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统一的多民族国家是我国最基本、最重要的国情，正如习近平同志所指出的，“多民族是我国的一大特色，也是我国发展的一大有利因素” [1] 。在数千年中国社会历史发展进程中，如何实现主体民族与少数民族的和谐共生，促进中华民族共同体的壮大、发展；如何实现对于民族地区的有效治理，维护国家的长治久安，一直是历代中央政府必须慎重对待的核心议题。因而，民族事务治理体制在我国的国家治理体制与政策体系中一直占据着核心地位。
自先秦以来，我国的民族事务治理体系从创建、发展到臻于完备，已经形成了严整的制度政策体系，为中国国家的长期稳定和中华民族的永续发展发挥了具有历史意义的治理效能。
论及我国历史上的民族事务治理体制，土司制度是最为学界所重视的。史家一般认为，土司制度主要是元明清时期中央政府在民族地区建立和推行的治理体制，即从元代的土官制度发轫，经明清二代的发展臻于完备。 [2] 自秦代以来，“大一统” [3] 就成为中央政府最为核心的政治理念，“四海一家”“华夷一体”一直是历代王朝的政治愿景。因而，就其实质而言，土司制度是中央王朝在时机尚不成熟的情况下实行的对民族地区的间接统治，其要旨在于“假我爵禄，宠之名号，乃易为统摄，故奔走惟命” [4] 。在此种意义上考量，土司制度实则与自先秦时期就已滥觞的羁縻制度一脉相承，或者说是其发展的高级阶段，诚如学者所言，“羁縻政策，乃宋、元、明、清几个王朝土官制度之窠臼” [5] 。我国土司制度研究领域的著名学者吴永章先生指出：“在我国历史上，土司制度是逐步形成和发展起来的。其过程大致是：渊源于秦、汉代；中经魏、晋、南北朝、隋、唐、宋时期，不断得到充实；正式形成于元代；完备于明和清初；清雍正改土归流后，则逐渐衰微。” [6] 吴先生所论可谓切中土司制度发展历程之肯綮。
《礼记》述及对于“蛮夷”的治理之道时指出“修其教，不易其俗；齐其政，不易其宜” [7] ，《论语》则载曰“远人不服，修文德以来之” [8] ，可见羁縻思想之源远流长。实际上，在土司制度最为完备的元明清三代，羁縻治理的理念仍然影响深远。比如，元朝大臣赵世延认为，“蛮夷事，在羁縻” [9] ，明朝开国皇帝朱元璋指出：“中国既安，守在四夷。” [10] 清朝大臣杨名时认为，“御夷之道，贵在羁縻” [11] 。
“羁縻”一词本意为“笼络使不生异心”。 [12] 作为民族事务治理的理念，“羁縻”之治由来已久，如《史记》所载：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”《索隐》云：“羁，马络头也。縻，牛韁也”，“言制四夷如牛马之受羁縻也”。 [13] 《汉书·匈奴传下》载曰：“其慕义而贡献，则接之以礼让，羁縻不绝，使曲在彼，盖圣王制御蛮夷之常道也。” [14] 《汉书·萧望之传》载曰：“外夷稽首称藩，中国让而不臣，此则羁縻之谊。” [15] 《后汉书·南蛮西南夷列传》载曰：“自古圣王不臣异俗，非德不能及，威不能加，知其兽心贪婪，难率以礼。是故羁縻而绥抚之，附则受而不逆，叛则弃而不追。” [16] 史家准确地道出了羁縻政策的特质——中央王朝专门针对少数民族和民族地区的治理体制。
值得注意的是，史家在论及羁縻制度时，通常认为是由“华夏—蛮夷”构成的主客体关系，即一般指华夏中央政权对于周边少数民族的羁縻治理。此种认识有其偏颇之处。实际上，羁縻治理体系是由中华民族共同创造的治理制度，在特定情形下，少数民族政权也实行羁縻政策。比如，王莽时期，乌桓不满新朝的治理，“遂自亡畔”，匈奴乘机“因诱其豪帅以为吏，余者皆羁縻属之” [17] 。再如，十六国时期，前秦为氐族所建立的政权，其皇帝苻坚曾指出：“西戎荒俗，非礼义之邦。羁縻之道，服而赦之，示以中国之威，导以王化之法，勿极武穷兵，过深残掠。” [18] 又如，隋朝时，突厥因为波斯地理遥远，“不能至其国”，对其“亦羁縻之” [19] 。再如，金世宗曾论及：“朕尝思之，招徕远人，于国家殊无所益。彼来则听之，不来则勿强其来，此前世羁縻之长策也。” [20]
考镜源流，羁縻政策可以溯及夏商周三代的“五服”制度，此后代有发明，历久弥新，如秦代的“道”、汉代的“初郡”、南朝的“左郡（县）”等；至唐代，则正式形成羁縻州县体制 [21] ，两宋踵武前朝而又有所发扬。 [22]
本章以朝代更替为线索，以羁縻制度历史发展进程为纲要，对以先秦时期“五服”之制为发轫、至明清土司制度达到高峰的羁縻制度作简要述评，探讨其与中国国家认同和中华民族认同的密切关系。