第一节
概述

在很多人的经验观察中，公务员的工作状态是闲散而轻松的，各种顺口溜就是佐证。但是，同样也有很多观察认为，公务员工作状态是很忙的，压力很大。比如中国社科院一项针对基层县处级领导干部的调查显示，其工作生活总体上呈现“忙、重、累”的特点，“白加黑”（白天加晚上）、“5+2”（工作日加周末）成为普遍现象，干部的任务大都比较重，工作强度也比较大。其中，有3/4的被调查者认为，自己一天的工作强度“很大”或“比较大”。在正常工作日，领导干部平均工作时间为8.5个小时，而主要领导的平均工作时间则为9.0个小时，工作任务重、加班过多成为影响领导干部生活方式的重要因素（中共内蒙古自治区委组织部课题组，2003）。这种忙碌和压力导致了很严重的公务员心理问题，有调查显示，在心理健康问题最多的人群中，国家干部排在首位。即使在中央国家机关，干部职工也体验到轻度到中度的心理压力，普遍感觉工作量大、责任重大（鄂璠，2011），因此甚至有人喊出了要救救“白加黑”与“五加二”的公务员们（许耀桐，2009）。

从常识上和逻辑上，我们并不能通过以上材料来证明当前各级公务员都是忙碌的，但是通过上述现象，我们可以对公务员的工作状态有一个大致的感性认识。下面，我们将看看公务员们的日常工作到底有哪些行为来构成。

一 从日程安排看日常公务行为

除了国家领导人，中国政府公务员层级可以分为省部级、地厅级、县处级和乡科级。首先看中高层政府公务员日常公务行为，省级政府、市级政府公务员分别选取了2011年6月份J省省长LZJ、2011年4月份A省政协主席WMF、2011年7月份H市市长SZW的一周活动安排。

县级政府公务员选取的是中原某县一位分管文教卫生工作的副县长的一个普通工作日的工作记录。

在乡镇政府，行为方式也大致如此。据一位刚到镇里做公务员的年轻干部说，没想到工作这么忙，主要是开会和应付检查，比如“学习科学发展观”活动，要弄表还要替领导干部写总结报告，还有就是去计生办那里帮了一段时间忙，那边人手不够，上个月市里和县里又搞了几次计划生育突击检查（刘晓峰，2011）。

以上罗列了各级政府公务员工作中日常公务行为。下面我们用提取关键词的方式，对以上各种行为进行概括和梳理，可以分为如下几类，具体见表2-3。

二 从学术调查看日常公务行为

目前学术界从实证的角度进行大规模公务员行为考察并不多。中国社科院政治学课题组所曾选取中国8个省市下辖的12个县（或县级市）的主要干部进行了为期一周的工作与生活观察研究。这162名党政干部主要是以每地的党委常委、人大主任、政协主席等为主要观察对象，统计结果显示，这些干部每周的平均工作时长为47.56小时。其中走访慰问0.57小时、接待来访0.89小时、谈话1.00小时、陪同4.27小时、批阅文件5.25小时、调研6.38小时、会议8.42小时、出差8.88小时、研究工作9.79小时。除“批阅文件”这一项外，其他8项的周频次多少排列依次为研究工作（0.37次/周）、谈话（0.81次/周）、调研（1.12次/周）、出差（1.39次/周）、会议（2.52次/周）、陪同（2.84次/周）、走访慰问（4.53次/周）、接待来访（7.02次/周）（房宁、郑建君，2011）。

赵树凯（2005）根据对乡镇干部的观察，认为会议、文件、汇报和接待在基层干部日常工作中占据主要位置，在会议方面，每周都至少有一次到两次，保持在一年有60次左右，会议的时间几乎都是半天。在文件方面，每一个乡镇都要接受大量的上级文件，总数甚至能够达到500多种。这些文件主要来自县（市）领导部门，也有少量的来自地区（市）或者省级领导部门。乡镇也大量向村庄等单位下发文件，如浙江一个镇2003年一年下发的文件（意见、通知）是180个。同时，一年向上报的材料还有100多种，而且还不包括很多系统的材料。像综合治理、财政收入、农民增收、招商引资等材料需要书面汇报。从乡镇主要领导干部接待时间来看，这些主要领导人每年100—150天里有接待活动。

除了以上的研究之外，也有学者对公务员日常工作内容做了大致归纳，并将其归之为日程化、程式性的行政生活，一是公文阅批，二是会议安排，三是文稿代拟，四是公务接待（许耀桐，2009）。越到基层，这些活动越多，特别是参加上级的工作布置会议、接受上级的考核、达标任务公文、接待上级的考察考核。会多、任务多、考核多已经成为基层政府（县、乡）公务员的工作常态和行为常态。而在现实政治生活中，诸多分析政府公务员描述生活状态的文章都注意到了这一点，可以与学术界的研究进行互相验证，繁缛的文书往来、不当的会议安排、频繁的公务接待等，几乎成为很多管理者特别是处于领导岗位的管理者的“主业”（佚名，2007）。叶贵仁（2008）考察了一个乡镇的领导人员一年的工作，认为会议、考核占有重要的分量。

三 小结

如果通过上述角度对公务员日常公务行为进行梳理，我们可以得出以下几点结论。

第一，如果对这些行为方式进行归并和分类，我们可以将其分为三类，包括文字、会议和走访。各级政府公务员行为方式具有很强的同质性，高层公务员和基层公务员的工作都具有相同的行为方式。虽然不同层级政府的行为有着不同的逻辑，政府职能差异很大，但是行为方式具有普遍性，公务员们在这三类行为中表现出来的共性远远大于差异性。从本书的罗列来看，乡长们的行为方式和省长们的行为方式基本类似。但同时本书也认为，虽然这三类行为是当前政府公务员共同的行为方式，并不意味着所有层级的公务员干着同样的事。这三类行为在不同层级公务员间的比例肯定会有差异，比如，高层的调研会多一些，基层的接待会多一些。但从行为的“质”来看，则具有一致性。而且高层和基层的行为具有共生性，比如高层的检查、调研就意味着基层的接待，而基层的跑项目则意味着高层要有更多的会议行为和文件行为。

第二，上述分析中很多是以政府的“主官”为对象，那么是否能推导出其他普通公务员的行为方式也是这些？本书认为这是由政府运行逻辑必然决定的。因为“主官”的任一公务行为几乎都有庞大的班子来支撑。比如出席一次会议，后勤保障、文字、生活、部门负责人、承办单位负责人，都会围绕这次会议完成相应分工，所以，从主要行为来讲，“官兵”是基本一致的。

第三，与其他分类的比较。在既有研究中，将县处级干部工作分为会议、批阅文件、研究工作、谈话、调研、接访、陪同、出差、走访慰问。尽管其认为“陪同”和“出差”两项比较模糊（房宁、郑建君，2011），但从政府实践来看，研究工作更多是以文字和会议的形式进行，因公事而进行的谈话也大多是研究工作。当然，各种分类都有其合理性和局限性。 rAZESIcwsCWqVvubDDfKydybCBHA/I+uF4Q4+t4QjiwNVmvqAHoXaJN0GDIep3VP