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本书以“我国行政诉讼检察监督制度研究——以复合型制度为视角”为题。作此选题是基于密切相关的政策、制度、实践、理论背景考虑。宏观层面是近年来国家在行政诉讼检察监督领域的重大政策推进与重大制度部署，中观层面是行政诉讼、检察制度及行政诉讼检察监督面临司法改革的重大调整与转向、处于重大历史性节点，微观层面包括了行政诉讼实践困境、行政诉讼检察监督司法实践弱化。在宏观、中观、微观维度集中烘托下行政诉讼检察监督近年来持续成为理论研讨焦点与热点，然而其中仍然存在个别认知的误区与局限亟须进一步探究。
1.政策背景：国家全面推进行政诉讼检察监督
党的十八届四中全会强调“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对行政诉讼的法律监督，司法机关要及时回应社会关切”。加强对行政诉讼的检察监督已然成为构建“高效的法治实施体系、严密的法治监督体系”的关键环节。综观近年来有关行政诉讼检察监督的重大论述及具体制度安排，可以看出，执政党对既有的行政权、行政司法权的运行存在的问题严重性之深刻认识及其化解的重大决心。诸多重大决策性文件中隐含了当前行政司法公正与人民群众需求之巨大差距及其与法治中国建设的本质内涵及其要求的不切合。当然，不能仅仅依据个别文件的个别论断作为学术研究的精义与原理，但作为法学研究兼具思想性、学术性、现实性之追求而言，显然不能无视党和国家当下对行政诉讼检察监督密切相关的重大决策这一宏观背景。
2.行政诉讼实施背景：官民纠纷之现状与行政诉讼的困境
三十多年来以经济建设为中心的改革开放历程，塑造了一个多元、异质、快速变迁的现代化语境下高度复杂中国。在经济高速发展的同时，“高频度与高密度”的官民矛盾也成倍数放大。这与域外国家之间的行政案件数量形成巨大反差。据法国最高行政法院的爱德蒙·奥诺拉法官（Edmund Onora）介绍道：法国各级行政法院每年会审理25万个案件。 [1] 反观多年来我国全国每年行政诉讼案件量仅10多万件，信访却有400万至600万件，而人口比我们少得多的德国，行政诉讼案件一年有50多万件，这说明了行政诉讼的功能还没有完全发挥到位。 [2] 根据最高人民法院原副院长江必新获得的权威数据统计得出，“近60%的非涉法涉诉案件理应通过行政诉讼程序解决” [3] ，却没有进入行政诉讼机制。从我国行政诉讼受理的案件数量来看，总体一直处于低位徘徊状态。这种案件数量的稀少与我国官民关系矛盾现状存在矛盾，可以看出我国行政诉讼实施存在重大缺陷与失灵。这可从社会广为流传的行政诉讼现实困境得到佐证。例如包万超教授将《行政诉讼法》的实施状况概括为“三少三多三难”，即一审案件少、判决结案少、原告胜诉案件少，撤诉案件多、上诉案件多、非诉执行案件多，告状难、审判难、执行难。 [4] 最高人民法院原副院长江必新对此也明确指出“很多地方为了防止官民矛盾公开化，采取‘捂、堵、盖’的方式，公然实行‘不受理、不立案、不收材料’的‘三不’政策” [5] 。以至于执政党把“切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”提升到党的十八届四中全会决议中部署安排的高度。
因此，行政诉讼在应对日益增多的行政纠纷时的失效的困境是选择行政诉讼检察监督的第二个背景，即社会现实难题与制度的困境亟须理论给予更加充分的关注与解说。
3.制度改革背景：行政诉讼和检察监督制度正处于重大调整与转变的历史节点
处于变革中的制度能否在修订法案的基础上迎来优化改造，实现其预设功能，这不仅成为实务部门重大考量问题，也是理论研究应予关注的较好时点。“一个制度发生剧烈变化的时刻，恰恰是观察一个制度的深层结构、总结其中社会法制发展和变迁内在规律最佳时机。” [6] 通过这种制度转机过程的剖析与考察，可以透视通常情况下难以显现的深层次制度逻辑与思维方式。因而行政诉讼制度的重大转折节点成为选题的重要考量背景。同样，检察制度重大变革正在进行中，成为本书选题必须考量的重要出发点。国家监察制度与检察行政公益诉讼制度在“顶层设计、决议授权、试点先行、立法通过、全面铺开”模式下的快速推进，以及制度全面实施对检察人员、职权配置、机构调配势必冲击原有行政诉讼检察监督制度的规则、职能及其运作的方向与步骤。这也是促成选择行政诉讼检察监督为论题的第三个背景。
4.理论背景：理论研究与现实悖论
（1）理论研究现状
选题考虑的背景是近年来学界对行政诉讼检察监督议题的关注与几组理论和现实之悖论。无论是个人研究还是有组织的学术团体都对行政诉讼检察监督给予了较大关注，取得了诸多颇有洞察力的论断与学术创见。个人方面发表了大量论著、学位论文。学术团体方面，中国行政法法学研究会分别在2013年、2016年以“行政检察”和“行政检察监督”为当年年会研讨专题。 [7] 在检察学界主导的首届民行检察论坛（2011年）及中国检察学研究会民行检察专业委员会第二、三、四、五届论坛（2012年、2013年、2015年、2016年）等诸多学术团体活动中专门针对行政诉讼检察监督论题展开广泛全面的研讨，并取得了较多成果。 [8] 然而，诚如龙宗智等学者指出，在检察机关实务部门主导的学术活动中显现出了较为明显的“学术部门主义”特点与局限，而且该特点近年来并没有得以根本扭转。 [9] 因此，尽管已成学界与实务界研讨的热点，但并不意味相关理论与制度已无可置喙之处，也不意味既有的理论解说对相关论题的阐释是充分合理的，相信随之而来的司法改革实践在验证现有的理论的同时也会对理论提出需要进一步观察与解说的论题。这也正是本书选题的背景所在。
（2）事实悖论
尽管相关研究已有丰硕成果，但下列现实中存在的悖论及其中隐含的疑惑尚未得以充分解答，亟须理论上进一步探讨和对实践做出理性回应。
一是监督机关对被监督机关的违法与错误的监督及监督决定必须由被监督机关自我修正之间的矛盾。囿于权力架构“分工负责、各司其职、各负其责”准则，检察机关无法取代被监督的审判机关或行政机关，对行政诉讼的法律监督的实现必须通过被监督机关自我修正。这是制度运作中的核心难题，亟须深入阐释与解说。
二是行政诉讼本身“诉审三角结构”的内部监督纠错机制与检察监督机制之间的矛盾。既然内部监督纠错机制受制于行政主导体制而陷于失灵 [10] ，则检察监督机关能否对此强势体制免疫，这是需要理论深入阐释的命题。
三是决策层对行政权运作的失范、异化的强烈关注以及加强约束的旨向与党政“中心工作”部署实施又不得不倚赖行政权之间的矛盾。这组紧张关系体现出来的是党的“统揽型体制”内在的同一时期多重目标取向之间的何以兼容， [11] 容易引发行政部门的“行无定则” [12] 与检察院法院机关在司法实践中左右为难及司法裁断的不可预期。
四是既有相关研究的视角与制度事实本身的结构特征之间的矛盾。既有学界研究惯于单一视角进路的制度分析与行政诉讼检察监督实际的组合式结构特性难以契合。这导致见解与结论的内在分歧。譬如，从诉讼制度切入，基于司法独立、自治性，容易倾向得出否定配置检察监督者的论断；反之基于检察监督视角的研究易于倾向主张“行政诉讼检察监督不是可有可无，而是不可或缺，甚至必须强化”。如何避免此类基于不同研究角度生成的“成见”与“偏误”是研究行政诉讼检察监督所必须考虑的。
概言之，尽管《行政诉讼法》的修改取得了预期的效果，然而困扰行政诉讼的深层次问题仍未解决，行政审判依然步履艰难。 [13] 针对行政诉讼困境，是检察监督力度不足亟须强化升级，抑或检察监督过度需要限缩弱化，还是原本与检察监督本就无必然关联？也许对研究行政诉讼检察监督论题的人来说，迄今为止对该命题的回答尚未穷尽，是还需要持续进行发现、解释、预测、揭示的研究，以提供更多的令人信服与说得过去的解说。
本书拟对行政诉讼检察监督现象隐含的焦点性问题进行探究，即行政诉讼检察监督内涵、监督原则、监督范围、监督方式、监督构造五个层面问题进行分析。对其中行政诉讼法律规则的失灵与虚置、行政诉讼检察监督的宏大理想与实践的微弱低效之间内在困境与成因，从复合型制度视角予以深度考察与剖析。尝试从研究视野上予以突破，运用内外部视角相结合的法学研究进路，对行政诉讼检察监督的基本理论困惑及实践困境成因予以阐释、揭示。努力对既有的相关理论研究从视角与内容两个层面进行整全式的拓展，进而对行政诉讼检察监督内涵、原则、范围、方式、构造进行初步优化的理论设计，这即是本书写作意图实现的积极意义所在。
概言之，本书研究旨在解构、揭示行政诉讼检察监督法律现象的特定制度意涵及内在规律，进而在现有研究基础上拓展新的认知视角，梳理、澄清其中个别误识及片面认知，力图为规则优化及理论增进提供有益尝试。
