思汗本人就非常赞赏忠心侍主的行为，哪怕是自己的敌人。对于背叛主人的人，“自的正主敢拿的人”，都要严惩不贷。
如果下级敢于冒犯上级，要遭到鞭打。
由此而形成的蒙古人对主人的恭敬和对上司命令的绝对服从，给当时的人留下了深刻的印象，并反映在他们的记述中：“其赏罚则俗以任事为当然，而不敢以为功。其相与告诫，每曰其主遣我火里去或水里去，则与之去。”
“这些人，这就是说鞑靼人比世界上任何别的人（不论他们是信仰宗教的或是不信仰宗教的）更服从他们的主人；他们对主人表现极大的尊敬，并且不对他们说一点谎话。”
应该说，成吉思汗强调的对大汗和对主人的尽忠，与中国农耕王朝的忠君事主观念有异曲同工之妙，并且对社会有更深刻的影响，因为尽忠不仅仅是普通游牧民普遍接受的基本理念，还已经形成了为尽忠而任劳任怨的社会风气。
北方游牧民族素有“贱老而贵壮”的风俗，蒙古人也不例外。但是，长者能够不断地用“约孙”即所谓“古来的习惯”来教育下一代人，在《元朝秘史》中就可以看到不少蒙古老人“引证着古语”教训年轻人的事例，所以在蒙古人中对于不尊重长者的行为是不能饶恕的。成吉思汗还特别留下了这样的教诫：“到长者处时，长者未发问，不应发言。长者发问以后，才应作适当回答。因为如果他抢先说了话，长者应他的话那倒还好，否则他就要碰钉子。”
由尊重长者又引申出了敬重贤者的观念。成吉思汗的训言中有一条是：“经过三个贤人评定的话，可以在任何场所一再重复地说，否则就不可靠。要将自己的话、别人的话同贤人们的话进行比较，如果合适的话，就可以说，否则就不应当说。”成吉思汗还要求臣民慎言和主动约束自己，他不但希望人们“说话时要想一下，这样说妥当吗？无论是认真地说出去或者开玩笑地说出去，即再也收不回来了”；还特别强调了“能清理自身内部者，即能清除国土上的盗贼”
。
成吉思汗对妇女的行为也提出了明确的要求：“妇女在其丈夫出去打猎或作战时，应当把家里安排得井井有条，若有使者或客人来家时，就能看到一切有条有理，她做了好的饭菜，并准备了客人所需要的一切东西。这样的妇女自然为丈夫造成了好名声，提高了他的声望，而她的丈夫在社会集会上就会像高山般耸立起来。人们根据妻子的美德来认识丈夫的美德。如果妻子愚蠢无知、放荡不羁，人们也还是根据她来看丈夫的。”
事主尽忠是重要的政治道德观念，敬老、尊贤和约束妇女行为等则是重要的生活和社会的道德观念，成吉思汗强调这些道德观念，其目的都是要为新的草原帝国确立符合他所要求的道德规范。
和睦族人在蒙古人中已有传统，并形成了朴实的相互合作和尊重的风俗。来自西方的传教士对此大加赞赏：“他们很少互相争吵，或从来不互相争吵，并且从来不动手打架。在他们中间，殴打、口角、伤人、杀人这类事情从来没有遇到过。”“他们相互之间表示相当尊敬，十分友好地相处。”“他们不互相嫉妒，在他们之间实际上没有诉讼；没有人轻视别人，而是帮助别人，并在环境所许可的范围内促进别人的利益。”
这种“无私斗争”的风俗，
自然被统治者认可。成吉思汗还增入了新的内容，规定构乱皇族、挑拨是非、助此反彼者要严加处罚，并且以“折箭教子”的方法说明团结的重要性。根据波斯史家志费尼的记载，成吉思汗曾把儿子们招来，从箭袋里抽出一支箭，折为两段。接着，他抽出两支箭，也折为两段。他越加越多，最后箭多到大力士都折不断了。然后，他对儿子们说：“你们也这样，一支脆弱的箭，当它成倍地增加，得到别的箭的支援，哪怕大力士也折不断它，对它束手无策。因此，只要你们弟兄相互帮助，彼此坚决支援，你们的敌人再强大，也战不胜你们。”
成吉思汗意识到了在他去世后草原帝国可能走向分裂，所以用兄弟团结的说法来发出警喻，并以此来强调了和睦亲族所具有的重要政治意义。
蒙古人有醉酒的习惯，不少人因此伤身害命。这种恶习的泛滥，早就引起了统治者的注意。成吉思汗即指出酒是一种麻醉剂：“喝酒既无好处，也不增加智慧和勇敢，不会产生善行美德。”“国君嗜酒者不能主持大事、颁布必里克和重要的习惯法；异密（官员）嗜酒者不能掌管十人队、百人队或千人队；卫士嗜酒者将遭受严惩；合剌出即平民嗜酒者将完全丧失马匹、畜群和他所有的一切财产，变为乞丐；官员嗜酒者，命运将不断折磨他，使他忧虑不安。酒不管你是什么人，无论善恶好坏的人它都让你麻醉。酒使手麻醉，结果使手丧失了抓东西的能力和动作的灵巧；酒使脚麻醉，脚就不能行动和步行；酒麻醉了心，使心不能健全地思考，他毁坏了所有的感官和思维器官。”成吉思汗特别推崇戒酒或节饮的做法：“如果无法制止饮酒，一个人每月可饱饮三次。只要他超过三次，他就会犯下过错。如果他只喝两次，那就较好。如果只喝一次，那就更为可嘉。如果他根本不喝酒，那就再好不过了。但是到哪里去找这种根本不喝酒的人呢，如果能找到这种人，那他应当受到器重。”
来自中原的人士同样把饮宴上升为治国问题，如女真人粘合重山曾向成吉思汗建言：“臣闻天子以天下为忧，忧之，未有不治；忘忧，未能有治者也。置酒为乐，此忘忧之术也。”
这样的说法与成吉思汗的看法相符，不过是带有中原传统治道观念的色彩，所以被成吉思汗所接纳。
成吉思汗关于伦理道德观念的述说，大多亦收入在札撒内，成为指导蒙古国臣民行为的准则。应该承认，蒙古国建国初期的道德要求尽管比较简单和直白，但是确实不能忽视其维系基本道德规范的重要作用。
成吉思汗希望他的思想尤其是重要的政治观念，不仅能够影响当世，也能够影响后世。要求臣僚定期聆听成吉思汗的训诫，是当世的最主要思想传播途径。要求后人诵读“太祖宝训”，则是向后世传播思想的主要途径。应该说，这两种传播途径对于传扬成吉思汗的政治观念都发挥了重要的作用。尤其需要注意的是，成吉思汗的政治观念主要针对的是立国所要解决的各种重大问题，以朴素的天命观为“汗权至上”提供合理的权力来源解释，以武力征服和宗族共享富贵创造国家发展的愿景，以等级观念、法令观念、道德观念等建构和维系新的统治秩序，表明成吉思汗确实已经有了草原帝国统治思想的基本脉络，并使得新兴的蒙古国不仅有重要的军事基础，也有了重要的思想基础，这恰是研究元代政治思想史所不能忽视的一个重要特征。