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在中国社会历史发展进程中，史家向来以秦汉、唐宋并举。唐代是中国历史上气象恢宏的大一统王朝，收拾三国两晋南北朝混战争斗的乱局，重新达成四海一家、华夷一体的格局。 [138] 有唐一代，民族融合程度空前深化，华夷区分进一步消弭，中华民族共同体的发展进入了一个全新的境界。诚如史家所云：“唐之德大矣！际天所覆，悉臣而属之，薄海内外，无不州县，遂尊天子曰‘天可汗’。三王以来，未有以过之。至荒区君长，待唐玺纛乃能国，一为不宾，随辄夷缚，故蛮琛夷宝，踵相逮于廷。” [139] 宋代虽然武功较弱，但文教昌明，亦不失大国气象。宋太祖一统五代十国之乱局，势必要处理好与少数民族的关系，甚至有所借重；太宗两次北伐均铩羽而归，使其民族事务治理理念由外扩转为内治，谋求与各少数民族和平相处；至真宗时，宋王朝的羁縻怀柔政策完全确立。
唐宋时期，中央政府在民族事务治理体制上继承了自先秦以来的羁縻之治，并有进一步的拓展，形成了完备的羁縻州县制度 [140] ，使得中华民族多元一体的民族格局与民族关系发展到崭新的阶段。
相较于秦汉以来的羁縻治理体系，唐宋王朝在民族地区实行的羁縻州县制度使得民族地区被纳入国家统一的行政管理体制之中，要承担相应的义务，比如纳贡、赋税、征调等，在更深的层次上融入统一多民族国家的历史发展进程之中。史载：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部。然声教所既，皆边州都督、都护所领，著于令式。” [141] 可见唐代羁縻体制已经比较完备。宋朝政府在民族地区继续推行羁縻州县制度，“分析其种落，大者为州，小者为县，又小者为峒。……择其雄长者为首领。借其民为壮丁。其人物犷悍，风俗荒怪，不可尽以中国教法绳治，姑羁縻之而已” [142] 。“树其酋长，使自镇抚，始终蛮夷遇之，斯计之得也。” [143] “务在羁縻，不深治也。” [144]
唐代疆域空前恢廓，诸多少数民族都以直接或间接的方式纳入大一统的国家体系之中。为了更好地管理少数民族事务，唐王朝在民族地区设置了相当数量的羁縻府州，其时间跨度从唐太宗时期开始，一直到唐玄宗时期，贯穿了唐代国力最鼎盛的阶段。
唐代羁縻州府的设置地理范围很广，几乎遍及西北、华南、西南民族地区。据《新唐书·地理志》记载：“突厥、回纥、党项、吐谷浑隶关内道者，为府二十九，州九十。突厥之别部及奚、契丹、靺鞨、降胡、高丽隶河北者，为府十四，州四十六。突厥、回纥、党项、吐谷浑之别部及龟兹、于阗、焉耆、疏勒、河西内属诸胡、西域十六国隶陇右者，为府五十一，州百九十八。羌、蛮隶剑南者，为州二百六十一。蛮隶江南者，为州五十一，隶岭南者，为州九十二。又有党项州二十四，不知其隶属。大凡府、州八百五十六，号为羁縻云。” [145]
史家认为，唐代共计设置羁縻州府856个，但实际上不止此数。据相关研究，唐代所设羁縻州府有1000余个，而且范围也远超上引史料所列，在淮南道之外均有设置，几乎遍及全国。 [146]
相较于汉代的属国制度，羁縻州府制度最大的特点是任命少数民族首领担任羁縻州府都督和刺史。比如，贞观二十一年（647），“铁勒回纥等十三部内附”，置六都督府七州，“并各以其酋帅为都督、刺史” [147] 。
唐代羁縻州府制度较为完备，构成了一个成熟的体系，按等级可以分为都护府、都督府、羁縻州，构成了一个金字塔式的行政体系。特别是都护府的设置具有极为重要的意义。唐朝一共设置六大都护府，即单于都护府、北庭都护府、安东都护府、安西都护府、安南都护府、安北都护府，都护府长官为都护，其职责为“掌所统诸蕃慰抚、征讨、斥堠，安辑蕃人及诸赏罚，叙录勋功，总判府事”。 [148] 唐代的都护府是中央政府派驻于边疆民族地区的军政合一的治理机构，对于维护国家疆域的完整统一具有重要意义，有效地促进了中华民族共同体的稳定发展。都督府多设于军事要冲之地，其职责主要是从军事方面威慑、监督羁縻州府，史载：“其缘边镇守及襟带之地，置总管府，以统军戎。至武德七年，改总管府为都督府。” [149]
在封建社会以农业为主的社会生产体系中，民族地区多处于边缘地位，对于国家经济体系并无太大的意义，而且常常山川阻隔，荒远偏僻，故而，若中央政府强求统一，劳师远征，实非上策。诚如史家所言：“乃欲揭上腴之征以取不毛之地，疲易使之众而得梗化之氓，诚何益哉！” [150] 唐宋时期，中央政府对于羁縻州县的治理遵循怀柔优抚的原则。这既是为了笼络相关少数民族，使之一心向化，又是基于民族地区的实际情况作出的现实选择，客观上促进了中华民族共同体的进一步发展。
从国家治理层面而言，唐宋时期的羁縻州县已经纳入了统一的国家行政体系之中，其对于中央政府负有缴纳赋税的责任。唐代规定：“督首领，制羁縻，审土物之有无，定封略之远迩。度职贡，每岁充于王国；会车赋，应期奉于军郡。” [151] 迄至宋代，相关体制更为规范，“溪峒首领三年一至京师” [152] ，“西南蕃五姓蛮听五年一入贡，不愿至京，听就邕、宜州输贡物，给恩赏馆券，回赐钱物等遣之” [153] 。这就明确规定了朝贡时间及其他具体实施环节。
这一时期，中央政府对于羁縻州县的赋税采取了种种优待宽免的政策。如《通典》所载：“诸边远州有夷獠杂类之所，应输课役者，随事斟量，不必同之华夏。”“外蕃之人投化者复十年。” [154] 《新唐书》载曰：“四夷降户，附以宽乡，给复十年。” [155] 唐朝时，中央政府对于羁縻府州并未实行严格的户籍管理，“荒梗无户口”的现象非常普遍，故而“并无税赋供输州县，相承在图经上标名额耳” [156] 。唐德宗时，还专门规定诸州“夷僚之户，皆从半输。蕃人内附者，上户丁钱十文，次户五文，下户免之。附经两年者，上户丁输羊二口，次户一口，下三户共一口” [157] 。可见中央政府对于羁縻州县在征收赋税方面采取了不同于内地经制州县的优待、变通制度。
宋朝中央政府对于民族地区也予以赋税上的优待减免，史籍所载颇多。比如，咸平二年（999），“诏澧州勿收蛮界归业民租” [158] 。大观年间（1107—1110），观州“无税租户籍，皆仰给邻郡” [159] 。天禧二年（1018），“富州刺史向通汉率所部来朝，贡名马、丹砂、银装剑槊、兜鍪、彩牌等物。诏赐袭衣、金带、鞍勒马，并其子光泽以下器币有差” [160] 。景祐四年（1037），“除邕州管下溪洞诸州天圣五年以前所逋租税” [161] 。熙宁七年（1074），知桂州刘彝为地方请言：“邕州溪洞积年水旱，所欠税米等乞援赦除放。” [162] 乾道八年（1172），“知贵州陈乂上疏言：‘臣前知靖州时，居蛮夷腹心，民不服役，田不输赋’”。 [163] 羁縻州县人户税负有别于编户齐民，“量纳官税，不同省地熟夷纳二税役钱”，“但量纳税物以羁縻之，实与省地熟蛮不同” [164] 。绍熙四年（1193），从桂阳军之请，诏曰：“郴桂衡道诸州溪峒徭户，不系省民者，并免随税均纳夏秋免役钱。” [165] 史载，北宋时茂州所领三县“并无两税” [166] ；泸州所辖的能、浙二羁縻州“承前不输税课”，即沿袭前朝制度，不纳课税，泸州所辖纳、兰、顺、宋四羁縻州“其州在边徼溪洞，不伏供输” [167] 。
中央政府对于羁縻州县实行厚往薄来的政策，一方面轻徭薄赋，另一方面还多予厚赐，使得羁縻州县所获颇丰 [168] ；同时，羁縻州县在向中央政府朝贡途中，经年累月，长途跋涉，通常沿路贩卖土产货物 [169] ，客观上加强了民族地区与内地的经济联系，推进了中华民族作为一个利益共同体的发展。有唐一代，对于少数民族“置州府以安之，以名爵玉帛以恩之”，“四夷八蛮，翕然向化，要荒之外，畏威怀惠，不其盛矣！” [170] “怀柔远人，义在羁縻，无取臣属” [171] ，各羁縻州县亦朝贡不绝 [172] 。
及至宋代，羁縻州县朝贡规模进一步扩大 [173] ，甚至导致“道途往来，公私劳费”的时弊，以至于中央政府规定：“诏转运使定其当赴阙者，具名奏裁，余止就本路量行支赐遣还。” [174] 即是说从制度上裁剪羁縻州县进京朝贡的规模。
饶有兴味的是，史家在言及封建社会中地方对于中央政府的朝贡赋税义务时，一般将之视为中央政府对于地方的政治掌控与经济剥削，多强调其被动性的一面。但在唐宋时期，羁縻州县常常将朝贡视作中央政府认可自身地位的政治待遇，极力争取。比如，太平兴国八年（983），“锦、溪、叙、富四州蛮相率诣辰州，言愿比内郡输租税。诏长吏察其谣俗情伪，并按视山川地形图画来上，卒不许” [175] 。富州刺史向通汉“咸平元年（998），通汉又言请定租赋，真宗以荒服不征，弗之许” [176] 。大中祥符五年（1012），“夔蛮千五百人乞朝贡，上虑其劳费，不许” [177] 。绍兴四年（1134），“归明保静、南渭、永顺三州彭儒武等久欲奉表入贡。诏以道路未通，俾荆湖北帅司慰谕，免赴阙。遣人持表及方物赴行在，仍优赐以答之。九月，诏荆湖南、北路溪峒头首土人及主管年满人合给恩赐，俾各路帅司会计覆实以闻” [178] 。
在特定情形之下，中央政府还把不许朝贡作为对于羁縻州县的惩罚。比如，“北江蛮酋最大者曰彭氏，世有溪州”，“（彭）师宝，景祐中知忠顺州。庆历四年，以罪绝其奉贡。盖自咸平以来，始听二十州纳贡，岁有常赐，蛮人以为利，有罪则绝之。其后，师宝数自诉，请知上溪州。皇祐二年，始从其请，朝贡如故” [179] 。又如，至和二年（1055），羁縻下溪州都誓主彭仕义叛乱，“朝廷姑欲无事，间遣吏谕旨，许以改过自归，裁损五七州贡奉岁赐” [180] 。
宋朝时期，中央政府积极开展与少数民族的互市贸易，其中固然有互通有无的现实需求，但根本上在于通过经济交流强化羁縻治理，即“以博易之虚名，收羁縻之实用” [181] ，“开场博易，厚以金、缯，盖饵之以利，庸示羁縻之术，意宏远矣” [182] 。在此过程中，政府往往并不过于强调经济利益，而是以民族事务的善治为要。比如，当时互市的马匹主要有两种，“其一曰战马，生于西陲，良健可备行阵”，“其二曰羁縻马，产西南诸蛮，短小不及格”，“羁縻马每纲五十，其间良者不过三五，中等十数，余皆下等，不可服乘” [183] 。但政府仍然予以收购，旨在“曲示怀远之恩，亦以是羁縻之” [184] 。或如南宋兵部侍郎陈弥作所说：“祖宗设互市之法，本以羁縻远人，初不籍马之为用，故弩骀下乘，一切许之入中。” [185] 再如，南宋时期自杞国依靠互市而兴，史载该国“本一小小聚落，只因朝廷许汝岁来市马，今三十余年，每年所得银锦二十余万，汝国以此致富” [186] ，足见互市之利对自杞国的重要意义。
“羁縻制度的核心是‘因俗而治’” [187] ，唐宋时期，针对羁縻州县迥异于内地的民风民俗乃至社会制度，中央政府立足实际，采取了差异性的治理策略，所谓“遐荒绝域，刑政殊于函夏”。 [188] “遽欲改其常性，同此华风，于事为难，理必不可，当因其习俗而抚驭之。” [189]
特别是宋代，其治国策略强化文教而贬斥武功，尤其看重羁縻之道。宋太祖针对民族地区提出了“遐荒烟瘴”“因其俗治之” [190] 的治理理念，宋真宗也推崇“因俗而治”，“常诫边臣无得侵扰外夷，若自相杀伤，有本土之法，苟以国法绳之，则必致生事，羁縻之道在于此” [191] 。
比如，为缓解流通货币不足的问题，宋代铜禁极为严格，违反者可以处以极刑，史载：“旧敕犯铜禁者，七斤而上并处极法。” [192] 但雍熙元年（984），“黔南言溪峒夷獠疾病，击铜鼓、沙锣以祀神鬼，诏释其铜禁” [193] 。可见为了尊重少数民族的文化习俗，严厉的铜禁也可以破例。
再如，淳化元年（990），南丹州蛮酋洪皓、洪沅兄弟相争，“洪皓之袭兄位，专其地利，不修常贡。其弟洪沅忿之，挈妻子来奔宜州。洪皓怒其背己，数引兵攻洪沅。洪沅与二男并牙将一人，乘传诣阙诉其事，请发兵致讨。上以蛮夷之俗，羁縻而已，不欲为之兴师报怨”。 [194] 淳化二年（991），“荆湖转运使言，富州向万通杀皮师胜父子七人，取五藏及首以祀魔鬼。朝廷以其远俗，令勿问” [195] 。大中祥符元年（1008），“夔州路言，五团蛮啸聚，谋劫高州，欲令暗利寨援之。上以蛮夷自相攻不许发兵” [196] 。凡此种种，都体现了当时中央政府对于民族地区“远俗勿问”的羁縻治理理念。
另外，如果中央政府对于民族地区的治理操之过急，强制推行大一统的政策，则势必会导致民族关系的恶化，危害中华民族共同体的和谐发展。比如，唐睿宗时，“监察御史李知古兵击姚州
河蛮，降之，又请筑城，使输赋徭”。大臣徐坚反对，议曰：“蛮夷羁縻以属，不宜与中国同法，恐劳师远伐，益不偿损。”“不听，诏知古发剑南兵筑城堡，列州县。知古因是欲诛其豪酋，入子女为奴婢，蛮惧，杀知古，相率溃叛，役徒奔溃，姚、嵩路闭不通者数年。”
[197]
可见，李知古的强力政策导致了相当深重的恶果。
唐宋时期，针对少数民族地区社会制度的特殊性，中央政府在法治方面采取了变通的原则，并不强行推行国家统一的法律制度，而是在相当程度上尊重少数民族习惯法，体现出相当的灵活性。
在唐代，针对所谓的“化外人”作奸犯科有专门的法律规定。《唐律疏议·名例》“化外人相犯”条规定：“诸化外人，同类自相犯者，各依本俗法；异类相犯者，以法律论。《疏议》曰：化外人，谓蕃夷之国，别立君长者，各有风俗，制法不同。其有同类自相犯者，须问本国之制，依其俗法断之。异类相犯者，若高丽之与百济相犯之类，皆以国家法律论定刑名。” [198]
明晰的国家边界与主权观念是较为晚近的产物，上文所言之“化外人”显然不能以今天的国际法准则狭隘地理解为外国人，而应指与中原华夏民族相对的各民族共同体，既包括外国人，也包括构成中华民族共同体的各少数民族。“化”应为“教化”之意，“化外人”主要是一个文化共同体概念，而非政治共同体概念，指王朝正统教化之外的“蛮夷戎狄”之人。 [199] “‘蕃夷之国’并非今天国家意义上的国家，而是当时唐中央政权以外的民族政权，就其所包含的范围而言，应包括当时与唐王朝建立朝贡关系的所有民族政权，其中也包括各羁縻府州” [200] 。由此可见，唐代中央政府对于包括羁縻州县在内的民族地区在法治方面实行的是差异化的制度安排，体现了尊重少数民族习惯法的理念。
大唐贞观二十一年（647），唐王朝平灭薛延陀汗国，于漠北铁勒诸部列置府州，同时派人访寻自隋末以来被掳掠的汉民以及室韦、乌罗护、靺鞨等部落民众，以金帛赎回。 [201] 可见，唐王朝纵然为胜利之师，但要让薛延陀部族放还所掳掠的人口，也只能用赎买的办法，其主要原因在于游牧社会实行传统的奴隶法，所掠取的人口被视为私有财产，必须收取赎金方可放回。这一事例鲜明地体现了唐王朝对于少数民族习惯法的尊重。
宋朝中央政府在对待民族地区法治问题上也十分注意尊重少数民族社会的特殊情况，所谓“立法有溪洞之专条，行事有溪洞之体例，无非为绥边之策” [202] 。熙宁八年（1075），知黔州张克明奏曰：“思、费、夷、播四州，又新籍蛮人部族不少，语言不通，习俗各异，若一概以敕律治之，恐必致惊扰，乞别为法。下详定一司敕所，请黔南獠与汉人相犯，论如常法；同类相犯，杀人者罚钱自五十千，伤人折二支已下罚自二十千至六十千；窃盗视所盗数罚两倍，强盗视所盗数罚两倍；其罚钱听以畜产器甲等物计价准当。从之。” [203] 该项法律一般称为《黔州蛮五等罚法》，基本上继承了唐律中关于“化外人”“同类自相犯者”“依其俗法断之”的规定，不强求推行国家的“常法”。
此外，宋王朝在涉及民族地区司法问题时，还有两项常见的变通处理制度：“和断”与“盟誓”。
“和断”主要是针对少数民族内部纠纷，由地方官员主持调解，不诉之于法律途径。比如，淳化五年（994），吏部尚书宋琪自述曰：“臣顷任延州节度夷判官，经涉五年，虽未尝躬造夷落，然常令蕃落将和断公事，岁无虚月，戎夷之事，熟于闻听” [204] ，可见其在处理少数民族纠纷时主要采取“和断”的策略。又如，大中祥符五年（1012），“黎洞夷人互相杀害，巡检使发兵掩捕。上闻而切责之曰：‘蛮夷相攻，许边吏和断，安可擅发兵甲，或致扰动？’即令有司更选可任者代之” [205] 。可见，中央政府也主张以“和断”为常策。
在我国少数民族社会中，“盟誓”本来就是传统习惯法重要的组成部分。而早在三代时期，誓诰诅盟就已经成为华夏集团重要的政治仪式 [206] ，在折冲樽俎之间具有重要意义，是故后世学者有“殷人誓，周人盟” [207] 之论断。宋王朝在民族地区治理过程中，也有效地利用了这一文化资源，经常以盟誓的方式处理民族事务，常常可以收到法律之外的良好效果。比如，大中祥符元年（1008），“泸州言江安县夷人杀伤内属户，害巡检任赛，既不自安，遂为乱。诏遣阁门祗候侍其旭乘传招抚。旭至，蛮人首罪，杀牲为誓”。 [208] 大中祥符二年（1009），“又言蛮性犷悍，往者丁谓夔州安抚有诫誓，并令歃血为盟，署铁石柱以志其事” [209] 。大中祥符四年（1011），茂州“夷族”相互侵扰，茂州知州召集“夷族首领、耆老董瓢等”，“相率于州北三溪刑牛犬，誓不为寇” [210] 。大中祥符六年（1013），“纳溪蓝、顺州刺史史蜐松，生南八姓诸团，乌蛮狃广王子，界南广溪移、悦等十一州刺史李绍安，山后高、巩六州及江安界娑婆村首领，并来乞盟。用夷法，立竹为誓门，横竹系嚈犬鸡各一于其上，老蛮人执刀剑，谓之打誓。誓曰‘誓与汉家同心讨贼’。即刺猫犬鸡血，和酒而饮。瑊给以盐及酒食、针梳、衣服，署大牓付之，约大军至日，揭以别逆顺，不杀汝老幼，不烧汝栏棚。蛮人大喜” [211] 。又如，熙宁九年（1076）宋军讨伐茂州蕃部时，“蕃部私誓，当先输抵兵求和物，官司籍所掠人畜财物使归之，不在者增其贾，然后输誓。牛、羊、豕、棘、耒、耜各一，乃缚剑门于誓场，酋豪皆集，人人引于剑门下过，刺牛、羊、豕血歃之，掘地为坎，反缚羌婢坎中，加耒、耜及棘于上，投一石击婢，以土埋之。巫师诅云：‘有违誓者，当如此婢’” [212] 。再如，“天禧元年，溪州蛮寇扰，遣兵讨之。二年，辰州都巡检使李守元率兵入白雾团，擒蛮寇十五人，斩首百级，降其酋二百余人。知辰州钱绛等入下溪州，破砦栅，斩蛮六十余人，降老幼千余。刺史彭儒猛亡入山林，执其子仕汉等赴阙。诏高州蛮，捕儒猛来献者厚加赏典。其年，儒猛因顺州蛮田彦晏上状本路，自诉求归。转运使以闻，上哀怜之，特许释罪。儒猛乃奉上所略民口、器甲，诏辰州通判刘中象召至明滩，与歃血要盟，遣之” [213] 。淳熙二年（1175），黎州地方官与弥羌部落盟约，“复听其互市，给赏归之” [214] 。淳熙十三年（1186），马湖蛮为乱，四川制置使赵汝愚采取经济封锁手段迫使其屈服，并“与边吏歃血，申立信誓”，“自今以后，永不犯边” [215] 。再如，当五溪十峒蛮入寇时，张纶“为辰、澧、鼎等州缘边五溪十峒巡检安抚使，谕蛮酋祸福，购还所掠民，遣官与盟，刻石于境上” [216] 。
“远人不服，则修文德以来之，既来之，则安之” [217] ，自先秦以来，“以华变夷、人文化成”就是我国边疆民族地区治理的基本理念，唐宋羁縻州县制度在相当程度上也予以承袭，并发扬光大。
唐代向称盛世，胸襟开阔，太宗曰：“朕虽武功定天下，终当以文德绥海内” [218] ，极为重视文教。唐高祖颁行《兴学敕》曰：“自古为政，莫不以学为先，学则仁、义、礼、智、信五者俱备，故能为利深博。朕今欲敦本息末，崇尚儒宗。” [219] 唐太宗提出“德泽洽，则四夷可使如一家” [220] 。政府对于少数民族的人文教化尤其重视，大力倡兴文德声教。史载，唐时“四方学者云集京师，乃至高丽、百济、新罗、高昌、吐蕃诸酋长亦遣子弟请入国学，升讲筵者至八千余人” [221] 。“选群蛮子弟聚之成都，教以书数，欲以慰悦羁縻之，业成则去，复以他子弟继之。” [222] 唐太宗“览邕管杂记，叹其风俗乖异。乙未，诏岭南诸州民嫁娶、丧葬、衣服制度，委所在长吏渐加诫厉，俾遵条例；其杀人祭鬼，病不求医，僧置妻孥等事，深宜化导，使之悛革。无或峻法，以致烦扰” [223] 。可见对于这些怪异的风俗，政府并不是强力革除，而是以文教加以感化。唐时，东北地区的渤海国“遣使求写《唐礼》及《三国志》《晋书》《三十六国春秋》” [224] ，唐中央政府应允，并“于其国内设文籍院，以储图书；设胄子监，以教诸子弟” [225] 。
宋朝长期与辽金对峙，以“兴文教，抑武事”为立国根本，十分重视边疆民族地区的文教发展。史载，宋朝在西北地区专设“蕃学”，“教蕃酋子弟” [226] ，晓谕“蕃官子弟入学” [227] 。在岭南地区，也大力推行文教。比如，柳州“大观中，士之弦诵者至三百人，为岭南诸州之最” [228] ，宜州“为岭右偏垒，僻在西陲。然而声教之所暨，文轸之所薄，每举应试之士，不下五六百人” [229] 。
自秦汉以来，“以夷治夷”便是历代王朝管理民族地区的核心理念，唐宋羁縻州县制度也贯彻了这一原则，诚如学者所论：“羁縻州县的长官多以本部族的酋长担任，对州县内部行政军务，中央及都护府官员很少过问。” [230] 相形之下，中央直辖的经制州县（或曰正州）则明显不同，官员“皆吏部选除” [231] ，即由中央选拔、任命。
唐代平定突厥叛乱之后，其部众归附者达十万余众，唐王朝采取“分立酋长，领其部落”“全其部落，顺其土俗”的羁縻州府政策，“处突厥降众，东自幽州，西至灵州；分突利故所统之地，置顺、祐、化、长四州都督府；又分颉利之地为六州，左置定襄都督府，右置云中都督府，以统其众”
[232]
。总章元年（668），司空李
平高丽后，“分高丽地为九都督府，四十二州，一百县，置安东都护府于平壤城以统之。用其酋渠为都督、刺史、县令”
[233]
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宋王朝在羁縻州县也大量任命地方蛮酋担任行政长官，收到了很好的治理效果。比如，宋太祖“既下荆、湖，思得通蛮情、习险厄、勇智可任者以镇抚之。有辰州徭人秦再雄者，长七尺，武健多谋，在行逢时，屡以战斗立功，蛮党伏之。太祖召至阙下，察其可用，擢辰州刺史，官其子为殿直，赐予甚厚，仍使自辟吏属，予一州租赋。再雄感恩，誓死报效。至州日训练士兵，得三千人，皆能被甲渡水，历山飞堑，捷如猿猱。又选亲校二十人分使诸蛮，以传朝廷怀来之意，莫不从风而靡，各得降表以闻。太祖大喜，复召至阙，面加奖激，改辰州团练使，又以其门客王允成为辰州推官。再雄尽瘁边圉，五州连袤数千里，不增一兵，不费帑庾，终太祖世，边境无患” [234] 。“熙宁八年，有杨光富者，率其族姓二十三州峒归附，诏以光富为右班殿直，昌运五人补三班奉职，晟情等十六人补三司军将。继有杨昌衔者，亦愿罢进奉，出租赋为汉民，诏补为右班殿直，子弟侄十八人补授有差。” [235] 天禧二年（1018），“富州刺史向通汉……上《五溪地理图》，愿留京师，上嘉美之，特授通汉检校太傅、本州防御使，还赐疆土，署其子光泽等三班职名。通汉再表欲留京师，不允，乃为光泽等求内地监临，及言岁赐衣，愿使者至本任，并从之” [236] 。绍兴七年（1137），“九月，诏荆湖、广南路溪峒头首土人内有子孙应袭职名差遣，及主管年满合给恩赐之数，俾帅司取会核实以闻” [237] 。嘉泰三年（1203），前知潭州、湖南安抚赵彦励上言：“湖南九郡皆接溪峒，蛮夷叛服不常，深为边患。制驭之方，岂无其说？臣以为宜择素有知勇为徭人所信服者，立为酋长，借补小官以镇抚之。况其习俗嗜欲悉同徭人，利害情伪莫不习知，故可坐而制服之也。”帝下其议。既而诸司复上言：“往时溪峒设首领、峒主、头角官及防遏、指挥等使，皆其长也。比年往往行贿得之，为害滋甚。今宜一新蛮夷耳目，如赵彦励之请，所谓以蛮夷治蛮夷，策之上也。”帝从之。 [238]
羁縻政策的主要制度设计是册封少数民族首领为羁縻府州的行政长官，构建中央王朝对于少数民族社会在政治层面的主属关系 [239] ；同时，实行因俗而治的策略，并渐次跨越社会文化差异，“用夏变夷”，促进民族之间的交往交流交融。由此，国家统一的政治体系和主流文化逐步向少数民族地区扩散，羁縻府州逐步转化为经制郡县，由“化外”而“化内”。这种历史发展的内在规律在唐宋羁縻制度中有全方位的体现。
首先，作为一种较为成熟的民族事务治理体制，唐宋羁縻体制，一方面，以制度化的形式强化了中央政府对于周边民族的统治，比如蛮夷首领的职权必须以中央王朝的册封为依据，羁縻州县直接受到都督府、都护府的节制；另一方面，虽然羁縻制度的要义是“以其故俗治”，但这并不意味着中央政府对于民族地区的治理完全不加管束。实际上，自汉唐以来，中央政府在实行羁縻政策的同时，也逐渐在民族地区推行国家统一的法律法规，或专门订立制度予以约束。比如，西汉哀帝时，为制止匈奴肆意招纳归降民众，汉王朝“乃造设四条：中国人亡人匈奴者，乌孙亡降匈奴者，西域诸国佩中国印绶降匈奴者，乌桓降匈奴者，皆不得受。……班四条与单于，杂函封，付单于，令奉行” [240] 。再如，贞观四年（630），突厥突利可汗率部归附，唐王朝以其所领部落设置顺州，以突利为都督，太宗告诫突利曰：“当须依我国法，齐整所部，如违，当获重罪。” [241] 贞观十九年（645），唐太宗征辽东，以其地置僚、盖、岩三州，下诏历数高丽统治者的苛政、酷刑，要求推行大唐的法令，曰：“所以陈兵伐罪，兼畅皇风，使怀附之徒，同霑声教，息彼贪残，除其弊俗。今辽东之野，各置州县，或有旧法，余风未殄。宜即禁断，令遵国宪。” [242] 又如，开元九年（722），诏云：“又诸道军城，例管夷落……刑罚不中，心固不安。其有犯法应科，不得便行决罚。俱状奏闻，然后科绳。” [243] 会昌四年（844）唐王朝诫斥党项部落若不停止寇抄，“国有典章，必难容舍” [244] 。
其次，一般而言，缴纳赋税、应征服役是统一国家行政体系中地方对于中央最为核心的义务，最能体现国家的统治权威。实际上，从是否纳赋服役的角度考量，唐代羁縻府州大致可以分为两类：其一是“有版”府州，即列入户部者；其二是“无版”府州，即没有列入户部者。 [245] 鲁西奇指出：“有版羁縻州与无版羁縻州的另一个重要区别，就在于前者需要供输赋税，而后者则只需进纳贡品。”“有版羁縻州所领蕃胡夷獠，亦须应役，特别是兵役。” [246] 可见唐代羁縻州府存在纳赋服役的情形。宋代也有羁縻州府纳赋服役的情况，比如，《桂海虞衡志·志蛮》载曰：“今郡县之外，羁縻州洞，虽故皆蛮地，犹近省，民供税役，故不以蛮命之，过羁縻，则谓之化外真蛮矣。” [247] 可见，当时羁縻府州的民众也“供税役”，并因此得以与“化外真蛮”相区分，在更深的层次上融入中华民族共同体之中。
再次，中央王朝对少数民族采取羁縻政策的最终目的，还是为了实现最终的大一统。故而，只要条件具备，特别是当中央王朝力量足够强大之时，“以夷治夷”的土官制就会渐次向流官制转化，这种趋势在唐代就已经比较明显。 [248] 实际上，唐代羁縻州府官吏虽然主要由少数民族豪酋担任，但也有部分职位由汉人担任，开创后世“土流并治”之先河，亦表明羁縻体制在深层次上与中央政府行政体系的某种契合性。比如，总章元年（668），唐王朝平高丽之后，“剖其地为都督府者九，州四十二，县百。复置安东都护府，擢酋豪有功者授都督、刺史、令，与华官参治” [249] 。再如，据吐鲁番所出《唐开元年间西州交河县名山乡差科簿》记载，有两户人家的主人曾担任羁縻州府“户曹”一职，一为“户刘虔感年卌九安西户曹”，一为“户王行彻年五十二焉耆户曹” [250] ，从其姓名看，“刘虔感”“王行彻”应为汉人。又如，《唐靳盉墓志》载，靳盉：“麟德元年释褐补带方州录事，俄转进礼州司马”，《唐杜才墓志》载，杜才生前：“释褐任弄州汤罗县尉，俄转庄州南阳县尉”，《唐赵克廉墓志》载，赵克廉生前：“制检校縻州司户，累迁合州司仓□参军事”，《大唐故特进中书令博陵郡王赠幽州刺史崔公墓志铭并序》载，崔晔生前：“无何左降白州司马，寻迁于古州”，《唐故桂州员外司户荥阳郑府君墓志铭并叙》载，郑当生前：“不幸为旧亲所累，贬桂州司户。” [251] 此揭数例均说明汉人在当时曾担任羁縻州县县尉、司马、司户、司仓、录事等职务。
唐宋时期，羁縻政策的实施较好地实现了民族事务的善治，促进了中华民族共同体的发展。对此，史家多有褒扬，《旧唐书》载曰：“自太宗平突厥，破延陀，而回纥兴焉。太宗幸灵武以降之，置州府以安之，以名爵玉帛以恩之。其义何哉？盖以夷狄不可尽，而以威惠羁縻之。开元中，三纲正，百姓足，四夷八蛮，翕然向化，要荒之外，畏威怀惠，不其盛矣！” [252] 《宋史》在总结宋王朝的民族政策时述及：“宋之待遇亦得其道，厚其委积而不计其贡输，假之荣名而不责以烦缛；来则不拒，去则不追；边圉相接，时有侵轶，命将致讨，服则舍之，不黩以武。先王柔远之制岂复有加于是哉！” [253]