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这是一次初步探究中国政府内部运行的拼图之旅。所谓拼图，即在政府运行诸多看似杂乱的碎片化现象之间，力图挖掘各种或隐或现的线索，推断各个片段或明或暗的关联逻辑，使这些碎片沿着确定的线索和逻辑逐步组合起来，渐次扩充开去，从而呈现政府运行的整体图景。也有很多人认为，对中国政府真实面貌的揭示可以描述为一个盲人摸象的过程，还有人概括为解码，更为形象的说法还有打开“黑箱”、揭开“冰山”，等等，虽然表述不一，但其内涵大致相同，望文即可生义。
随着近些年来学术研究的推进，更多的研究者开始重视这种面向真实场景、探索真实问题的研究旨趣。从现有成果可以看出，对政府运行逻辑的观察和分析在不断扩展和深入，对政府内在发展规律的概括和提炼在逐渐清晰和理性，有些面向的揭示趋于多元，有些纹路的打磨走向精细。但总体而言，这种拼图仍然面临诸多困难。
困难一，观察者无法接触。
对大多数研究者而言，政府仍然是“黑箱”。从研究者的观察实践来看，近距离的接触和体验主要集中在基层政府，特别是一些处于改革创新前沿的机构，比如区县级的政务服务、综合执法单位，但是对于中高层级的政府，研究者可以观察和感知的空间还是受到相当大的限制。
从政府这一端来看，可接近性固然有新的提升：政府治理实践需要更多理论创新和学理支撑，政府机关有越来越多的公共管理知识背景的公务员。但政府的开放和官员的“开放”同样面临新的挑战：比如监督问责机制在不断强化、以新媒体为核心的舆论场压力不断增加、保密要求不断严格，等等，这些障碍的存在，无疑增加了开放政府之门的阻力，妨碍了研究人员进入和深入政府内部进行学术观察和理论调研。正如一位教授向笔者抱怨“现在我们高校（名校除外）到政府调研几乎是走关系，还被推来推去，去了也是一无所获”。可以看出，在这些因素综合作用下，政府的可接近性并未发生显著改变。
从研究者这一端来看，接近政府仍然更多停留在“知”的层面，而远远没有落实到自觉的行动上。就知识生产的主体来看，对政府实践仍然怀有或多或少的回避心态和畏难情绪，仍然保持着若即若离的疏离感。很多观察者，也不能和实践者形成有效对话，开展互动交流，进行深度探讨。就知识生产的过程而言，目前并未对这种面向实践的研究旨趣予以更多的倾斜，很多研究者哪怕对政府缺少基本的感性认识，但同样可以产出很多政府管理领域的“理论”成果。
虽然可以从一般意义上说，研究者和政府实践的鸿沟在缩小，但总体上而言并没有质的推进。需要指出的是，上述虽然是对政府和学者两端进行的分析，但这两端对观察者的影响并非同等重要，套用“官话”来说，前者是体制和机制问题，后者则是技术和方法问题。
当然这里面还有个理论问题需要破解，政府有没有向研究者开放大门、提供观察途径的伦理义务？
困难二，参与者不可言说。
对于揭示政府运行而言，参与者的言说和反思当然是直接和权威的材料。把很多人认为不可言传的知识通过“口述”记录下来，这叫“隐性知识显性化”。不可否认，政府实践中有一些默会知识确实难为外人道，从而增加了拼图的复杂性。这种脱离常规视野的运作方式，对研究来说当然构成了挑战，即使是看起来比较可靠的档案研究。有位中央党史研究室的专家说，这些年来访问过数百名老同志，这些同志或是部长级的干部，或是中央委员，或是政治局委员、书记处书记。他们对历史理解之深刻常常令我难以望其项背，他们的看法、理解往往是我看多少档案也得不到的，他们说的一两句话，常常使我顿悟，帮我解开多年的谜团。当然，仅是参与者的言说也是不够的，比如这位专家还说，地位低的领导干部是无法清楚地了解党内高层领导内部分歧的，即使担任过政治局委员、书记处书记，复杂的历史也不是一两次谈话能谈得清楚、谈得完的。 [1]
所以，参与者的言说，是拼图必不可少的密码和指南。近些年来，很多一线的参与者们对决策过程和实践经验进行了一些局部的言说，但对大多数体制内的人来说，这种言说限制很多。
一是当局者“迷”。这种“迷”可分为三个不同的层次。其一，“迷”于文山会海。政府里的“当局者”每日文山高、会海深，桌前常病笔，镜里朱颜瘦，这些具体而微的事务性工作侵占了绝大部分时间，没有任何闲暇、也没有任何空间去沉淀和思考，没有思考，就没有思想。其二，对各种潜规则的脱敏和内化。部分实践者深谙甚至内化了政府运行种种或明或暗的规则，同时也对其中不符合政府发展方向和治理趋势的不合理之处，往往习以为常和习焉不察。看山永远是山，看水永远是水。其三，困而不能言。有一部分机关的人，对各种不合理现象、规则和惯例有一定的反思意识，但他们的视野所及、理性思维已经跳不出固有的分析框架，他们的反思，受限于意义、现状和对策的三段论，是打不破的井口之天、瓶中之船。他们也努力去思考理论问题，但，非不为也乃不能也，此中有真意，欲道已难言。
二是当局者“讳”。很多实践者，有想法、有感悟、有思考甚至有理论建构，但言说的约束很多。首先，缺乏激励机制，目前的制度设计并不鼓励公务人员从专业上和理论上进行内部反思、互动讨论和公开言说。对于公开发声，各种约束很多。其次，对大部分公务员特别是主要官员而言，都是以公务身份为终生职业，一辈子工作的内容丰富、涉及面广，无论是说业务还是谈体会，都不得不关涉其他部门和机构、领导和同僚，很容易涉及敏感的人和事，这样就只能谨慎而为之。比如有位领导人曾经在个人回忆录中说道：由于种种原因，有些事、有些话仍然是不能讲的，有的甚至要湮没在遗忘河里。这是古今中外都难以避免的，我想读者也一定能够理解。 [2]
三是当局者“迟”。前些年部分退休官员包括很多高级领导人撰写了一些回忆录性质的著述。这些著述的出版大概有这样几种情形：第一，领导干部本人或工作过的单位调动组织资源，组成一个精干的班子协助撰写；第二，党史研究部门上门采访，领导干部本人口述，然后相关部门进行整理。这两种都是组织行为，还有两种是个人行为：领导者借助过去的老部下或者旧单位，帮助自己进行记录、整理和出版；或者领导干部个人在退下来不久，体力、精力尚济时及时回忆和总结。但从总体上看，这些人在庞大的官员队伍中尚属少数。更多的现象则是，很多人退下来多年后，想把过去工作的历程、从政的得失对组织、对自己、对后人有所报告、有所总结、有所交待，但已心有余而力不足，虽有时间而无精力，虽有想法而不能行动，只能空对当年明月，空叹英雄迟暮，岂不惜哉！
四是旁观者“怪”。这里主要是一个观念的问题，即社会层面的“少见多怪”，有时候也会对官员的主动对外交流产生一些障碍。由于政府运行的封闭性，很多人误解为“黑箱”内有着很多不可告人的秘密。在这种思维惯性下，很多“常识”会被炒作，很多局内人长期沿用的惯例甚至是传统会被局外人诘问和质疑，客观上制约了内部人对一些内部运作的揭示和介绍。其实黑箱不是黑幕，大都可以展示给公众，而且实践必将证明，逐步扩大这种沟通，对于推进政府治理变革，有莫大的意义。
困难三，思想者重新出发。
经济学家诺斯曾提出两个观点，一是黑板经济学，二是经济学家失灵，鼓励经济学家要重视真实世界，反对自说自话。反观我们的学科，更是存在如何面向真实世界的问题。我听到过一个说法，很多人敬畏行政管理，但并不敬畏行政管理学，这句话颇为引人深思。愚以为，这个原因与“思想”密切相关。由于学科演进的路径、学者成长的方式、学术发表的规则，目前在话语建构、学理解释上缺少相应的理论思维特别是系统性重构性的理论思维。随手打开一本著作或者一篇论文，可以发现，从基础概念开始，比如对于行政、政府、政党、监管、民主，等等，恐怕都需要立足中国治理实践进行新思考、再定义。否则，将始终存在削本土之足来适外来之履的艰难和尴尬，例如，治理概念在近些年的演进脉络就充分说明了这一点。因此，学术界应该着眼于鲜活生动而又面貌难辨、无比丰富而远未挖掘的政府实践，提炼出新的学术概念，作出新的理论阐释。我想这里面，最主要是我们要采取什么样的视角，比如，是用望远镜，还是显微镜，是用放大镜，还是平面镜，或者是有色眼镜。视角不同，展现在我们眼前的图景也就有所不同。
困难四，拼图者永远在路上。
作为拼图者，对于自己的工作要始终保持一种清醒，因为他面对的政府实践有着无穷的面向，如同水无定形，光不常驻。所以，这种拼图可能永远只是局部，当然，即使局部的真理也会远远好过整体的荒谬。牛顿曾说过，面对全然未被发现的浩瀚的真理海洋，自己不过像是一个在沙滩边玩耍的孩童，不时为找到比常见的更光滑的石子或更美丽的贝壳而欣喜。清朝学者赵翼曾经对读书为学做过很富有哲理的思考，他说读书就像看戏：譬如广场中，环看高台戏。矮人在平地，举头仰而企。危楼有凭栏，刘祯方平视。做戏非有殊，看戏乃各异。矮人看戏归，自谓见仔细。楼上人闻之，不觉笑喷鼻（清·赵翼·闲居读书）。
作为拼图者，对于可能更为斑驳、更为繁杂、更为多面的政府拼图，尤其需要像牛顿和赵翼那样，时刻保持一种理性和自省。在抵达政府全息投影的星辰大海之前，我们应当永远保持对每一粒石子、每一枚贝壳、每一点微光的新奇和谦逊，永远保持被人“笑喷鼻”的思想准备和学术自觉。如是，这种拼图亦是多面向的一种组合：既有探微发幽洞察未知的自信和执念，亦有孤盏青灯皓首穷经的可爱与酸楚；既有知其不可为而为之的勇气和迂阔，亦有堂吉诃德式的理想主义和不自量力。这种多面性，恐怕也是对拼图的一种再“拼图”。
行笔至此，乃成一绝，有所待焉，是所望矣。
机杼声中络纬鸣，
金梭裁剪对云屏。
且把青丝染一色，
犹待天孙织锦成。
刘杰
2021年6月于北京
[1] 李海文：《党内高层回忆录热是怎么兴起的》，《北京日报》2011年1月31日。
[2] 陈锦华：《国事忆述》，中共党史出版社2005年版，“自序”第1页。