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本书的主要考察对象是各级公务员的日常公务行为，即他们每天干些什么，诸如从事文字工作、参加各种会议、各种调研和接待，等等。选择这一问题主要来源于两个悖论性的经验观察。
第一是政府公务员的忙闲之辨。从一般的社会舆论来看，普遍认为公务员的压力不大，上班比较闲散，比较轻松。但从公务员日常生活来看，很多人又处于一种比较普遍的忙碌状态。各级政府机关都存在人手不够的问题，不得不从下级机关或所属事业单位借调工作人员。比如，很多基层干部整天疲于奔命，除了常规事务之外，大家成天做“消防队员”，处理层出不穷的突发事件，有的乡镇长一周也在家吃不了一顿饭。在高层机关，同样如此，某部级单位对40岁以下公务员所做的一项调查显示，目前使大家压力最大的前三项因素是：工作强度大、精神高度紧张和工资待遇低。从以上现象来看，很多公务员并不轻松，要处理的事情似乎越来越多了。
第二个观察的对象则是公务员的拼命加班和无效劳动。政府工作人员的加班成为常态，很多人甚至少有周末，也不能照顾家庭。现在很多地方政府风行的口号“五加二”“白加黑”工作法，即使没有得到完全落实，但也至少说明加班成为公务员的经常性状态。但在观察公务员行为时，有一个令人困惑的现象：近些年来，进入公务员队伍的竞争日益激烈，一年一度的“国考”成为社会关注的热点，大家都慨叹一流人才进了机关，可以说公务员素质大都是不错的。与此同时政府机构运作方面逐步走向制度化，制定实施了一系列法令法规，在政策落实上有详细的步骤细则、各级政府公务员素质不断提升，政府考核中实行数字化管理并建立问责机制，按照一般逻辑，这么多体制内精英应该可以很好地改进政府管理，提高管理效率和服务效果。但从公共品产出的角度，公务员各种公务行为的效率并不高，“文山会海”并未显著提高政府在决策、执行、监督等各个环节的有效性，回应社会的需求缓慢而且大打折扣，处理各种突发事件的结果也很少能让公众满意。而从体制内公务员的反应来看，尽管成天忙于加班，甚至很多人都放弃了周末休息、顾不上照顾家庭，但是都感觉做了很多无用功，开了很多没有效率的会议，发了很多没有执行力的文件，讲了很多正确而无用的“废话”。
基于以上两个经验观察，本书希望找出这种悖论之后的逻辑，即政府公务员们的事情越来越多，那么能否从机关的日常活动，从公务员的日常行为出发，看看他们到底在干些什么，为什么是以这些方式履行职责，当前这些行为方式呈现何种特征，为何如此呈现。因此，本书选择这个问题入手，作为观察中国政治生活、解析政治过程、剖析公务员行为逻辑的一个入口。
本书主要集中考察政府公务员的日常公务行为，着眼于回答三个问题。第一，公务员每天在干什么？即从日常行为的角度，对公务员每天公务行为进行观察和分析，看看公务员一天都会从事哪些活动，能否对这些活动进行归纳、概括和描述？第二，对上述问题的追溯衍生出下面的问题：为什么这么干，即为什么是从事这些工作？如果公务员的日常活动是可观察、可描述的，也是稳定和有规律的，那么他们为什么以这种方式行使公务，开会、搞文字等这些行为是如何形成并固化的？第三，当前各级公务员行为方式的特征何在，其原因又是什么？特别是，为什么干了很多事情，但效果大打折扣，或者说，为什么经常干一些看起来就“没有意义”的事情？
从目前文献来看，直接从公务员的日常工作角度出发进行的研究尚不多见。综述已有的相关研究，主要从两个路径展开：一是对“官员行为”的整体研究，将“官员行为”看成一个整体作为研究对象，这种路径侧重于探讨官员行为的模式、动机等问题，虽然不直接涉及本书的研究对象，但为本书提供了充分的理论资源；二是对官员的行为的类型研究，即直接对各种会议、文件等进行研究，这种路径更接近于本书的研究思路，很多研究也为本书提供了借鉴。
1.关于“公务员行为”的整体研究
基于对这一概念的不同理解，对公务员行为的整体研究可以分为以下两种类别：政府代理人意义上的公务员行为和个体理性人意义上的公务员行为，下面分述之。
政府代理人，即将公务员视为政府（组织或机构）的代表，在这个意义上，公务员行为等同于政府行为，很多对公务员行为的研究实际上是对政府行为的研究。将地方政府或其代表的行为等同于公务员行为，这种研究在地方政府职能研究和组织研究中尤为突出，主要有职能——行为和组织——行为两种路径。
职能——行为的研究路径主要有两种思路。一是“经营者”（businessman）模式，经营者的概念首先由学者Shue（1988）提出，后被中国学者用来解释中央政策在基层社会失真和地方官员偏离国家政策的现象。张静（2000）提出了乡村基层政权的“政权经营者”角色的概念，杨善华和苏红（2002）将乡镇政权与村级组织分离出来，认为从20世纪80年代的财政体制改革开始，乡镇政权逐渐演变为“谋利型政权经营者”，基本特征是利用手中掌握的政府权力进行经营，但同时不提供市场信誉能力，以及偿还能力。二是“政治锦标赛”模式，这一模式从对个体官员的激励机制的角度理解政府行为。政治锦标赛可以将关心仕途的地方政府官员置于强有力的激励之下，实现中国政府职能的转型和经济转型（周黎安，2004）。他还从地方政府官员的激励和政府治理相结合的视角，提出一个解释地方政府官员行为的逻辑框架，即在地方经济发展中，行政逐级发包、属地管理、财政分成与地方官员的晋升竞争构成了激励地方政府官员行为的四个因素，即“纵向发包”与“横向竞争”的统一。在一个行政逐级发包制中，最核心的是这些各个层级和各个地域的行政承包责任人和第一责任人。由于行政发包的层级性，中间承包人同时也是发包人和监督者，他们的激励与行为都有显著的放大效应（周黎安，2008）。这对政府代理人意义上的官员行为进行了令人信服的论述。
从组织——行为的路径出发对官员行为进行研究大致有压力性体制、地方法团主义、政府间合谋等分析模式。
压力型体制由荣敬本等人（1998）对县级政府和官员行为实地考察的基础上提出，认为现行基层政府体制的性质不同于新中国成立到1982年实行的集中动员型体制，而是分权压力下的体制，即压力型体制。这种压力型体制对于发挥基层政府官员积极性，促进经济发展起到了巨大的作用，但是也造成了一定的问题，这一观点得到杨雪冬等（2002）学者的支持。地方法团主义（corporatism）以戴慕珍的观点最有代表性，地方法团主义认为，财政体制和人事制度等地方激励结构的变化导致地方政权的法团化。法团化有效地解释了经济转型时期党、政、企纠缠在一起的独特现象，三者结合形成的法团组织是中国经济改革的制度基础（李南雄，1991），法团政府成功地推动了乡镇企业发展和乡村工业化的进程，为地方干部发展地方经济提供了动力。张静（2000）就地方法团主义对于基层政权担当促进地方经济秩序转化历史重任的乐观态度提出了质疑，认为乡村干部追求自身经济利益的行为与整个基层政权争夺管辖权、形成利益结合体等问题关系密切。周雪光运用“共谋”的概念来解释地方政府和官员的行为。“合谋”是用来解释在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓，采取“上有政策、下有对策”的各种手段，来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。
个体理性人意义上的公务员行为，主要是官僚行为理论。官僚行为理论形成于20世纪50年代至80年代，其出发点是将官僚组织和官僚作为具有自利性的理性经济人，追求利益最大化是其基本行为动机。官僚组织的行为动机是追求效用的最大化，这常常表现为追求机构规模的最大化、机构预算的最大化等，以扩大生存空间、获得更多资源（唐斯，2006）。官僚政治模型典型是埃里森对古巴导弹危机的诠释，其核心观点是行为者的角色、地位（及其相关的行政责任、机会、结构）等是决定行为人政策观点的基本要素。官僚政治学在一系列基本假设与理论范式基础上，较为系统地研究和较有说服力地解释了官僚机构的角色、行为和原因，以破解官僚机构的效率与民主政治的张力的难题。代表人物威尔逊认为由于目标模棱（2006）两可甚至自相矛盾，官僚机构不能简单地运用他们的专业技术来决定达到政策目标的最佳方式。当目标模糊时，按确立的程序和照章行事为公务员提供了一个低风险的指导。
在官僚理论发展中，街头官僚理论和官僚行为自主性理论是两个重要的理论分支。街头官僚理论其核心是基层官僚自由裁量权的运用与控制。“街头官僚”是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。街头官僚理论认为，街头官僚执行各种法律法规和规章制度的过程是一个不断作出选择和判断的决策过程。面对充满复杂性、动态性和差异性的具体环境，街头官僚会根据自身的偏好作出选择和判断。他们通过设置程序和简化工作等方式管理工作环境，以此达到分配公共服务、控制顾客和降低不确定性的目的（李普斯基，1980）。有的学者提出，由于信息和通信技术的进步，街头官僚正在逐渐地转变为“屏幕官僚”，街头官僚机构正在逐渐地转化成为“系统官僚”。
威尔逊（2006）认为官僚所追求的并不是预算最大化，而是自主性。自主权是决定政策将如何执行的能力，是官僚权力的一个主要组成部分（张丙宣，2011），指的是官僚机构以政治合法性为基础来承担法律赋予的职责，其有权改变立法机构所授予的权力和政府首长的个人意志（胡颖廉，2008）。塞尔兹尼克（1957）将官僚的自主权界定为：足够允许一个集团解决问题并保持其独特性的独立状态，也就是有很高自主权的机构具有垄断的权限。从组织中的人的作用以及组织环境的因素出发，官僚的自主性自然就是导致理性科层制功能紊乱的重要因素。然而，自主性也是科层制在现实运行中必须授权给官僚以执行政策的一个基本条件。卡彭特论证了官僚机构自主性产生的三个主要变量：政治偏好的独特性与一致性、机构能力的提升与社会网络的扩大、政策企业家精神与政策联盟（胡颖廉，2008）。
官僚行为理论也在不断用来分析中国实际的政治过程。李侃如和奥克森伯格研究了高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台，由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节都是各官僚部门作出，从而呈现如下景象，“零散、割裂和分层的政府结构导致了充满谈判、讨价还价和寻求共识的政策系统，表现出杂乱拖沓和渐变的特征”（Lieberthal & Oksenberg，1990）。陈玲（2011）从政策过程的角度探讨了精英（高级公务员）行为对政策过程的影响，其中不乏各种讨价还价的过程。武玉坤（2011）剖析了一个区的预算过程，将尼斯坎南的分析运用于对政府部门的分析，不是从部门的特性而是从部门受到的外在约束来理解政府部门在预算过程中的行为选择。
很多研究发现，在中国，基层官员一直行使着高度的自主权。自古以来，地方政府及其官员在地方治理中享有广泛的自由裁量权。古代中国地方政府间实行属地管辖和行政内部发包制，清代地方政府就是“一人政府”，在完成上级赋税事务和辖区稳定的情况下，地方政府的人员雇用、财政支出、审理判决、公共工程、公共福利、教育等均有州县官自由裁量决定（瞿同祖，2003）。这种传统的地方治理逻辑一直延续下来，在改革开放后行政分权与财政分权的前提下，地方政府由于拥有集体资金的处置权，从而推动了乡镇集体企业的大批涌现和乡村经济的繁荣（周黎安，2008）。袁明旭（2009）从官僚的自利性、有限理性、官僚的偏见等来讨论其与公共政策冲突的关系。何显明（2008）分析了地方政府行为自主性，即拥有相对独立的利益结构的地方政府，摆脱上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的控制，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。
近些年的研究对基层政府公务员行为尤为关注，特别是通过各种体验式的实证观察深入剖析了基层政府公务员的行为逻辑，这些研究突破了一般意义上的官僚行为理论，开始面向中国政治运行的本土环境，尝试将各种中国特色的元素进行整合，以更加准确地解释官僚行为。白杰（2010）研究了街道办事处权力运作逻辑，通过对街区的组织现象和权力结构、过程分析和技术动力、决策和控制技术、权力嵌入、政治精英等角度，深入剖析了街区政府和公务员的行为逻辑。
刘晓峰（2011）在借鉴有关个体行为理论成果的基础上，使用田野调查的方法，系统研究了当前乡镇干部所面对的宏观情境以及政府内的正式和非正式规则，在微观层面上呈现了乡镇干部的行为过程。这和樊红敏的观察有类似之处。樊红敏（2008）研究了“关系”与县级政府科层运作，认为关系是地方权力运作的构成性原则，非正式的关系网就是隐藏于正式结构之下的并实际起作用的行动结构。权力透过关系网络被运用和运转着，构成无声的、地下的、庞大而又细化的权力机制。
2.公务员行为的类型学研究
对公务员行为的类型学意义上的研究，即从行为的角度将会议、文件等行为纳入研究视野的文献尚不多见，进行标准化分类的只有中国社科院政治学所2011年进行的一项调研，该调研首次对基层县处级领导干部群体进行了跟踪观察，其目的是通过行为观察进一步透视、分析和推断基层干部的思想道德以及作风状况。课题设计分为两个向度：干部工作的强度和干部工作的方式。其中的工作方式研究是首次对县处级干部的工作进行标准化分类，共有9类：会议、批阅文件、研究工作、谈话、调研、接访、陪同、出差、走访慰问，在此基础上，会议、批阅文件和研究工作被划分为案头工作，其余6项则被分为现场工作，两者大约各占一半的比例。该文还分析了各类活动在不同岗位、不同文化程度甚至不同性别干部间的差异情况（房宁、郑建君，2011）。
下面分别综述文字、会议和走访（检查、接待、跑项目）三类行为的已有研究。
一是关于政府文字的研究。从目前研究来看，学术界主要关注的是文件，这是政府运行中最重要的文字。吴国光提出“文件政治”这一概念，在他看来，文件政治是相对于民主国家的法律政治和独裁国家的个人专制而言的，它反映了文件在中国政府政治中的重要作用。文件政治是一种政治现象，中国的党政系统自上而下依赖文件进行管理，中央领导集体取得一致性决定，然后通过制定政治文件的方式获得意识形态的合法性；文件政治还是一种政治制度，它沟通联结了抽象的意识形态与日常的政治生活，是维系党政系统正常运作的润滑油（Wu，1995）。
近年来的研究普遍注意到了文件的重要性。谢岳（2006；2007）认为，从政治沟通的角度看，文件制度是科层内部相互联系的不可或缺的形式和通道，它不仅具有传递信息、发布行政指令的一般性功能，而且更为重要的是，文件还具有统治、转换和执行等政治功能。施从美（2008；2010；2008）提出“文件治国”和“文件治理”的概念，认为文件制度作为一个强有力的系统能够把所有政治团体和个人联系起来，自新中国成立以来，文件治理便是国家治理的主要手段之一，活跃于当代中国政治生活中，文件治理变迁与现代国家成长的密切关联。韦长伟（2011）也指出了相对西方民主政体依赖宪法和法律运行，中国的政治和政党体系主要依赖文件的表达。可以说，学界对文件与当代中国政治的紧密关联已经得到一致性认识，相关研究逐步深入，特别是对文件的文本分析。杨正联（2011）运用公共政策话语分析方法，对党的八大以来的政治报告——当代中国最重要的文件形态进行了全方位解读，通过文本简化活动，展示了当代中国特有的公共政策话语方式及其演变历程，而其立足点则在于文件在政治运行中的基础性地位。施从美（2010）从历次中央农村文件的文本出发，分析了土地政策历史变迁的逻辑和关联。胡象明（1995）从政策文本出发，分析了文件中的政策冲突原因，指出多个部门都出文件是“政令不一”的一个重要原因，不同文件制定部门之间缺乏必要的横向协调而造成政策之间的冲突。熊万盛（2005）则从另外的视角分析了文件文本语言的“假大空”现象，官方话语与大众的生活话语的差距正在扩大，官方文本的假大空色彩越来越浓厚。
从政治学的研究来看，文件是近当代政治的产物。但如果放宽历史的视野，我们可以看到，文件几乎和政治的产生同时进行，从政治运行的角度来看，古代的各种政治文书就是文件。
综观历史学，对中国古代的文件研究取得了突出的成果。早在20世纪50年代，费正清（1941）就系统研究过清代文件的分类、用途及其传送问题。历史学很早就注意到中国古代政治“以文书御天下”的传统和独特性，几乎对从有文字记录以来的每一朝代文件都有较深入的研究。《尚书》被认为是中国最早的公文作品集，初步确定与统一了当时常用公文的体式，为自秦代开始的公文拟制全面规范化、制度化开辟了道路（李薇，2008）。李峰和吴敏娜（2010）通过对册命文书的条分缕析，对西周行政系统运行中文字的记录及其使用进行了开创性分析，充分展现了文字书写在西周行政管理中发挥的重要作用及其在社会中的广泛应用。汉朝有“以文书御天下”之语，充分说明了当时文件政治的发达，甚至这种行政管理重要工具的发达程度是超乎想象的。卜宪群（2002；1997）指出秦汉时期公文文书是官僚行政管理的一个极重要手段，各级官僚也形成了以公文行事的行政运作规则。公文对帝国行政管理发挥了巨大作用，提高了官吏文化素质和能力，而帝国庞杂的行政事务又有力地促进着公文制度的发展与完善。汪桂海系统考察了汉代发达的官文书制度，包括名称、用语、文章结构、适用范围，文书制作、审查，发文、收文、启封、下行上行程序、建档，等等（汪桂海，1999）。刘后滨（2004）将隋唐时期的公文运作视为理解其时政治体制的一把总钥匙，对文件和实际政治的相互关系进行了深度讨论，颇富启发性。他认为中国古代帝国对政务的管理，很大程度上是一种依靠公文书运作进行的文书行政，所以文书形态及其运作机制的变迁能够体现政治体制的变革。该书以唐朝为案例落实了这一看法，明确指出隋唐时期发展成熟的三省，其实都是自秦汉以来随着文书行政的发展而成长起来的。尚书、门下、中书三省的设立体现了国家政务处理程序中的一种运行体制，在国家政务运行中形成一个既有分工配合又有制衡的整体。
历史学对历代公文的研究几乎涉及文件中的方方面面，例如君臣日常政务的分工和诏书律令的作用，皇帝的各种批示问题，文书传送问题，文书和行政过程，等等（刘后滨，2002；叶炜，2010；苏卫国，2010；傅礼白，2004；刘后滨，2010）。孔飞力（1999）也对乾隆时期的文书、奏章做了饶有趣味的探讨，柏桦（2003）研究了明代州县对上、对下的文书运行体制，亦可看出当时上、下层级的政治主要靠文书来维持运行。
二是关于会议的研究。对会议的研究早已有之。如著名的《罗伯特议事规则》一书，该书是美国工程兵团罗伯特（2008）将军（1837—1923）在总结英国议会、美国国会、市政委员会及民间社团的经验的基础上写成，于1876年出版，并一直修订至1907年，详细概括并论述了英国议会和美国国会以及西方各种会议制定并遵循的一套规则，其根本用途在于使一个会议以尽可能最有效的方式达到其目的。孙中山（2011）曾有感于国人议事之学缺失，在借鉴罗氏一书的基础上而著《民权初步》，其对会议重要性的认识至今仍令人警醒。他认为议学之缺失诚为中国社会之一大缺憾。孙中山对会议的定义为，“凡研究事理而为之解决，一人谓之独思，二人谓之对话，三人以上而循有一定规则者，则谓之会议”，并对各种形式的会议及其操作流程进行了详细阐述，以教国民，并呼吁“凡欲负国民之责任者，不可不习此书。凡欲固结吾国之人心、纠合吾国之民力者，不可不熟习此书”。但是，对会议的研究始终没有引起学者的兴趣。近年来，开始有学者探讨会议的政治本质与特征、功能与作用，陈闻晋、王怀民、姚忆（2000）研究了会议的决策、分权、交流等功能。吴知论、郭宝平等人（2006）从行政管理的角度对会议在行政运行中的过多过滥现象进行了分析，秦风（2005）则分析了会议作为一种有效率的行政工具，为何却造成了大量无绩效的局面，认为这是现今“会议政治”的一大悖论。
从政治学的研究来看，对会议的研究主要从两个视角展开：政治过程和政治史。从政治过程的角度主要是分析会议在政治过程中的各项功能及其实现机制。朱光磊（2002）对政府过程七大工作环节的概括：传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结，认为这七个行为步骤构成了完整的依次递进的基本过程，实际上这里面几乎每一个环节都有会议的影子。谢岳（2006；2008）将会议作为重要的政治沟通形式——实际上这也是官员最重要的行为之一，他认为会议有决定、贯彻、动员、协商、象征等作用。当代中国政治过程在很大程度上是通过会议来完成的，会议制度是当代中国政治中不可缺少的组成部分。作为政治沟通的一个基本通道，会议制度不仅传递信息、发布行政指令，还具有决定、执行、动员与象征的功能。关于会议机制，盛林研究了全国人民代表大会和政治协商会议在当代中国政治中的独特功能，认为“两会机制”是中国共产党管理国家生活的依赖机制，它提供了一个整合政党、政府和社会关系的平台，增强了中国政治生活的有机性，推进了中国政治体系中权力配置、民意实现和监督制约机制的完善（盛林，2009）。
李林（2005）分析了最高国务会议的组织结构、议题内容、政治功能及其特征和影响，特别是在新中国政治进程中独特的历史和政治价值。陈玲（2011）从政策过程的角度，讨论了政策过程中会议的动员和协调作用。林尚立（2002）则从会议作为政治组织形式的角度提出了完善党的委员会制度的思路，认为应将党的委员会全体会议从一般的功能性会议定位逐步发展为制度性的会议。周庆智（2004）通过调查发现会议是县政府及各职能部门负责人喜欢运用且乐此不疲的行政手段，甚至从某种意义上讲，县政府的行政活动是由会议及各种文件、通知等“规划”出来的。刘光宁（2005）运用社会学中符号互动理论对中国政治自上而下的制度化开会这一运作模式进行了饶有兴致的解读，对开会这一社会的集体政治互动作了微观和宏观分析，樊红敏（2008）通过对会议过程的微观透视，分析了地方权力运作特征，从纵向看，开会也是国家权力下沉的表现，“开会政治”即是以开会为支点进行权力运作。
从政治史视角对会议的研究主要侧重于重要政治会议的个案分析，这类研究多是分析具体会议的政治背景、政治价值，例如遵义会议、庐山会议、十一届三中全会等，但这些研究主要是侧重于会议内容和历史事件，而不是侧重于行为。与此相对照，历史学中的政治史研究则既侧重于内容，也对“开会”这一行为有所关注。摩尔根系统追溯了原始社会的军事民主制度，其组织形式便是各种部族会议和部落联盟会议，他对这些会议的组成人员、职权等做了具有开创性的研究，对后来学者产生很大影响（摩尔根，2005）。易建平（1981）、徐鸿修等（2004）研究了中国历史上的早期带有原始民主色彩的会议形式。王健学者（1985）研究了中国政治史上的廷议制度，认为廷议就是带有某些民主精神为特征的议政制度，廷议等会议在古代中国就是重要的政治决策方式，很多学者对此也做了深入的讨论和分析。例如有学者研究了汉代的百官会议，其由宰相主持，参加人员包括诸卿等各中央行政部门主管或副手等更多的官员，议题广泛，举凡立君建储、宗庙礼仪、民政法制、国防军事、食货都邑等各方面的事务都可讨论（1998）。
三是关于走访的研究。在本书的界定中，走访包括三个部分：检查、接待和跑项目。对于基层政府应对检查，多位学者进行了富有深度而又不乏生动的观察和分析。吴毅（2007）曾以“迎检的游戏”描述了某乡镇为了迎检，从乡镇政府到相关职能部门，再到村到村民全体总动员的情景，认为韦伯意义上的官僚科层制与革命动员型运作机制的结合在这一类迎检中得到了最为充分的展现，并由此得出结论：当县乡政权面临上级所下达的时间紧、压力大、任务重的突击性工作时，县乡政权重拾动员型的政治运作武器其实是十分方便并且得心应手的。周庆智（2004）通过对县级行政过程的观察，发现在行政实施阶段检查是最常见的一种行政形式，目的是为确保下级的行政活动不改变所规定的方式，沿着既定的轨道进行。除了督导作用，检查也存在着形式化倾向，既表明官僚制重视工作程序和方法，但又导致所谓的“目标替代”现象，过分地注重形式和常规的结果。赵树凯和艾云（2011）则观察了地方政府应对检查中的共谋现象，讨论了上下级政府间“检查”和“反检查”的互动过程：上级政府主要通过“一竿到底”“指标数量化”“一票否决”等制度设计监控下级政府执行，下级政府则采用“接待”“造假”“越级求助”等策略破解上级政府的考核检查，在这个过程中，检查者永远处于孤立，检查活动消解于无形（赵树凯，2010）。
目前对于接待的研究，主要是将公务接待置于公务消费领域，并从规范政府的公务消费方面来研究公务接待制度的改革和完善，从监督机制的缺位、行政文化影响等不同的视角，对公务接待领域诸多问题发生的根源，诸多不良现象所导致的困境和严重后果进行梳理和探讨，并在此基础上形成了对公务接待进行规范的对策及建议。
跑项目可以分为跑部钱进和招商引资。在地方政府行为研究过程中，对于招商引资的研究比较充分（张丙宣，2011），“招商引资是中心”，“招商引资是推动经济发展的最直接、最有效的方式”，地方政府干部有很强的招商引资动力，除了经济因素外，恐怕还有政治因素，因为在某种程度上经济发展与地方干部的政治升迁是联系在一起的，可以说“经济决定政治”。简·奥伊（1999）在实地考察基础上就认为乡镇经济的发展同乡镇领导人追求自身政治利益是同步的，这种微观机制便是“地方法团主义”。樊红敏（2008）发现，地方政府在对上级包括国务院各部委、省厅、市局争取项目、资金的方式，并不是靠正式的制度和组织，正式的制度关系和组织关系所发挥的作用要小得多，真正发挥着重要作用的是地缘关系网络。
3.研究述评
综合现有文献，对公务员行为主要有三个特点。
一是对官员行为的研究大都从集体行为出发，对主体中“个人”行为进行的研究还不多见。研究政府行为，当然要研究政府机构集体行为，因为集体行为是政府的主要表现形式。同时在研究取向上，对政府行为解释更多倾向从结构中寻找答案，忽视了社会文化环境等因素。
二是对会议、文件的研究更多的是从政府过程的角度出发，更多的是逻辑概括，偏重于宏观和综合，重“本质”而轻“现象”，重“组织”而轻“个人”，还看不到具体的公务员个人在各种会议、文件当中的角色，但他们才是“唱戏的主角”。正如有学者评价目前对乡镇政府研究时所言，如果仔细梳理，许多研究并没有真正贴近乡镇，更没有进入到这些乡镇政府，许多研究总是给人隔岸观火之感（赵树凯，2006）。
三是尚缺乏历史的视角，如前所述，会议、文件和政治发展的历史存在着密不可分的关系，公共权力发展的历程，官方意志的宣达和执行，政治决策的妥协，民主的达成，都是在会议、文件的过程中得以实现的。从历史学的相关研究来看，对会议、文件的探讨虽然比较深入，但缺少从政治学理的分析，缺少统一的解释框架，各种行为研究比较零散，不足以解释公务员的共同行为。
因此，本书将在以上研究的基础上，第一，更多从政府、官僚组织转移到公务员本身，从对官僚行为的逻辑抽象转移到实证具象；第二，试图对公务员行为进行全面的分析，对其影响因素提供一个完整统一的解释框架，从而将宏观和微观结合起来；第三，将历史的追溯和学理的分析结合起来，既承认各种行为的历史必然性，又分析其在学理框架中的具体方位，从而使这种分析更具反思价值。
本书希望借此角度深化对政府运行相关问题的研究。
一是可以从更微观的视角观察政府行为。随着政府沟通、政府过程等研究领域的拓展，学界对政府运行的研究不断深入。但从总体上来看，目前对政府微观运行的关注还不够。本书希望借此能从更微观的角度出发，通过公务员到底如何忙于文字、会议、走访这些日常行为，从而深化对政府运行相关问题的研究。同时，微观也意味着从更鲜活的角度即政治人的行为来看待他们的活动。科尔曼（1999）指出，任何行动理论都包括一种有关基本行动者的理论。无论产生行动的结构复杂到何种程度，基本行动者都是行动的源泉。从官僚政治学的研究来看，虽然对官僚组织的扩张、膨胀、官僚自利等分析较多，但是对官僚日常活动还涉及较少。政府不是一个抽象的组织，由一批专门人员组成的公共组织，这些专门人员才是公共政策的操作者、执行者、思考者和行动者，当然，他们也都有自己的利益取向、目标函数、价值偏好。可以说，政府行为是众多“政治人”各种公务行为的博弈集，或许只有在微观层面上深刻揭示个体公务员行为，才能深刻理解政府的行为与动机（范广垠，2010）。因此，“‘行动’概念代表了日常管理世界中人类行为的实际现象。没有关于对行动的适当理解，就不可能有关于组织变革的完整分析”（金钟燮，2008）。
二是可以从更可视的前台观察政府行为。就政府行为和官僚行为而言，从组织职能角度研究政府行为、从制度的角度研究官僚行为都取得了很大进展，但从另一个角度来看，更多的是逻辑概括，可以说是有本质而无现象、有组织而无个人，总让人觉得离实际的运行还隔着一层距离。从可视的文字、会议、走访出发，通过对政治运行过程的动态观察，将更有助于我们考察、思考政府人及其行为方式。通过公务员们的文字和会议，我们可以深化对政府发展的历史考察和未来思索。比如，早在秦汉时期的公文运转和权力行使就表现出令人惊异的官僚制通病。如文山现象已经出现，“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，一些官僚机构用文书来欺上瞒下，“缘饰文字，巧言丑诋”，绩效考核的材料“具文而已，务为欺漫，以避其课”，公文壅滞，效率低下，“文书委于官曹，系囚积于囹圄，而不遑省也”，公文往来流于形式而并不解决实际问题（卜宪群，2002；1997）。比如，秘书人员代替写稿问题，至少在明清时期已经产生。再比如，上有政策下有对策，置中央文件于不顾，则汉朝即有此现象了，汉朝人甚至说过“州郡记，如霹雳；得诏书，但挂壁”，这和现在个别地方的县官不如现管、天高皇帝远的思维何其相似。
三是可以从实践的角度反思政府运行。政府的使命、职能、体制、机制，最终将落实到每个工作人员身上，通过每个人的日常活动的加总来实现和完成政府意志。因此，对这些活动进行梳理分析，有利于对公务员日常行为实践的反思，一定程度上既有助于解放公务员，也有助于实现政府的目的。而体制内的人对这些活动要么长期浸染，习焉不察，要么有所体会，但又无能为力。这些活动特别表现为文山会海。对许多公务员而言，忙正成为一种普遍现象，他们在各自岗位上通宵达旦操劳，马不停蹄奔波，但是否忙而有效、忙而值得，需要反思。公文有没有意义，会议是不是解决问题。正如有人总结：这样的忙，多半是日计有余，岁计不足。每天忙忙碌碌，紧紧张张，总也没闲着，自觉做了不少；一年盘点下来，自己到底干了什么实事，出了什么成果，却未必令人满意，似乎只是白忙、瞎忙、空忙（程羽，2008）。那么，为什么要这样干，怎样才能干得有效率，就成为需要思考的问题了。通过对公务员行为的具象描述，将有助于公务员个人思考这些行为又是如何异化和偏离的。比如，很多机关的文字高手在从事文字工作时，真颇有皓首穷经之味，如果把这些人放在研究机构，凭他们的逻辑思维和文字能力，假以时日，相当一部分人可以成为合格甚至优秀的专业研究人员。那么，对他们文字工作和文字能力应该作何评价和反思？