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城市群是城镇化发展到了高级阶段，在城市区域化和区域城市化过程中，随着城市的高度集聚发展，城市的功能影响范围超过行政边界，城市区域的经济社会联系与协作出现并逐步加强而出现的一种社会空间组织形式。发展经济学家从产业结构演进的角度研究了城市的发展（Lewis，1954；Kuznets，1966；Todaro，1969；Lall et al.，2006）；区域经济学家则进一步研究了城市规模等级分布规律（Friedmann，1966；Mills & Hamilton，1984），指出城市发展和空间聚集是相互影响的自我增强过程（Krugman，1995；Martin，1999），是从低水平空间均衡到单中心增长极再到高水平多中心均衡的演化过程（Friedmann，1966）。蒂伯特（Tiebout，1956）明确提出了区域公共服务供给与城市发展的理论，即著名的“用脚投票”机制，并得到了众多学者的研究验证（Oates，1969；Quigley，1985；Rapaport，1997；Bayoh et al.，2006；Dahlberg et al.，2012）。
我国学者对城市群公共服务的研究成果非常丰富，时效性也很强，主要集中在城镇体系和主体功能区划背景下的人口基本公共服务均等化，空间视角的公共服务配置均衡化，以及城市群公共服务供给水平和供给效率等。
国外学者较早关注到公共服务对人口流动的影响。蒂伯特的“用脚投票”理论最早提出公共服务对人们居住地选择的影响，认为居民会倾向于选择最符合其公共产品偏好的地区居住。政府公共服务支出或基础设施不仅能够吸引外来人口的流入，也会直接促进人口迁移（Dustmann & Okatenko，2014）。国内对“用脚投票”的研究兴起于20世纪，通过数据检验中国特殊背景下的“用脚投票”机制的经验研究逐步展开。
“十三五”时期以来，我国流动人口的流出地和流向随着户籍制度改革与城镇化水平提升发生了显著变化，人口流动的新趋势对公共服务的发展提出了新要求。人口不仅是在城乡间的流动，城市间、区域间的流动趋势也逐渐增强；人口迁移流动目的地选择的影响因素中，从以就业机会、经济发展水平为主要因素（周吉节，2000；王桂新等，2012；巫锡伟等，2013）到优质公共服务配套成为越来越重要的因素，公共服务差异是促进人口异地城市化的显著因素（夏怡然，2015；李一花，2017；黄燕芬，2018），公共服务资源分布与分配的不均衡、供给与需求的不匹配成为社会矛盾的主要来源。
综合来看，国内学者关于公共服务与人口流动的研究中，现有文献或使用省际数据或人口普查数据的横截面宏观视角，或对城市面板数据进行分析，多考虑到了城市间公共服务差异是造成人口集聚非均衡性的重要因素。一是基于公共服务支出视角，汤韵（2009）和侯慧丽（2016）发现政府对公共服务的支出对人口流动的正向影响，不同规模城市在公共支出方面存在的规模效应吸纳人口的作用大小不同，人口流动对公共服务转移支付的挑战加大，考虑转移支付对公共服务供给差异的影响关系到公共服务均等化的实现（陈仲常、董东冬，2011；刘尚希，2012）。二是基于城市公共服务本身内容，姚永玲（2014）、刘金凤（2019）、王伟同（2016）等以多维度评价公共服务供给对人口流动的影响，人口在流动过程中会面临明显的公共服务供给差异，这也关系到公共服务的地区间均等化是否有利于缓解劳动力的区域集聚。有文献尝试以流动人口个体为研究对象，以有限的公共服务测量指标考察流动人口在流入城市获得的城镇职工养老保险或住房公积金等公共服务项目对其居住或迁移意愿的影响效应（汪润泉、刘一伟，2017；王晓峰、温馨，2017）。
由于经济竞争式的发展模式和属地化的公共服务供给模式，各地方政府的公共服务投入和供给严格限制于本行政区域范围之内，造成了区域间公共服务碎片化的结构特征和较为显著的公共服务差异（于迎、唐亚林，2018）。
一是区域公共服务空间配置的研究。各研究从不同层面对国内公共服务的均衡配置问题进行探讨，已有关于公共服务发展水平时空差异的研究包括省际、县级政府、城市、农村等多个层面，涉及公共服务的多个领域，指标构成也从客观数据向主客观结合的综合指标体系转变。学者关注区域公共服务或基础设施的测度、空间配置格局以及公共服务设施的可及性（王新民，2011；陶卓霖，2014；Dell'Ovo，2018），考察公共服务设施在客观物理层面的空间布局，以及这种设施布局对于居住点的溢出效应（李敏纳，2009；赵林，2015；辛冲冲，2019）。基础设施和公共服务等因素的高速增长，正在取代产业分工、市场融合等因素，成为推动区域协同发展的主要动力（顾海兵，2017）。
二是区域公共服务空间差异的研究。近年来，学界对有关公共服务空间分异的研究逐渐由城乡差异、沿海—内陆差异等二元空间转向不同经济水平的城市空间或城市中心—城市边缘—郊区等多元空间（高军波，2011），空间视角的微观化反映区域空间结构的碎片化与公共服务不均衡之间的映射关系，公共服务碎片化既成为城市空间结构片段化的外在表征之一，又进一步形塑了空间的不平等（唐任伍、赵国钦，2012；范柏乃，2015）。我国城镇化发展存在不均衡现象，城市化发展带来社区和经济的不平等，户籍制度、受教育程度、性别、民族等因素导致就业、受教育的机会也不均等，这必然导致公共服务供给的不均等（吴伟平、刘乃全，2016；李尧，2020；Golley & Taokong，2018）。
三是关于区域公共服务的居民满意度研究。主要关注城市居民对公共服务供给的主观评价差异性（尹境悦，2015；李斌，2018）。整体上，我国城市居民的公共服务满意度评分低于农村，西部地区的公共服务满意度评分最高，东部地区次之，中部地区最低（郑建军，2019）。不同规模城市居民主观幸福感具有差异（冯亚平，2015），性别、收入水平、受教育程度等个体因素都对公共服务满意度具有显著影响（蔡秀云，2012；任晓林、葛晓龙，2019），制度因素如政府职能转变也有利于增加居民对公共服务的满意度（张会萍，2011；李敬涛、陈志斌，2015）。对城市管理者来说，提升市民城市的公共服务体验以增强影响他们迁徙决策的城市归属感更为直接正当（何艳玲，2016）。
国内学者研究城市群内部府际公共服务水平差异的成果，一是关于城市群内部府际公共服务水平的评估研究。珠三角、长三角、京津冀城市群的公共服务体系运行状况良好，值得其他城市群学习和借鉴（曾鹏，2014），但京津冀、长三角等城市群内公共服务水平极为不均衡（武义青，2017；许恒周，2018；许莉、万春，2020），公共服务水平的巨大落差不仅阻碍了区域内要素资源自由流动，也加大了区域协同发展难度。长江中游城市群整体的基本公共服务均等化水平在2008—2013年略有上升，但在某些方面依然差异较大，区域内部差异特别是武汉城市圈的内部差异是长江中游城市群基本公共服务非均等化的主导因素（张建清、王艳慧，2016）。
二是城市群内部府际公共服务水平差异的原因研究。城市群内部各城市间的供给效率水平存在差异（曾鹏、张凡，2017），张树剑、黄卫平（2020）以粤港澳大湾区为例，内地与港澳地区公共服务的体制差异对区域融合发展造成了不利影响；其他原因还有地方经济水平、政策差异（允春喜，2013），公共服务领域的财力等资源配置不均（王延杰，2016），公共产品供给主体责任不清（王再文，2010），行政壁垒和地方保护主义（王艳慧，2015）等。
三是提升城市群内府际公共服务水平的方向研究。各项研究突出重点，京津冀、长三角、珠三角这类的公共服务供给水平较优的城市群区域，要更全面地考虑不同社会群体、城市与农村、经济发达城市和相对较落后城市之间的平等性，对城市群公共服务均等化情况进行考量以推动区域协调发展。要优化各地方政府的财政机构，加大投入和提高覆盖面（曾鹏，2014；许莉、万春，2020）；充分利用区域内的教育和市场资源，加大人才的协作培养（石敏俊，2017）；加强对区域合作的结果评估管理，坚持激励约束与绩效改进，完善公众参与和问责机制改革考核标准（王佃利，2015）。公共服务供给水平较差的城市群应多措并举，经济快速发展带动财政收入的不断增加，并提高政府全面履行职能的能力。还有学者提出建设超越经济发展的包容性发展城市群（原倩，2020），探索政府引导社会资本进入公共服务项目的发展新模式（齐岳，2020；曹海军，2015），应用大数据资源在智慧城市群进行公共服务治理（李磊，2020）。
关于公共服务供给问题的研究一直是学界高度关注的议题，学者的研究重点主要集中在经济高速发展过程中，公共服务供给水平是否满足了不同群体的实际需求，即是否得到了有效供给。亚当·斯密（Adam Smith，1776）在论及国家义务时，第一次提出公共服务的公平供给是国家的义务和不可推卸的职责，社会公众对公共服务的需求，使得政府有义务提供最低限度、必要的公共服务。这既是关于公共服务的早期界定，也是关于公共服务均等化（公平供给）在西方世界较早的思想渊源。
关于何为公共服务的有效供给，学术界主要从公共服务供给主体、公共服务供给机制和公共服务监测评价等方面展开研究。
1.公共服务供给的政府职责
经济学的公共产品理论较早认识到公共产品供给的市场失灵，并从消费特点界定了公共产品使用上的非排他性和利益上的非竞争性。后来在较长时期内，公共服务被等同于公共产品，或作为其中的具体内容很少有单独的概念界定（黄新华，2014）。赫希曼（Hirschman，1970）指出公共服务不是市场自由交易产品，公共服务的需求者和使用者无法在市场上自由挑选和随意购买公共服务，公共服务的交易是在消费者（需求者）权利有限的准市场中进行的，依赖特定的服务机构或服务提供组织来选择服务，进一步指出公共服务消费的特殊性和公共服务供给的市场无力性。奥斯特罗姆夫妇（Ostrom V.& Ostrom E.，1971）则明确指出公共服务除了非排他性，还具有不可分性和不可衡量性等性质，既可由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。
法国学者莱昂·狄骥在其著作《公法变迁》中，提出以公共服务定义国家，认为公共服务具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征，而任何与促进和实现社会团结密切相关，且必须由政府来规范和控制的活动，就是一项公共服务（钱渊、方宁，2004）。由此，公共服务是国家存在的逻辑起点之一，公共服务的交付具有政治性，政府作为公共组织必须通过法治和公平分配社会资源来确保这些权利，这与经济学视角的消费概念有着根本区别，公共服务的使用者也不再被简单视为市场活动中的消费者，提供公共服务也被作为政府核心职能。萨缪尔森（Samuelson，1954）把政府的公共服务职能描述为“政府要在高效、高水平地提供公共产品和公共服务时，满足公众的公共需求、提高社会资源配置效率”。公共服务体现了人类社会保护弱者、实现公平的伦理要求，公共服务的制度安排是实现国家公平正义的最佳手段和路径，代表了有关社会正义的公共精神和价值理念（于凤荣，2008）。
公共管理逻辑的公共服务概念内涵超越了经济学公共产品性质的逻辑，陈振明（2011）综合政治学、法学、经济学等学科对公共服务的界定，将已有观点归纳为公共物品、公共利益、公共组织等解释维度。公共服务是为了满足公众的需求和实现更加广泛的公共利益，由政府或公共部门向社会提供的全部物质产品以及精神产品，表现为政府或公共部门与公众之间的权利、义务和责任关系（姜晓萍、陈朝兵，2018）。公共产品供给与消费的公共性角度强调公共服务的公共价值，“公共”是公共参与，是居民、经济组织、社会组织和公共组织共同创造公共利益和公共价值的过程，并不仅仅是政府的行为。因此，公共服务的对象是整体社会，而非某特定类别群体，不仅要强调“服务”取向，更要强调“公共价值”，培养公众参与的公共精神，而非消费精神（杨雪冬，2007）。孔繁斌（2018）认为不论是哪种公共服务模式，如英国和北欧的“普遍公平型”、新加坡的“效率导向型”和美国的“最低保障型”，都必须满足公共服务成功运转的三个充分必要条件，即突破公共资源的有限性，突破集体行动的困境，以及平衡公共价值的冲突。
公共财政理论重点分析公共产品供给的中央政府和地方政府分离。美国经济学家蒂伯特（Tiebout，1956）摒弃以往隐含地假设只有中央政府才是公共品供给者的思维方式，转而从地方政府的视角理解公共品供给行为，居民依据公共产品供给与自身需求偏好匹配做出迁移决策，选择意愿社区，“用脚投票”模型将地方政府的公共品供给看作公共产品生产和交易过程。麦圭尔（McGuire，1974）进一步把居民对社区公共产品的收益和成本付出纳入迁移效用决策模型，用一个更为精细和具体的模型刻画了居民理性权衡公共产品类型和水平，选择社区的行为。这两个模型均是以人口充分流动为存在前提，为更好发挥城市政府改善公共产品供给职能，需进一步深化改革以创造地方政府与中央政府激励相容的条件，完善中央与地方的财力和支出责任划分，使地方既有必要的提供公共服务的能力、责任和自主权，又能通过吸引人口和其他要素促进经济增长保持财力可持续性，良好界定公共财政的功能及其界限，避免地方公共品供给中的逐利性和恶意竞争，推动城市政府从高速增长时期以资本为中心的招商引资，转向高质量发展阶段以人为中心的公共品供给改善（蔡昉，2020）。
2.需求获取局限下的中央政府供给效率偏低
政府原有的单一化、垄断性公共服务供给模式带来了许多困境，要求政府创新公共服务供给模式。市场经济时期，政府服务的“大包大揽”难以适应地区经济社会的发展。新时期公众的公共服务需求具有多元化、复杂化的特点，公众对政府提供公共服务的要求越来越高。
从地方政府的角度而言，相较于中央政府，其更接近公共需求的表达层面，更了解属地内公民的公共服务需求偏好（张紧跟，2018）。中央政府在掌握地方居民需求偏好方面具有信息相对劣势，中央政府了解公众、社会需求具有局限性，且获取偏好信息成本较高，易造成偏好误识，降低公共服务供给的精准度，因此，中央政府集中供给公共服务是不现实的，发挥地方政府的信息优势有助于提高地方政府公共服务供给效率（Oates，2005）。
地方政府及居委会工作人员数量有限，在政府下派大量行政任务无法完成时，基层政府与社区居委会难以承担全部公共服务职能。在人口高度密集化或外来人口密集的地区，社区老年人服务、外来工问题、家庭婚姻问题、社区犯罪人员矫正及青少年教育等已成为当地政府与居委会无法供给的服务领域。在此背景下，不足以为基层民众提供优质的社会服务，仅仅依靠政府直接供给难以满足公众的现实需求。
3.财政分权机制下地方政府供给动力的弱化
有学者研究得出财政分权与公共服务供给效率间并不存在正向关系，甚至财政分权会抑制公共服务供给效率提升（Sow & Razafimahefa，2014）。
在财政分权的制度背景下，现有研究大多是利用激励理论来分析各级政府的公共服务供给行为及其结果（宋敏、杨宝利，2014）。财政分权机制下的财政与政治激励约束地方政府行为，助长投资偏向，扭曲地方政府支出，抑制公共服务供给效率提升。中央政府的均衡性转移支付在扮演中央政府“援助之手”的同时，使地方政府陷入软预算约束的“激励陷阱”，由于信息不对称和财政外部性产生的公共池塘效应，弱化了对地方政府行为的激励和约束，无法阻止地方政府“粘蝇纸效应”及“财政公地掠夺”，造成地方财政支出过度扩张，在预算制度改革后，为缓解过度扩张所造成的财政压力，地方政府将有限资金投向房地产业、建筑业，以发展高税收行业，促进经济快速增长，从而忽视公共服务供给需求，弱化公共服务供给动力（Han & Kung，2015）。地方政府对涉及民生的公共服务供给呈现出“趋中”的态势，公共服务投入资金的多少大致上趋为中位，即努力做到“不冒尖”（张新文、李文军，2010）。
财政分权机制下形成了地方政府间要素争夺性竞争行为，官员晋升激励下形成了政治锦标赛，致使地方政府间形成“为增长而竞争”的格局（周黎安等，2015）。财政分权过度扩大，将使地方官员权力过度扩张，在有限任期限制下，官员更倾向于“短平快”的经济增长性投资，而对公共服务等民生性投资缺乏兴趣，致使公共资源配置不足，公共服务供给效率难以提升（魏婕、许璐、任保平，2016）。杨刚强等（2020）研究2006—2016年中国70个城市的公共服务供给情况和任职的市委书记的详细个人信息，发现地方官员治理压力越大，就越有可能为个人私利去干预城市公共服务供给，导致公共资源配置效率不佳。
另外，财政过度分权，导致地方政府掠夺性制度竞争，造成市场分割，公共产品重复提供，降低公共服务供给效率。王永钦等（2007）认为政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，却造成地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。周黎安（2004）则明确指出同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈，在政治晋升博弈中，地方官员为晋升而主导将公共资源过度投入某个行业，导致公共品重复建设。
财政过度分权致使中央以转移支付为重要手段的财政激励效果减弱，地方政府为争夺要素，利用降低环境规制标准、制定严格的户籍迁移制度等，降低要素流入限制，提高要素流出门槛。同时，制定各类产品市场价格保护政策，造成市场分割与政府间的恶性竞争，损害公共产品的正外部性，致使公共产品在地区间分化，产生规模不经济、重复与过度投资，从而降低公共服务供给效率（储德银等，2018）。
有学者研究发现，经济竞争、经济赶超越强，理性“经济人”属性的地方政府越是倾向于将财政资金投向于短期更具经济效益，同时公共服务成本开支更低的地区（Arnott & Gersovitz，1986）。相应地，城市发展因更具规模经济，拥有较高公共服务资本化收益的比较优势。地方政府出于经济争夺的自主意识考量，往往会对基础设施这类生产性公共物品投入更多，以达到获取更多流动资本的目的，反而对教育、医疗卫生此类公共服务的投入会偏少（Keen & Marchard，1997）。中央政府采取政绩考核的方式迫使地方政府为了增长而展开竞争，这对公共服务有一定挤出效应（Blanchard & Shleifer，2001）。地方政府出于经济发展的动机，为了更多地吸引投资，获得财源，往往会采取税收竞争压低税率的方式，这导致分权下公共物品供给明显不足（Sepulveda & Jorge，2011），且出现增加公共支出并不会自动提高公共福利的现象（Tanzi，2005）。这是因为，公共支出增加一方面会导致税收水平提高，使得个人可支配收入的下降；另一方面公共行为一定程度上替代了私人互动，削弱了公共支出增加受益者根据自身能力采取行动以防范各种风险的愿望。邹蓉（2013）通过实证研究发现，地方政府的财政竞争促进了地方公共服务的供给，地方政府财政竞争程度每增加1%，就会引起公共服务供给增加0.087%；地方政府的税收竞争抑制了地方公共服务的供给，地方政府税收竞争每增加1%，就会导致地方公共服务投入减少0.125%。随着财政分权趋势越来越明显，各级地方政府在公共服务支出上的差距不断拉大，资金、技术和人口的进一步流动会引起基本公共服务的空间溢出效应。
4.社会组织供给能力不足
社会公共服务需求日益多样化、个性化，影响着公共服务供给方式的改变，公共需求的变化倒逼公共服务主体多元化发展，促使政府加大与私人组织、非政府组织、非营利组织等各种社会力量的合作，共同实现公共服务的有效供给。公共服务供给中的多元主体有政府、企业、社会组织，科学合理的职责定位是多元主体合作的基础。政府在供给中居于主导地位，承担着制度供给者、公共服务发展规划者、质量监督者等角色（苗红培，2019）；企业和社会组织是参与者，也就是具体公共服务的生产者。目前，关于公共服务多元供给模式的研究，多集中于多元供给的模式优势和治理效果分析。
公共服务多元主体合作供给模式是指政府、私人组织和第三部门通过广泛参与、紧密合作以优质高效的公共服务来满足公共需求的公共服务供给方式，该模式有三个主要特征：服务主体的多元化、服务目标的一体化、服务过程的合作化（夏志强、付亚南，2013）。私人组织和第三部门在公共服务供给中发挥着日益重要的作用，公共利益最大化是共同目标，多元主体达成有效合作保障公共服务供给更加有效。虽然合作主体数量的增加有利于实现对于各合作主体行为的立体调整，但是也带来制约过多、优先秩序混乱、行动迟缓和有效性低的问题（谭英俊，2009）。有学者提出合作网络的模型，网络内部稳定的结构作为“缓冲器”，可以减少外部环境变化对合作网络的冲击，得出了沟通频率与合作效果成正相关的结论（O'Toole & Meier，1999）。苗红培（2019）指出各主体合作意识淡薄，尚未达成合作意识，都试图从合作中获益，而未将重点放在合作中责任的履行上。
有学者研究发现地方经济发展、政策制定的程度与合作水平有关系，而合作水平用政府和非政府组织间的联系状况来测量（McGuire，2003）。社会组织集中了社会领域的力量，在资源动员、社会服务、社会治理与政策倡导方面发挥着功能并与政府形成互动，能够更好地发现和满足边缘群体的需求，运营灵活，有时可以获得廉价的甚至是免费的劳动力（郑苏晋，2009）。社会组织也有其劣势，相较于政府，社会组织普遍规模较小，能够调动的资源有限，服务范围有限，服务内容也具有局限性。社会组织这一类型主体存在数量不足、质量不高的问题。足够数量的、能够形成竞争态势的社会组织还明显缺乏，而且现有的部分社会组织为取得与政府合作机会主动采取一些“策略性行为”来迎合政府设置的隐性进入门槛，结果则是社会组织成为无异于政府的部门了（周秀平，2011）。社会组织需要在获取资源和保持组织独立性间进行权衡，企业需要在追求利润最大化和承担公共责任之间实现平衡。以公共就业服务为例，政府之外的其他主体根据政府补贴额度的高低选择接受或拒绝合作（丁兆罡、徐枞巍，2017），且合作之后在监管不到位的情况下则会出现诸多违规行为，各地人社部门不得不出台针对就业服务机构的专项整治方案。大多数的社会组织与政府仍处于一种“非对称性依赖关系”（齐海丽，2017），许多社会组织依旧需要依靠政府的培育和扶持才能得到较好的发展，特别是在社会组织发展的初期这种“依附式”发展更为突出（徐选国、杨君、徐永祥，2014）。社会组织为了获得更好的发展资源和经费支持，将跑项目视为组织的目标，在受到地方政府体制嵌入时会自觉通过“模仿”策略催生社会组织与地方政府的组织的同构性，在一定程度上导致社会组织的公共服务供给呈现“没有发展的增长”的“内卷化”趋势（李春霞、巩在暖、吴长青，2012）。
我国社会组织发展还很不充分，大多数社会组织是以行业属性为基础存在的，缺乏联合性的社会组织，自身组织建设和能力建设均不完善，存在公益不足、操作不规范、独立性欠缺等问题，在参与公共服务供给过程中常常面临资金短缺、治理领域狭隘、专业人员匮乏及组织腐败等“志愿失灵”问题，使得其在公共服务供给中发挥的作用十分有限（张雅勤，2017）。
城市公共服务的有效供给及治理，与公共服务的供给主体、供给方式、供给手段等密切相关。公共服务供给机制影响和制约着公共服务供给结果的成本、质量、效率。在关于公共服务供给机制的研究论述中，主要探讨的问题一是各治理主体供给公共服务的合法性和正当性，即哪些部门有资格提供公共服务；二是探讨公共服务供给制度安排与目标之间的联系，即治理主体如何基于一定的集体行动规则，通过相互合作、协调、互动等实现公共服务的有效供给。
现今公共服务供给机制大致有政府购买服务运行机制、社会化供给运行机制以及合作生产机制（居民参与）三种。
1.政府购买服务运行机制
政府购买公共服务是现代世界许多国家和地区政府供给公共服务的机制，也是我国坚持全面深化改革、推进政府治理体系和治理能力现代化、优化公共服务供给方式的重要路径选择。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径……到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。中共十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调，要创新公共服务提供方式，满足人民多层次、多样化需求。2020年，财政部公布了《政府购买服务管理办法》，强调政府购买公共服务中的行为规范，改善公共服务供给。
政府购买公共服务已成为优化公共服务供给，满足公众需求的重要方式。符合条件的主体积极承接公共服务生产职责，满足人民群众多层次、多样化公共服务需要，改善政府公共服务供给效益（丁静，2016）。徐家良、赵挺（2013）认为，政府购买服务就是将公共服务以公开招标、委托、补助补贴等方式交给非营利性或营利性社会组织去生产，以创新政府公共管理，提高政府行政效率、公共服务质量以及资源利用率。王浦劬（2015）认为政府向社会力量购买公共服务就是，把直接向社会公众提供的公共服务事项，按照市场运行机制，交由具备资质的社会组织、企业组织、其他机构等生产和承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，使得公民获得更优质的基本公共服务。王家合等（2016）指出，“政府购买公共服务”是指政府将其职能范围内的一部分公共服务，如医疗卫生服务、居家养老服务等，以出资购买的方式转移给社会，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式。
总之，政府购买服务就是要进一步履行服务社会的职责，引入市场竞争机制，通过向各类社会服务机构缔结契约、支付费用，定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府公共服务提供方式。
当前政府购买服务的主要方式有政府合同、公私合作、定额直接补助和凭单补贴四种（王箭，2014）。郑卫东（2012）通过对上海市政府购买服务的实践经验进行总结，认为上海市政府购买服务方式主要有合同出租、公私合作、费随事转（补贴制度范畴）和竞争性购买四种，涉及行业性服务与管理类、社区服务与管理类、行政事务与管理类等。李军鹏（2013）对世界各国政府购买服务的基本方式，如合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等进行了深入分析，发现美国、英国、新西兰等国家在政府购买服务方面都建有比较完善的法律法规、运行流程以及较高的市场化程度，指出我国政府购买服务的法律法规、相关制度不健全、范围狭窄、程序与流程不完善等问题。
政府购买服务机制遵循使公共服务“供给”与“生产”相分离，分解出了多重混合职能和角色，塑造了公共服务供给的多重主体。政府通过委托和授权从公共服务的供给者、生产者、监督者合一的主体转变为公共服务的出资者和监督者，社会组织、企业、机构等社会力量承担生产和供给公共服务的角色，公众是公共服务的享用者，独立、公正和具有资质的评估机构承担公共服务绩效评估和监督职能。其本质上以契约形式为基础，将国家与社会、政府与公民予以有机联系和组合的公共服务提供方式，双方的责任关系确立是否符合契约精神，是购买机制的重要评判标准。公平、事先约定、程序公开、责权对等、主体独立等原则，是购买关系需要遵循的准则（贾西津，2013）。
尽管每年政府购买公共服务的财政支出不断有很大的提升，供需脱节、供需错位的现象在政府购买公共服务中仍较为常见（陈秋红，2019）。政社关系（周俊，2019）、社会组织的供给能力（姜爱华、杨琼，2019）、绩效管理（王家合、张佳丽，2020）等问题都影响着政府向社会组织购买公共服务的效率与质量。王家合等（2020）指出政府购买公共服务需求管理存在供需不匹配、政府偏好取代公众偏好、公共需求表达受限的问题。从组织文化的角度，姜晓萍和康健（2019）指出，由于东方传统文化与强政府角色的影响，官僚目标在政府购买过程中实际替代了公共需求，最终导致“官僚式外包”的产生。从组织结构的角度，何艳玲、钱蕾（2018）指出，存在于政府之中的部门利益最终会导致公共服务的碎片化，具体表现为政府对公共服务供给的过度精细化、对同类服务的重复供给或缺失。詹国彬（2013）从政治体制的角度指岀，在政府购买公共服务过程中，由于政府与社会组织、政府与公民以及政府内部之间存在多重委托代理关系，导致公共需求在向政府传递的过程中往往被层层渗入不同的代理人偏好。
在政府购买公共服务的过程中，政府部门自身在部分专业性极强的公共服务供给方面存在专业知识和能力匮乏的问题，也缺乏专业的技术人员正确把握政策，导致编制出的购买目录质量良莠不齐，对服务形式、服务质量等项目内容把握不准（杨文君，2018）。整体而言，基层政府会更倾向于在购买服务上以定向、内部指定或协商为主，从对其高度依赖或有密切关联的机构购买服务（曹堂哲、魏玉梅，2019）。
2.社会化供给运行机制
就我国公共服务供给实践来看，政府购买和直接供给公共服务的方式都存在很多问题，社会化供给为公共服务模式的创新拓宽了思路。
社会化供给运行机制是指社会化主体独立承担公共服务的决策安排、资金提供、服务输送，把农业、科技、人才、金融、信息资源聚合到公共服务领域。社会参与是治理现代化的重要组成部分，引入市场、社会力量参与公共服务合作供给，给予市场、社会力量参与的合法性身份，使其在参与过程中能够获取相应的知识与信息、表达需求和意见的平台与机会，有利于激发社会创新的活力、自主性，拓宽合作参与的领域和空间，减轻地方政府的财政压力。
2016年12月，财政部、民政部发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》指出：“积极探索建立公共服务需求征集机制，充分发挥社会组织在发现新增公共服务需求、促进供需衔接方面的积极作用。”社会组织凭借其组织的弹性形态和涉及领域广泛的优势，一方面能够整合公众分散的需求，另一方面能够利用其专业能力向服务购买主体提供可行建议。
社会组织在公共服务供给领域的作用备受广大学者的关注，活跃在经济、社会福利和教育等领域，与政府合作促进当地经济发展与公共服务供给。既有文献对社会组织公共服务主要集中于政府购买公共服务领域，大部分文献从宏观规范或案例分析角度研究社会组织发展水平对公共服务供给质量的影响。
郁建兴和沈永东（2017）研究指出，社会组织采取从生存理性到价值理性的行动策略参与城市公共服务购买，能够有效提升公共服务供给效率和供给质量，并产生了良好的社会效益。张菊梅（2021）根据社会组织参与公共服务的方式和自身独立性，将社会化供给模式细分为：委托式社会化供给模式和契约式社会化供给模式。王欢明、诸大建（2015）根据政府组织、市场组织和社会组织的多种界面混合，以及安排者与生产者相区别的原则，认为可采取政企合作（G-M）、政社合作（G-S）、社企合作（M-S）和多主体合作（G-M-S）四种模式来供给。为提升各模式绩效，可根据基于安排者的投入、基于生产者的产出和基于公众的结果将其划分为民生资金投入保障机制、生产机制和分配机制。
由于服务连续性差、需求评估缺乏规范、指令性强等弊端的存在，项目制只是未来社会力量参与公共服务长效机制建立的过渡阶段，发展型公共服务的提供不能全盘依赖政府购买（昌硕，2019）。李小奕和谢舜文（2019）以2008—2016年中国286个城市面板数据作为样本验证了社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项对公共服务供给质量影响的固定效应和门槛效应，社会组织发展水平和地方财政能力对公共服务供给质量均具有显著促进作用，但社会组织发展水平相比地方财政能力影响有限；二者对公共服务供给质量的正向影响具有显著的互补效应。
3.合作生产机制
合作生产是一种重要的公共服务生产模式，传统公共生产中，合作生产专注的是政府主导下的效率生产，公众对公共服务的决策和安排无法产生影响；新公共管理时期，合作生产关注的是市场主导下市场主体通过市场机制提高公共服务的效率、价值；后公共管理时期，合作生产致力于大范围的、开放的公众参与，与服务对象更有效地互动、协调、配合。在合作治理的过程中，政府可以授权居民、社会组织，让其参与到公共事务的咨询、决策、实施、监督和评价等各个环节（敬乂嘉，2014）。居民参与公共服务的合作生产，每个人都可根据自己的行动认识和理解人们的社会角色、获得自己的社会角色（张康之，2016），居民不仅是消费者，也可能是各种经济和健康等问题的共同治理者（郭小聪、吴文强，2017）。政府赋权社会，有利于减轻居民对政府的过度依赖，减轻政府的治理压力（曾哲、周泽中，2018）。通过赋权，承认居民的参与性，包括政府对居民参与地位的认可和居民的自我承认（曾粤兴、魏思婧，2017）。居民参与还可分为组织性参与和无组织性参与，弱组织性公民参与可能产生无效化与无序化风险（张紧跟，2017），碎片化、分散化的个体参与力量弱小且易被忽视，需要借助一定的平台和媒介参与公共卫生服务（王佩、刘晓，2017）。政府或公共部门以直接或者间接的方式生产公共服务，满足不同公众获取服务的需求，合作生产是其中一种重要的服务生产模式。2014年4月《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》明确规定政府购买公共服务应当征求社会公众的意见。
从公共服务供给的参与者视角来看，公众还有参与服务购买决策过程、帮助政府履行服务供给职能的责任（张云翔、顾丽梅，2018）。居民参与政府购买公共服务的决策制定能够将政府购买公共服务质量与公共需求满足程度相连接（陈振明、耿旭，2016）。当公众参与公共事务的利益表达和决策管理时，如果公共事务与个人利益的联系不够紧密，公众就容易出现心理卷入程度低，即所谓的“政治冷漠”的情况（王敏、聂应德，2015）。因此，从参与政府向社会组织购买公共服务的“三方主体”入手，有必要建立一个以正确定位“三方主体”为基础、以充分表达需求信息为核心、以随时进入与退出的反馈机制为保障的公众需求表达机制，确保公众需求得到充分表达，从而提升政府决策的有效性和公共服务供给效率（张邦辉、李丹姣、蒋杰，2020）。虽然各主体的利益并不一致，但各主体共同参与到公共卫生服务活动中，相互合作，且这种合作是一种长期行为，需要各主体之间建立信任的机制（汪锦军，2015）。信任是合作的基础和前提，合作又反过来促进了信任。有学者在研究中将当地公园部门和市民合作提供公园和娱乐服务作为一种典型的、为整个社区供给社会福利的集体生产形式，发现当地非正式志愿团体或正式朋友间的组织往往在促进和组织公民参与这类服务方面发挥着重要作用（Nabatchi、Sancino & Sicilia，2017）。还有学者根据参与程度确定了公民在公共服务供给中可能扮演的三种角色：作为共同实施者的公民、作为共同设计者的公民以及作为发起者的公民（Voorberg、Bekkers & Tummers，2015）。
关于城市群公共物品供给机制的研究，王佃利（2009）根据政府间合作机制的相关要素认为城市群合作供给区域公共物品形成的合作机制基本形式主要有以下几种。第一，中央与地方之间的合作机制。主要表现在国务院及国务院各部与城市群各级政府之间的合作。第二，省际之间的合作机制。这一机制主要适合于合作范围在相邻的几个省份之间的区域，如长三角城市群、京津冀城市群等，主要是省级政府之间的合作平台。第三，跨越行政层级的地方政府合作。主要是城市政府之间的合作机制。王佃利等（2015）建立了区域公共物品下的区域合作治理机制：立足点是基于城市群内各行政主体间合作共识的达成；在制度层面，要求对各政府主体间的权责关系进行划分并以权威方式予以确认；在组织层面，强调构建政府主体之间利益协商和协调行动的组织平台；在操作层面，选择合适的政策工具提供区域公共物品和公共服务。
学界研究公共服务供给机制在前期整体上凸显政府“单中心”模式。我国政府部门历来在公共服务供给过程中扮演着提供者和生产者的双重角色，政府这个主要供给主体的合理组织结构及其职能划分，是城市公共服务有效供给的基本前提和根本保障。从公共服务的本身属性得出其收益回报率极低，从“经济人”假设推导出政府外的其他社会组织或者市场机制在生产公共服务上的风险，因此，政府部门在拥有较大财力和公正价值信念的前提下，顺理成章成为提供和生产公共服务的合法性主体。但事实上在公共服务过程中，政府供给机制本质上只是一个服务提供或安排的角色，主要职能是决定哪些应该做，任务如何分配，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样制定付费规则等问题。政府“单中心”供给模式具有相当的合理性，曾经在履行政府公共服务职能方面作出了突出贡献，并将持续发挥重要作用。
单政府供给公共服务的模式曾经暴露出诸多弊端。由于政府部门供给行为具有很大的垄断性、官僚组织的私利性、信息的非对称性等非理性条件约束，通过政府“有形的手”并不一定能实现公共服务资源配置的最优，反而会经常出现公共服务供给不足或过度供给的现象，从而导致公共服务供给的低效率和低质量（曾保根，2013）。
后公共服务供给机制创新跳出了单纯强调政府供给公共服务的思路，逐渐体现政府以外的社会和公众的重要作用，强调政府应承担的责任。政府和众多学者也尤其追捧政府购买公共服务等市场化、社会化供给模式（李珠，2016），这样的模式有着改善公共服务治理结构、提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率、满足公众的多元化个性化需求等优点，但也由于存在机会主义、垄断主义等风险，同样面临需求方缺陷、供给方缺陷两大挑战，使公共服务市场化缺乏竞争（张菀洺，2008；姜晓萍、康健，2019；常莉、胡晨寒，2020），凸显公共服务提供职能与生产职能应该进行适当分离的必要性和可行性。
不单强调政府这个主要供给主体的作用，冯云廷等（2003）从政府和民间机构的投资组合角度研究了城市公共服务的有效供给问题。唐铁汉（2004）、罗德刚（2004）从政府层面对公共服务进行探讨，提出政府在公共服务中进行角色转变，提高公共服务体系运行效率；郑恒峰（2009）和陈奇星（2009）等从政府、社会、市场联动的多元主体共同治理角度对公共服务的供给模式进行了构建。吸收社会力量参与公共服务供给可以成为弥补政府行政资源限制、官僚体制局限性的重要手段（武静、周俊，2012）。韩兆柱和翟文康（2016）比较了服务型政府、公共服务型政府、新公共服务，走向服务型政府需要整合治理方式，妥善处理三者关系，借鉴其他两者的优势。
即便政府不是所有基本公共服务的提供者，不是基本公共服务的唯一提供者，它也一定是最重要的提供者和安排者。政府在基本公共服务供给过程中仍然处于主导性地位（曾保根，2013），在以政府为主导的服务框架内，充分发挥市场和社会力量，最终构建由政府机制、市场机制和社会机制等组成的整体协同供给机制。
1.投入—产出的供给效率测度
关于公共服务供给水平的研究，不少学者针对公共服务的财政支出水平进行评价（林万龙，2007；赵农、刘小鲁，2008；卢洪友等，2011）。公共服务质量或供给效率的研究常以公共服务的各项投入、产出指标来测量公共服务效率的高低。一类是根据公共服务的内涵和外延，利用参数生产函数估计法来计算公共服务生产效率；另一类是利用非参数方法，从投入产出的角度对一国或地方政府的公共服务效率进行研究。简玉峰和刘长生（2009）利用DEA模型对湖南省地方政府的公共服务效率进行了分析，并通过受约束的OLS回归方法得出居民文化教育水平、经济收入与地方政府公共服务的供给效率正相关。续竞秦、杨永恒（2011）基于修正的DEA两步法核算解释了中国省级政府的基本公共服务供给效率，并得出各省之间效率存在显著差异的结论，同时指出，财政自主权、人口密度及人均GDP均对地方政府基本公共服务供给效率具有显著影响效应。杨林和许敬轩（2013）在利用DEA方法对山东省公共服务财政效率进行评价的基础上，指出公共服务支出不足且效率低下影响着山东省公共服务的有效供给。从研究方法来看，在研究公共服务支出效率时，邓宗兵（2014）、胡洪曙和武锶芪（2020）主要使用传统的DEA模型，并且从研究对象看，初期的研究侧重对效率的测算，后才逐步增加对区域公共服务效率的空间差异及原因研究。
顾海兵和张敏（2017）研究发现，基础设施和公共服务等因素的高速增长，正在取代产业分工、市场融合等因素，成为推动区域协同发展的主要动力。王郁、赵一航（2020）基于协同理论分析了近年来京津冀区域协同发展政策对公共服务供给效率的影响和城市间差异。研究发现，政策对于非区域中心城市和非中部核心功能城市的公共服务供给效率提升作用显著，但是对于区域中心城市和中部核心功能城市并未起到改善作用，甚至出现供给效率下降的现象。其原因在于政策作用机制主要通过人口规模和财政支出两个因素，对公共服务供给效率的改善产生截然相反的作用。关于公共服务供给效率代理变量依然集中在基本公共服务方面，如公共服务产出（高琳，2012）、医疗卫生服务供给效率（储德银、韩一多、张同斌，2015）、义务教育服务供给效率（徐超、庞雨蒙、刘迪，2012）等。
2.公众感知测度
除了从财政支出视角进行分析以外，另外一些研究还加入各种非支出性指标进行考察，并利用各种综合指标评价进行公共服务的质量、效率分析研究，如王郁等（2018）通过城市承载力视角来分析目前国内北上广深4个超大型城市的公共服务水平。且个体主观幸福感不仅受到心理、社会以及经济因素的影响，还直接受制于政治运作，包括公共物品供给的质量、政治信任程度以及政府的廉政建设状况（祁玲玲、赖静萍，2013）。财政支出，尤其是用于教育、医疗、社会保障等的民生性支出与居民幸福感之间显著正相关（赵新宇、高庆昆，2013），因此许多学者从居民感知视角即需求侧衡量公共服务有效供给的水平。
从理论上来说，最优的公共服务提供应该最大化居民的满意度（陈世香、谢秋山，2014）。公众对于公共服务满意度的评价是衡量社会公共服务质量的重要指标。关于公共服务满意度的测量从评价指标上可以分为：一是总体的主观性的满意值。如官永彬（2015）通过设计问题“综合来看，您对地方政府提供的公共服务总体满意情况如何？”来衡量居民公共服务满意度，按满意程度“很不满意”“较不满意”“一般”“比较满意”“非常满意”五个量级。二是利用问卷或量表（如李克特量表、沙氏通量表）直接衡量公众对于每项公共服务项目的满意值。姬生翔和姜流（2017）将民众对于公共服务资源的充足性、均衡性、便利性和普惠性四个方面作为公共服务满意度的测量指标。三是构建公共服务满意度指标，设置至少两级指标，构建满意度因子进行衡量，如纪江明和胡伟（2013）基于数据构建中国公共服务满意度指标体系，设置8个一级指标包括公共教育、医疗卫生、住房与社会保障、公共安全、基础设施、文体设施、环境保护和公共交通，以及这8个一级指标对应的26个二级指标。冯亚平和徐长生等（2016）结合已有研究将公共服务分为社会保障、公共治安、环境卫生、市容市貌、义务教育、基建、公共医疗、公共交通、行政管理等12个类别，每个类别设定一个二级指标作为对一级指标的详细描述。伍如昕（2017）采用中国综合社会调查数据，探讨了城市化、基本公共服务供给与居民主观幸福感之间的关系和地域差异，发现基本公共服务供给结构性差异的显著负向影响居民主观幸福感。
主观的社会公平感也具有重要意义，地方政府在教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面财政支出水平的不足被认为是扩大收入差距、导致社会不平等的重要因素。尤其是随着财政分权体制改革的推进，中国不同区域之间的基本公共服务供给水平的差距不断扩大。李秀玫等（2018）发现，地方政府基本公共服务供给水平越高，则个体的社会公平感越高，政府在教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务方面的投入提高了中等以上收入群体的社会公平感，但对低收入群体社会公平感的影响并不明显。
关于政府支出与居民主观幸福感之间的关系也进行了大量实证研究，主要是从经济学和心理学两个分支对其进行分析，也有哲学、社会学、健康学的研究。得出的结论基本一致，即政府支出有利于提升居民主观幸福感。教育支出和医疗卫生支出的增加会显著增加居民主观幸福感（Hessami，2010）。有学者使用145个国家的大样本微观调查数据，研究发现政府支出水平与居民主观幸福感之间存在显著的正相关关系（Ram R.，2009）。有学者在对欧盟11国的政府失业保障支出与居民主观幸福感之间的关系分析后发现政府失业保障支出能显著提升社会平均幸福感（Tella & MacCulloch，2006）。就转型国家而言，社会经济转型显著地降低了居民主观幸福感，同时公共产品的恶化、公共品供给的数量与质量的下降是降低居民主观幸福感的重要原因（Sergei & Zhuravskaya，2009）。丁述磊（2016）发现公共服务水平的提高能显著增加居民主观幸福感，基本住房保障服务、医疗卫生服务和劳动就业服务对居民主观幸福感的影响显著为正，并且它们对居民主观幸福感的促增效应依次递增。赵洁和杨政怡（2017）研究得出，数据医疗卫生服务的便利性、公共教育资源的公共性、住房保障的充足性和便利性对居民的主观幸福感有显著影响。
3.公共服务空间配置的研究
由于经济竞争式的发展模式和属地化的公共服务供给模式，各地方政府的公共服务投入和供给严格限制于本行政区域范围之内，造成了区域间公共服务碎片化的结构特征和较为显著的公共服务差异。我国城镇化发展存在不均衡现象，城市化发展带来社区和经济的不平等，户籍制度、受教育程度、性别、民族等因素导致就业、受教育的机会也不均等，这必然导致公共服务供给的不均等（Golley & Taokong，2018）。
近年来，学界对有关公共服务空间分异的研究逐渐由城乡差异、沿海—内陆差异等二元空间转向不同经济水平的城市空间或城市中心—城市边缘—郊区等多元空间（高军波、余斌、江海燕，2011），空间视角的细化反映城市内部空间结构的碎片化与公共服务不均衡之间的映射关系，公共服务碎片化既成为城市空间结构片段化的外在表征之一，又进一步形塑了空间的不平等。
当前，从城市空间视角切入公共服务供给，学界研究集中于两个层面。一是城市公共服务或基础设施的空间配置以及公共服务设施的可及性，此类研究重点考察公共服务设施在客观物理层面的空间布局，以及这种设施布局对于居住点的溢出效应（李敏纳，2009；赵林，2015；辛冲冲，2019）。二是关于公共服务的居民满意度，主要关注城市居民对公共服务供给的主观评价差异性（尹境悦，2015；李斌，2018）。各研究从不同层面对国内公共服务的均衡配置问题进行探讨，已有关于公共服务发展水平时空差异的研究包括省际、县级政府、城市、农村等多个层面，涉及了公共服务的多个领域，指标构成也从客观数据向主客观结合的综合指标体系转变。
城市群不仅仅是单个政府在空间区域的组合，其本质是要素资源在一定空间区域的融合，具有新的治理形态和治理机制。地方政府治理视角的城市群研究起源于对新的区域公共管理模式的探讨，府际协同旨在突破行政边界，建立税收共享、公共服务以及区域经济发展等多方面合作（Savitch & Vogel，2000；Savitch et al.，2009，2010），促进区域内资源的优化配置和经济繁荣，被视为解决地方治理碎片化问题的有力工具（Chen Feiock & Hsieh，2016；Hawkins Hu & Feiock，2016）。欧美各国都市圈的多层次（Multi-tier）治理模型和多边联合（Linked function）治理比较有代表性，还有一种在不接壤城市间的“跳跃式”合作方式（Savitch，2010）。
目前我国城市群划分和界定主要以行政区划为边界，城市群府际治理中的府际关系是学界关注的焦点。关于城市群府际治理的研究领域主要集中在经济（曹阳，2001；韩峰，2019）、创新（王路昊等，2019）、环保（锁利铭，2018）协同，有关公共服务协同的研究较少。公共服务作为城市群协调发展的重要保障，其供给能力对于经济和人口的边际效应更为显著，亟须科学研究和理论解释。
全球化对城市发展的影响，使得传统意义上单一的城市中心已经不能满足竞争的需要，区域城市网在全球市场中获得竞争优势已经成为备受关注的发展模式（Jonas & Ward，2007；Scott，2001；Scott & Storper，2003；Vogel，2010）。从国外研究来看，认为府际协同的未来发展趋势是治理网络化，且主要从交易成本、互动博弈等经济学治理来理解府际协同。
中国的学术界对城市群府际治理的研究从20世纪末期开始起步（陈瑞莲，2003；刘彩虹，2005；陈瑞莲等，2009；张紧跟，2010），主要集中于对区域行政的研究上，偏重于对发达地区及其政府间关系的探讨。并引入了拉塞尔·林登关于无缝隙政府的研究，以及资源依赖理论、交易成本理论、网络治理理论等对协作性公共管理进行研究（刘亚平，2010；吕志奎等，2010）。协作既可以发生在纵向的不同层级政府之间，也可以发生在横向的政府部门和私人组织之间，因此，它涵盖了对于各种纵向和横向的协作网络的管理（郁建兴等，2012）。
国内学者的研究从府际竞争演变到府际横向合作。20世纪90年代末地方政府间出现了越来越多的恶性竞争，地方保护盛行，跨地区性公共事务治理失灵等竞争负效应凸显，学界关注到府际协同的必要性和效益性，促使地方政府学会合作是该阶段的热点议题。随着区域协调发展战略的提出和顶层设计的推动，府际协同成为城市群治理的新趋势。行政组织联合若干行政部门，或者联合多级政府一起提供整体化的公共服务，拆除了等级制政府中非常盛行的条块壁垒，使各机构之间能够更好地分享信息，协同作战，并且府际协同治理也是解决政策冲突的新模式。府际协同特征、府际协同动力、壁垒因素和发展路径等引发学者关注和讨论。
而对于府际协同驱动因素研究，既是城市群治理实践的起始条件（Ansell & Gash，2008），也是理论研究的逻辑起点（Woods & Bowman，2018）。具体有：一是权威规划的约束（Feiock，2013），京津冀（李磊，2015；王瑜等，2015；曹海军等，2015；方创琳，2017；杨宏山等，2018；许恒周等，2018；赵新峰等，2018；马斌等，2019；杨胜利，2019）、成渝双城经济圈（单学鹏、罗哲，2020）、粤港澳大湾区（毛艳华等，2019；张玉等，2020）等城市群协同治理的推进。二是合法性的制度压力（Meyer & Rowan，1977；Scott，2008；Lee，2017），公共物品的有效供给是城市群合作的新动能（王佃利，2020）。三是城市群外部上级政府的参与。中国治理体系下的府际关系显著特征即城市行政级别的政治属性（锁利鸣等，2019），在“向上负责”的行政链条下（折晓叶、陈婴婴，2011；周雪光，2012），府际合作中的上级建构色彩突出（王路昊等，2019）。问责是协同中一个关键但又难以解决的问题（Spicer，2017；Waardenburg et al.，2019），而上级政府参与是行政问责的有力保证（Wu et al.，2018）。四是城市群内部核心城市的控制。上级政府通过向强势的核心城市授权，进一步增强核心城市对周边城市的控制能力，凸显核心城市的领导地位，以克服合作的挑战（Chen et al.，2015）。
我国地方政府往往因为行政壁垒、信息沟通不畅、地区竞争（地方保护主义）、传统文化影响、协作机制不完善、绩效考核不恰当等因素，造成了地方政府间协同治理的壁垒，导致地方竞争大于合作。顾虑重重，合作就显得越发珍贵。地方政府考虑府际合作时，主要有两个方面的考虑：机制和利益，而机制是被动的，利益是地方政府真正追求的。
1.机制约束下的被动协同
根据理性选择的制度主义，地方政府是否采纳某一决策取决于政策效率的理性计算，权威规划的约束往往是政府间进行合作的重要动力之一（Feiock，2013）；组织制度主义认为，与其说是“理性选择”不如说是一种“理性神话”，地方政府是否采纳某一决策更可能是基于合法性的制度压力所导致的结果（Meyer & Rowan，1977；Scott，2008；Lee，2017），上级政府的介入通过行政权力和权威压力的方式增强了地方政府之间合作的合法性。在我国的政治语境下，层层节制的管理体系，地方政府行为处在严格的机制与框架下，从府际关系的多样化就可以看出，地方政府不仅与中央政府、上级政府有分不开的联系，与相邻的地方政府也有事务上的交流。地方官员也处在公务员体系中，考核晋升都有章可循。抛去竞争的负效应，地方政府合作带来的积极效果更多是与行政层级有关。
第一，科层体系自上而下推动。多层级决策执行与“逐级发包”是我国行政体制的重要特点，我国区域协调发展的过程，往往也离不开自上而下的政策执行。尤其在“向上负责”的行政链条下（折晓叶、陈婴婴，2011；周雪光，2012），地方政府能够受到上级政府的诱导，并在经济事务上接受上级尤其是省级政府的介入、规划和协调（麻宝斌、李辉，2010；Mah & Hill，2014），府际合作中的上级建构色彩突出（王路昊等，2019）。西方城市群大多数是城市自发的高级阶段，是区域经济自然演化的结果，而我国城市群建设的基本条件还欠成熟，主要是人工的规划、设计和推动。具体来说，就是我国城市群的孕育、形成、发展、成熟离不开政府的辛苦搭建，在城市群内地方政府积极寻求合作时，往往是背后上级政府的支持作用，包括提供地方政府可以协同的平台等。
第二，跨域治理困境应对无力。区域性公共事务无法依靠单独地方政府的单边治理来实现，参与协作是理性的行为结果（锁利铭，2017）。我国行政区域的划分形成了“分类管理、分级负责、属地管理”的分割治理模式。碎片化的政府管理模式增加了跨域危机治理的成本，浪费了更多的资源配置（李敏，2014）。尤其是针对跨域环境治理时，单个组织试图解决动荡环境时的不及格表现，表现在不与其他主体协调，给区域内别的主体带来新的问题，总想满足自己当地利益的最大化。
第三，考核压力下的行为选择。目前我国政府官员的绩效考核机制不完善，片面追求经济增长的GDP，官员认为合作必然能为当地带来更多经济利益。同时，官员既是“经济参与人”也是“政治参与人”，地方官员将横向合作的效果作为达到考核目标、晋升的资本。锁利铭（2017）形容地方政府加入自主协作治理的动机中还有一部分是选择性收益（Selective Benefit），地方政府官员加入横向合作是为了获得个人利益，包括社会声誉扩大、地方官员信任度提升、影响力提高等。
2.利益驱动下的主动协同
不少学者认为利益是推动政府合作的核心动力，不论是自利还是他利，群体性收益还是选择性收益，经济利益还是公共利益。
第一，寻求地方发展。这方面主要从经济学视角来解释，博弈论、集体行动的逻辑、囚徒困境等向我们说明了竞争产生的负效应凸显。地方政府作为“经济人”，考虑自身利益最大化的行为，地方政府横向合作的必不可少的就是有利可图，核心基础是基于利益。有助于当地各方面的发展，比如产业结构、公共物品的提供、要素流动等。
第二，履行政府公共服务职能。我们回到政府的本质，是发挥公共服务职能和提供公共服务产品，政府面对社会公共秩序的压力和居民满意度的降低，应进一步增进公共利益实现公共价值。各个城市间割裂的公共物品提供给公民带来了极大的麻烦，地方政府意识到通过横向地方政府主体间的互动与合作来实现和拓展公共利益（张紧跟，2013）。
第三，积极融入国家战略。国务院将城市群建设上升为国家层面时，各地开始了城市群、同城圈、特色小镇、经济圈等地区协同建设，一时间最多时30多个城市群建设同时开展。“城市群热”中一方面是真实寻求地域发展获得竞争力，另一方面是获取中央的政策支持和财政拨款。从公共物品的特征来说，相邻地区的公共基础设施建设排他性小，容易造成“搭便车”情况，综合实力较弱的地方政府也要想尽办法加入区域合作中，为自己争取更大利益。
3.府际协同绩效影响因素
影响府际协同绩效的因素有很多，它可以是合作前的客观因素，也可以是随着合作进行而浮现的新情况，最后合作收尾时采用绩效标准不同也会影响府际协同效果。总体而言有以下几个因素。
制度性集体行动（ICA）框架认为，基于有限理性，地方政府借助之前构建起的正式和非正式的沟通渠道，能够增加彼此之间有效信息的流动，促进信任的建立，进而原有的合作能够促进新合作的开展（Feiock，2010；锁利铭，2018；王路昊等，2019）。文化认同将缩小地区间的心理距离和社会距离，降低协同风险和沟通成本，夯实区域政府间合作的社会基础。例如，京津冀地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，“燕赵文化”为政府间合作提供了“软黏合”（杨志云、纪姗姗，2021）。
网络治理研究（Network Governance）指出地方政府会基于自身的各种动机去领导促进区域的合作治理，进而实现其经济规模效益、节约交易成本和降低经济风险等政策目标（Shrestha & Feiock，2011；Scot & Thomas，2017），并找到了经济合作网络影响合作治理成效的证据（Lee Y.，Lee I.W.& Feiock，2012）。一般来说，城市群协同主体更希望是城镇化水平相当、经济实力平均的城市之间的合作；已有研究发现的另一种影响府际合作的因素是有关邻近性和交易成本的，一方面邻近的政府可能面对相似的问题，另一方面亦是因双方进行协商的交易成本更低（Miller，1992）；此外，央地关系的变化和城市自组织机制的构建也是影响因素（锁利铭等，2019）。
公共服务涉及城市的方方面面，其供给能力的大小直接影响着城市的发展水平。城市内公共服务供给本身就存在值得商榷的难题，存在多方利益冲突严重、空间分布和规模结构不合理、供给侧与需求侧配置失衡等方面供需矛盾（王乙红，2018）。从城市层面上升到城市群层面研究府际之间的公共服务供给，协同难度大大提高，当前研究的重心主要是放在公共服务协作动因研究上。学者们借鉴吸取了新公共管理主义理论、整体性治理模式来指导府际公共服务提供；用公共物品理论、交易费用理论与集体行动理论解释城市群府际公共服务供给困境。
1.竞争性府际关系与跨域公共服务需求的矛盾
我国公共服务供给体系中，公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性（曾凡军，2009）。公共服务供给体系中的府际关系表现为两方面。一方面，经济分权与政治集权形成了地方政府之间竞争性的府际关系，地方政府公共服务动力不足。地方政府出于竞争需要，会积极推动地方经济的发展，展开的GDP“锦标赛”（周黎安，2017），希望有更多的劳动力进入本地，同时又不愿为之提供公共服务和社会福利（侯祥鹏，2019；吕芳，2019）。另一方面，财政体制集权化与公共服务供给主体地方化之间存在冲突，地方政府公共服务能力差距大。在中国当前的央地财政配置机制下，城市政府实际承担90%以上的教育、社保、就业、医疗卫生、住房保障、治安等各项公共服务支出（辜胜阻等，2014），城镇化进程的推进对城市公共服务支出能力提出更高的要求。地方政府扮演着“谋利型政权经营者”（杨善华等，2002）和“地方发展型政府”（郁建兴等，2012）的角色，而往往选择性（曾凡军，2013）、策略性（欧阳静，2011）或共谋性（周雪光，2008）地履行公共服务职能。
竞争性的府际关系进而导致竞争性的公共服务供给。城市群内一些城市为了提升本市的区域地位，想方设法地建设高标准、大规模的公共基础设施，造成公共物品和服务供给的过量（李金龙，2010）。竞争性供给除了各地大建特建公共设施，还表现为对跨区域公共物品供给的漠视。由于跨地区公共物品的供给会产生诸如“搭便车”和“负外部效应”的情况，第一类是城市在跨区域范围内不愿过多地提供有效的公共物品，从而导致跨地区公共物品供给的不足，第二类是采取机会主义策略，企图通过“搭便车”“成本外部化”等策略坐享别人的治理成果（倪咸林、杨志云，2019），这种“零和博弈”思维模式也是属于竞争性供给的一种体现，地方政府对于区域公共服务的需求往往不会主动作为，公共服务协同动力不足。
由此就形成了矛盾，即府际的竞争合作关系引发了公共物品的竞争和合作关系，目前区域间的竞争性公共物品供给使政府忽视跨域公共物品协同，或者即便注意到了也是从自身利益出发而对之熟视无睹。摆在现实问题上，我国垂直型政治管理体制与财政分权相结合的分权治理模式，不仅是导致地方公共服务支出结构不合理，过分强调公共服务工具性的主要原因，也是地方权责失衡、公共服务供给低效的源头所在（潘心纲，2013）。地方政府公共服务协同动力不足，但跨域间公共物品问题频发，居民公共物品满意度下降的紧迫局面又让地方政府不得已按下竞争性公共物品供给的暂停键，一旦局势稍有缓解，地方政府又将重心转移到以竞争为主的地方建设中。
2.政府职能视角的城市群府际公共服务供给
政府直接供给即政府全面负责公共服务的规划建设、运营管理及维护回收等服务。政府生产或供给这部分公共服务有助于克服公共产品领域中存在的“市场失灵”现象，解决某些公共服务供给中排他性成本过高以及“搭便车”现象，实现基本公共服务的均等供给。
府际协同是现阶段具有现实意义的热点问题，成为城市群治理的新趋势。多元主体在城市群治理中发挥了重要作用，但政府仍是其中不可替代的位置，府际间的协同治理对城市群发展起到重要作用。政府在城市群发展中起到维系作用，政府独有的资源，提供了城市群内各种资源要素交流沟通的平台，尤其在中国的政治语境下，政府具有权威性和政府信任，强调政府在城市群发展中发挥的主导性作用是客观存在。
针对在城市群建设中政府应该做什么，就是政府在城市群建设中的“权责清单”。我们认为，在城市群建设中主要发挥市场决定性作用，让市场决定资源配置，城市群内各政府主体主要履行公共服务职能，建设服务型政府，深化“放管服”改革，强调公共服务便利性与均衡性原则，继续提高公共服务质量与水平，增强人民群众的满意度和获得感。
地方政府之间一般通过地方府际协议的形式联合提供公共物品。政府间协议是为了更好地应付日益上升的成本，解决区域性问题，供给责任在不同行政区域间重新调整和配置，是不同层级的政府间签订提供某些公共服务的合同。府际协议在公共安全、公用事业、卫生与福利、交通等公共服务领域最为常见（林民望，2016）。而上级政府的引导在政府间协议中往往起到重要作用。上级组织可就某些公共服务进行统筹协商，构建多政府之间的协同平台（李磊，2018），彼此通过沟通、对话和协商寻求共识，在一致同意的基础上达成协议，开展协同行动，即中央政府可以通过财政支出的形式付费给地方政府以获得公共服务，不同政府分别承担公共服务供给中的一部分责任，而其中的制度安排就是政府间协议（见表1-1）。
表1-1 城市群建设中政府行为研究
3.治理视角的城市群公共服务供给
政府在单一供给公共物品过程中也浮现许多问题，例如：供给总量不足、供给结构失调、中央和地方供给权责不统一、供给主体相对单一、供给质量不高、公众参与度低等（马志强、张蕾，2011）。在府际横向合作上，要统筹横向的各城市政府关系。政府考虑到传统府际关系中存在行政管辖权和行政边界，各城市政府主体对一些敏感公共问题的解决积极性大相径庭。在府际纵向合作上，中央与地方的府际合作也存在职能转变不到位、职责交叉，公共服务与社会保障等事项的协同治理能力不足等困境。
现阶段提倡公共服务供给平等合作的伙伴关系（李磊等，2018），进行混合供给（潘心纲，2013）。在城市群跨区域公共服务协同供给中，除了政府，市场、公民、第三方非营利组织也是重要的供给主体。政府同这些主体一起，依据公共服务的特性灵活调整，实现公共服务均等化。这样做的好处有，不仅创造了极具弹性化、多元的公共服务供给网络，使消费者获得更多的决定权和选择权，而且有助于形成国家管治、国家与社会共治以及社会自治的国家治理现代化体系。
治理视角下强调政府与其他主体的良好互动、空间给予，契合了我国政府改革思路。政府行为受到善治理论和新公共管理运动的影响，偏向政府是掌舵而不是划桨，强调权力下放，通过PPP、合同外包、公私合作伙伴关系等方式，与多主体建立协作关系。尤其在政府治理体系中，公民参与具有重要作用。基于当前的制度设计，实际上公民参与到公共服务供给中的机会非常有限，同时还存在机制性因素，如缺乏更为多样和畅通的利益表达机制，更要强调借助“公民共同体”或“自组织网络”等形式，确保公共决策超越公共选择困境，通过参与、协商和互动，将私利转化为公共利益，实现公共产品有效供给。
公共服务的供给还需要财政的支持。公共服务供给问题肯定涉及公共财政资源分配，中央政府与地方政府财政支出、城市群内各地方政府支出比例问题。目前一般城市群府际合作，公共服务支出一般来自中央政府拨款、各地方政府交付协调机构的保证金、基金投资收入、府际合作收入等。一是建立城市群公共财政储备制度，共建共享区域公共物品。对区域公共物品建设资金进行比例分担，对区域信息网的建设以及信息分析、传播等方面的费用则应由区域共同财政负担。借鉴欧盟经验，首先对那些会引起利益分配矛盾的收入实现共享。二是在城市群层次设立灵活多样的专门投资基金。包括因某些项目需要的临时性基金、按照各城市经济规模大小或财政收入多少直接出资设立基金、由银行授信方式设立等虚实结合的城市群发展基金。投资基金主要在统筹城市群产业布局、基础设施建设、公共服务体系建设、生态补偿等具有区域外部性的项目上发挥积极引导作用，突出城市群主体地位并推动城市群的全面协调可持续发展（李娣，2017）。三是建立针对区域财政资金的监督机制。监督资金使用情况，协调本地区的财政政策，确保资金的使用与分配公平公正，推动公共服务建设确有成效，以及考察基金投资情况，同时还要保证城市群内欠发达地区公共服务水平差距缩小，还需要进行利益分享和利益补偿。