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全球化对城市发展的影响，使得传统意义上单一的城市中心已经不能满足竞争的需要，区域城市网在全球市场中获得竞争优势已经成为备受关注的发展模式（Jonas & Ward，2007；Scott，2001；Scott & Storper，2003；Vogel，2010）。我国的区域发展战略也在20世纪由行政区域政策逐步转向现在的功能区域政策，特别是以经济行动为牵引的经济区、城市群、城市带、都市圈等已成为我国要素集聚、资源流动和创新发展的主要空间。在这一功能性空间中，公共服务供给行政性和需求区域性之间的矛盾，从根本上推动了府际合作的研究和实践。而对于地方政府合作行为的研究，既是城市群治理实践的起始条件（Ansell & Gash，2008），也是理论研究的逻辑起点（Woods & Bowman，2018）。
我国城镇化已进入城市群阶段。全国第七次人口普查数据显示，2020年我国城镇化率达63.89%，较2010年第六次人口普查上升14.21个百分点；人口流动规模持续扩大，2020年我国流动人口达3.76亿人，10年间增长了将近70%，且主要流向长三角、珠三角、成渝地区双城经济圈等主要城市群，城市群人口集聚效应更加显著。人口流动目的也由找到就业岗位提高收入，转变为提高收入与子女教育、宜居等公共服务便利性相结合，人口流动的这一趋势对城市群公共服务有效供给提出了巨大挑战。因此，科学认识城市群公共服务府际合作行为，创新城市群内部公共服务府际合作供给机制，满足多元异质动态的公共服务需求，实现公共服务资源的均衡配置尤为迫切。
2020年10月，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中，国家整体布局强调推进以城市群为主体、以县城为重要载体的城镇化建设。在百年未有之大变局和新发展格局下，规划不再强调建设具有国际竞争力的世界级城市群，不再强调经济一体化发展，更强调城市群发展质量和城市群给居民带来的宜居满意度，即公共服务供给能否满足公共需求的全面、快速增长。具体表现为：统筹推进基础设施建设，强调区域协调发展，推进以人为本的新型城镇化。“十四五”规划发布后，国务院办公厅、市场监管总局、文化和旅游部、科技部、交通运输部、医疗保障局、税务总局等部门均立即对城市群发展的几大问题给出了针对性的指导意见。包括：大力开展质量基础设施“一站式”服务，面向企业、产业、区域特别是中小企业提供全链条、全方位、全过程质量基础设施综合服务；培育数字文化产业发展集聚区，扩大优质数字文化产品供给；加强革命老区与中心城市、城市群合作，共同探索生态、交通、产业、园区等多领域合作机制；试点省际间普通门诊费用跨省直接结算服务，加快落实异地就医结算制度；创新推出便民办税缴费举措，着力提升纳税人缴费人满意度和获得感；建设现代化高质量综合立体交通网，加快提升城市群、都市圈交通承载能力等。
2020年10月16日，中共中央政治局召开会议，审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，将成渝之间的高质量合作视作构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措，也将成渝双城经济圈建设提升至国家级区域发展战略。成渝地区历史同脉、文化同源、地理同域，曾隶属同一行政区划，无论是民间交流合作，还是官方协同发展都源远流长且非常稳定，2003年开启的西部大开发总体规划，到2011年的成渝经济区发展规划，再到2016年的成渝城市群发展规划，直至成渝双城经济圈概念的提出，成渝两地之间的经济联系与经济合作日益密切。2020年成渝地区双城经济圈建设作为国家战略提出，在宏观战略层面凸显了成渝地区双城经济圈在区域协调发展中的重要地位，也意味着推动成渝地区双城经济圈发展的任务紧迫性。在微观地方政府行为层面，明确了区域协同发展和城市治理的重点和目标，坚定了各级地方政府区域合作的决心，表现为各级地方政府纷纷将成渝地区双城经济圈区域合作作为年度重点工作大力推动。四川省人民政府办公厅明确将“推动成渝地区双城经济圈建设”作为年度重点工作，纳入《2021年度市（州）政务目标考评指标》和《2021年度省政府系统部门（单位）绩效考评指标》，在省政府系统部门中牵头考核单位为四川省发展改革委，指标权重为2%，四川省所辖21个地（市、州）均相应按2%的权重，将“推动成渝地区双城经济圈建设”作为2021年度重点工作；重庆市在《2021年市政府工作报告目标任务分解方案》中，将成渝协同作为“十四五”时期重点工作和2021年重点工作，并具体明确为建设成渝综合性科学中心、推动成渝基础设施互联互通、产业发展协作协同、生态环保联建联治、改革开放共促共进、城乡建设走深走实、公共服务共建共享、提升主城都市区发展能级和综合竞争力、加快形成优势互补高质量发展的区域经济布局等领域和具体任务。在规划引领、考核导向、责任明确、任务分解等机制推动下，成渝地区双城经济圈公共服务协同供给行为更加频繁。
随着区域一体化的推进和人口流动性的增强，跨区域公共服务建立和完善成为重要议题，协同合作内容也从经济向公共服务等领域持续纵深发展，呈现出合作范围广泛、协同主体多元等特征，尤其是地方政府间在公共服务合作中产生了大量合作协议及政策文本，对区域公共服务协同发展具有明显的政策导向作用。跨区域公共服务是打破行政区划壁垒，实现区域一体化的必然要求，也是服务型政府建设的重要一环，优化跨区域公共服务的意义不仅在于化解跨行政区公共服务供给不足、不均衡、边缘化、碎片化等问题，还在于弱化地方政府的“地方主义”倾向。成渝地区出现的大量公共服务府际协议和区域一体化治理机制，是城市间合作要素流动的必然产物，体现了跨区域公共服务的协同供给过程，深刻影响着成渝两地间的协同治理格局。
我国目前及今后一个阶段都处于以城市圈层为主体形态的城市化快速发展阶段，城市圈层内部产业分工向功能性分工演进，城市间依赖性增强，势必会加强城市间资源流动，使城市内部的公共服务供给处于一种更高效快速的动态联系过程中。
实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，公共服务供给效率提升和公共服务资源优化配置是区域协调发展的核心领域，跨区域的统筹合作和协调联动机制是区域协调发展的体制支撑。当前，城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，城市群公共服务共建共享和府际协同治理机制亟待科学考察和系统研究。
目前国内关于城市群地方政府间合作的解释框架主要从横向组织间集体行动视角，提出了交易成本、互动博弈等理论解释框架，认为地方政府合作行为是横向组织之间的理性计算。在我国体制框架下，学者们基于我国宏观区域协调发展战略规划的治理实践，将纵向权威推动纳入地方政府合作达成解释框架，认为纵向权威干预对地方政府横向合作产生了补充性作用，纵向权威通过干预地方政府合作，降低横向合作成本而推动集体性共识形成，最终达成合作行为，纵向权威在地方政府合作中发挥的是调节作用。
在我国城市群治理实践中，经济行动牵引的区域城市网和地方政府双边关系生成的基本解释逻辑是效率机制，是地方政府在成本和收益测算中的自利性选择，国家层面规划的区域合作范围对关系形成有一定的干预和影响。而对于流域环保、生态补偿、区域应急、公共服务等公共治理领域而言，自上而下权威推动的权力机制运行逻辑明显，地方政府合作行为更多是完成工作任务达标绩效考核的服从性选择。现有解释框架对公共治理领域城市群地方政府间合作治理路径的解释力较弱，实证研究以案例分析为主，对地方政府合作生成机制的规律性认识和逻辑解释不够。随着我国区域协调发展的推进和城市群功能的演进，亟须构建符合中国城市群演进规律的综合组织内部和组织外部影响因素的解释模型，对城市群地方政府合作机制运行情况及面临的困境进行详细梳理和深入剖析，并将研究方法由“案例描述”拓展为“模型验证”，科学描述城市群地方政府合作生成机制。
本书拟重新审视纵向权威在城市群地方政府合作行为解释框架中的作用及影响路径。遵循“逻辑—机制—制度—行为”的分析思路，以成渝地区双城经济圈为实证案例，系统描述城市群公共服务协同供给特征，全面呈现城市群公共服务协同供给网络特征，并构建统计模型，实证检验城市群公共服务协同供给网络差异的影响因素和作用机制，以期对我国城市群地方政府合作研究提供一个更具解释力的理论框架，拓宽我国区域发展、城市群治理、地方政府治理和公共服务研究。实践上希冀对中央和地方政府系统认识城市群公共服务治理情境，科学判断城市群府际协同治理的重点领域和机制障碍，进一步明晰新形势下促进区域协调发展、优化公共服务资源配置的思路和主要举措，发挥作用。