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竞争意识与行为在人类历史发展较早，自达尔文提出“物竞天择”以来，人们习惯于用竞争解释社会生活领域的问题。“合作”一词最早源于拉丁文，指成员间的共同行动或者协作行动。《辞海》将合作定义为：互相配合做某事或者共同完成某项任务。随着社会发展，人们渐渐认识到，通过合作能够增加各方收益，并且大于竞争条件下的收益，因此，在不断实践中，人们合作意识增加。
公共组织运用公共权力提供公共产品，维护和提高公共利益，公共管理领域的基本问题是，关于何种机制能够维护社会既定的公共利益，不同学科曾经给予不同解释。关于合作行为的解释，主要有以下三种：
第一，博弈论解释。A.Smith的“理性经济人”假设，是经济学的逻辑前提，也是整个经济学形成的理论基石。主流经济学理论中，对理性行为的定义涵盖两个方面，一方面强调理性人的行动与目标具有绝对的一致性，另一方面，认为理性是以追求个人自利最大化为目标。基于此，经济学通过建立非合作博弈的分析框架，来解释人类经济活动中的竞争与冲突。经典“囚徒困境”模型展现出，由于理性经济人之间各自行为与目的的一致性和自利最大化产生矛盾，进而导致集体无理性，造成福利损失。理论上来讲，对于每一个博弈参与者，从（坦白，坦白）到（不坦白，不坦白）的策略组合，都是其福利的帕累托改进过程，然而无法在现实中自然发生。因此，要使合作博弈成为可能，必须具备外部存在一个可置信的约束力量的条件，并且通过联盟的博弈双方所得到的收益将大于单独博弈时的收益，此时（不坦白，不坦白）才可能成为参与人最优选择。理性人也是策略理性人，能够根据不同情况选择个人利益最大化的方式。
第二，利他主义解释。按照A.Sen的观点，一致性自身并不是理性行为的充分条件，只是要求人们努力实现的目标与如何实施的行为具有一致性。
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但是一致性的选择易受到外部条件的影响，如人们的目的、偏好、动机和价值观，而不仅取决于对选择本身的认识与解释。面对其目标，不同的个体既可以进行一致性选择，也可做出相互冲突的选择，追求个体目标的实现并非最为重要，个体行为也以其他人的目标为基础。通常来说，通过全体的共同努力以更好地实现每个个体目标的实现即为所追求的最高目标。事实上，人们经常会离开自身的目标，而注意到其他人的利益和目标行事。现实生活中，一定程度上人们违背自利目标是有可能的，更多的时间是相互合作。利他主义意味着博弈的双方采取合作策略，利他主义本质是一种行为假设，策略上的相互依赖也会影响人们的行为，一个利他主义的合作行为，是以个体自身的理性选择，或者基因遗传、文化遗传等来解释的。尤其在重复博弈中，通过对非合作者的惩罚或激励，合作也得以持续。如果将合作行为视为一种行为规范，在社会成员相互依存的状态下，各种道德原则、社会规则、文化价值等也将成为合作行为中的重要因素。
第三，交往理解性解释。合作行为普遍存在于人们的各项活动之中。哈贝马斯的交往行为理论认为，合作行为的达成需要在保证每个合作主体获得的权利具有机会均等性的前提下，并且建立在和平共处、平等互利的基础上，通过协商来实现。交往行为理论并没有对人的利己与利他进行界定，主张构筑在“真实性、正确性、真诚性”要求之上的话语共识，并且将交往有效性要求和规范提升到社会伦理原则的高度。
在合作过程中，交往主体既对自身利益进行表达，同时也尊重和理解他人利益，经过多次协商谈判过程，最终成为一种自然选择的结果，达成利益的均衡。
在公共管理学领域，公共事务是起点，基本问题涉及公共组织之间、公共组织与市场之间的研究，组织中的个体既追求人利益，也对公共利益产生诉求，而且，伴随着生活水平的提高以及社会发展进步，个体的公共利益诉求逐渐增多，解决公共利益的组织和社会对于每个人来说更加重要。此外，不仅每个个体，公共管理主体，包括执行公共服务职能的机构主体，都存在双重性质，即既有利己趋向又有利他成分。
合作秩序是一种特定文化环境下的社会结构，基于各主体的共同意愿或利益形成。一定程度上，社会基于人之间的合作秩序而存在，在人类长期适应社会发展中，正是由于利益激励，即获得比较优势或绝对优势的强烈冲动，促使合作秩序的形成。然而，合作并不属于完全以利益为目的的自利行为，同时，受到地理环境、文化背景甚至习俗等要素的影响，因此，合作秩序包括两种形式，即自愿与利他基础上的血缘式合作、互利共生与基于制度的超血缘式合作。共处共生、互惠互利、共创共享的合作，一方面，降低了人类交往和活动的成本，产生了实际的福利增长和自由保障；另一方面，塑造了较为清晰的社会结构，保障了参与合作的主体分享合作成果。
正是因为合作能产生收益，人们才选择合作。“经济人”假设下，传统经济学中的竞争性主体存在于成本收益分析框架之中，能够为其决策提供依据，由于收益产生的条件发生了改变，竞争主体转变为合作性主体，随之，竞争分析框架演进为合作收益。
基于此，合作收益主要呈现出以下三种形式，其一，个人直接收益，由与他人的合作中直接得到，即合作完成了独自无法完成的某种工作；其二，共同收益，每个合作参与者可分享，也表现为多人合作完成后参与个体分享的收益大于其独立完成时获得的收益；其三，公共收益，即在协作事务和公共事务的联合生产过程中产生正外部性，表现为合作过程中产生的一种既能由合作参与者分享，也能由非合作者进行享用的收益，体现在未来可预期的收益的现值上。
与此同时，进一步考虑合作中的成本。合作成本由两部分组成，一是形成于合作事务本身的生产成本，二是合作过程中产生的交易成本，当生产成本与交易成本均衡时，合作达成。因此，合作过程的进行与否，取决于总收益（R）与总成本（C），只有当R＞C时，合作产生。就合作过程中的个体而言，个体只是承担C的一部分，并且不同个体在公共物品生产中承担的成本各不相同，要促进合作收益最大化，还应该考虑到合作参与方个人的净收益。此外，当合作的共同收益可以分享时，分配的合理化问题也就至关重要。
任何制度的形成都涉及群体的联合行动，共同收益的产生使得制度得以持续。社会保险经办服务体系中，通过合作，个体或者群体可以获取关于养老、医疗等社会保障的更多确定性信息，降低因为信息延迟、错误而导致的经济成本。经办服务的供给者与需求者之间通过采取协同行动，提高经办效率与服务质量，提高社会保障水平，在拓展个体受益程度的同时，增加公共利益与共同收益，同时实现社会保险公共服务服务均等化。社会保障的受益主体要达到均衡状态下的集体满意，必须实现利益均衡，关键就在于能否形成一个良好的合作秩序。
社会保险公共服务的良好实施所需建立的合作秩序，需要多元的社会主体及服务主体形成合作的基本平台和框架，社会保险经办服务体系就是这样一种框架。社会保险经办服务需求者与提供者需要形成合作秩序，需求者之间也需要形成合作秩序，提供者内部组织和成员同样也需要合作。社会保险公共服务均等化受益机制的实施与合作秩序之间是存在互动关系的，二者之间本身就存在互惠。改革社会保险经办机构组织与管理模式等，建设合作秩序下的社会保险经办服务体系，为社会保障供给实现公平性和可及性奠定基础。