下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
2014年11月1日，让—克洛德·容克（JeanClaude Juncker）正式接替巴罗佐成为欧盟委员会主席，任期五年。在其任内，2014年和2017年，第四届和第五届欧非峰会顺利召开，欧盟对非政策继续在欧非伙伴关系的框架下持续调整。
此时的欧盟正悄然发生巨大的变化，主要表现在以下方面。
其一，《里斯本条约》生效后，欧盟治理合法性提升，一体化有重要革新。其中最重要的变革体现在该条约赋予欧洲议会更大的权力，使其拥有更广泛的决策领域和更强大的决策能力。在2014年的欧盟委员会选举中，欧洲议会首次介入了候选人提名事宜。该事项一直是由欧洲理事会负责，即由成员国首脑通过协商与谈判提出，但容克的提名却是由欧洲议会中右党团人民党提出的。因为没有获得欧洲国家首脑的认可，容克和中左党团的提名人舒尔茨不能被称为候选人，为此媒体只好以“热门人选”的称呼来表示。此外，容克的当选展现了欧盟委员会的主席化特征，具体指的是在不改变欧盟基本宪政结构的情况下，其政治体系的实际运行倾向于不断接近总统制的进程，包括行政维度、政党维度和选举维度：欧盟委员会主席在欧盟委员会内的权力资源和自主性增长、相对于欧洲议会党团的自主性增长以及越来越以委员会主席候选人为中心的欧洲议会选举进程。 [46] 由此可见，到2014年容克继任后，欧洲议会和欧盟委员会的权力均有显著增强，成为与欧洲理事会抗衡的重要机构。欧盟的民主合法性增强，欧委会将有更大权力与机会来回应与处理欧盟的重大事宜。
其二，欧盟部分成员国爆发主权债务危机，对欧盟模式以及一体化进程造成挑战。自2009年希腊爆发主权债务危机以来，欧债危机的影响迅速蔓延，南欧国家无一幸免，甚至法国也被波及。欧债危机的背后反映出欧盟制度的深层次问题，即货币政策与财政政策的脱节。欧洲央行制定统一的货币政策，导致主权国家仅能通过财政政策来调节国内经济。自危机发生以来，欧盟实施了7500亿欧元的救助机制以及紧缩财政等一系列政策来应对。但到容克继任时，欧洲依然没有走出债务危机的阴影，许多国家陷入通货紧缩，失业率也较高。欧债危机对欧洲一体化的冲击是显而易见的，欧元区的稳定维持了欧盟的稳定，但如果经济领域遭遇问题将直接打击欧洲一体化的核心。这也是容克上台后需要继续解决的问题。
其三，阿拉伯剧变产生大量难民，引发欧盟的难民危机，这也成为容克任职期间一直困扰欧洲的巨大问题。2010年突尼斯发生政变后，迅速波及多个北非和中东国家，加之伊斯兰国兴起，中东和北非局势动荡，形成了第二次世界大战以后最大的难民潮。由于地缘因素，中东北非地区的难民大量涌入欧洲。此外，撒哈拉以南非洲的政局动荡及恐怖主义滋生也导致大量难民流向欧洲。难民的接纳和相关资金摊派问题造成了原有制度（如都柏林法则）的失效，新的难民接纳和费用摊派制度又难以为所有成员国所接受，还在一定程度上威胁到了欧洲一体化的主要成果——人员自由流动的框架《申根协定》的全面实施。 [47] 难民问题引发中东欧国家与法德等国的矛盾加深，成员国进一步分化，造成欧盟内部分歧加深。难民问题也加重了成员国疑欧的思想，导致欧洲右翼民粹主义兴起，催化了英国脱欧进程。除债务危机外，难民问题能否妥善解决也关系到欧盟的“生死存亡”。
其四，欧盟境内恐怖袭击频发，引起民众恐慌，维护欧洲安全成为重要议题。西亚北非剧变以来，恐怖主义极端势力做大做强，加之欧盟成员国在叙利亚、利比亚等国的相关军事行动和地缘的影响使其成为恐怖组织（如伊斯兰国等）的袭击对象。此外，由于难民的大量涌入，一些青年受到极端思想的蛊惑，加入恐怖组织，给地区安全造成严重威胁。从伦敦、马德里爆炸案，再到巴黎、布鲁塞尔恐袭事件，欧洲成为恐怖袭击频发的区域，造成民众恐慌，许多民众在出行中甚至选择绕行布鲁塞尔的少数族裔聚集区。
由此，尽管容克上任时，欧盟机构获得了更大的权力，但欧盟面临的问题更加严峻，一体化进程遭遇挫折。在此情形下，为处理内部问题，欧盟对外政策需要进行相应的调整。
受到欧债危机、难民危机以及系列恐怖袭击的影响，欧盟成员国之间利益分化明显、政治互信下降，对外政策愈加难以协调。同时，迫于自身危机，欧盟曾经强力推行的“对外塑造”政策无法长期维持，对外政策逐渐趋于务实，以缓解内部压力。因此，容克上任后，欧盟的非洲政策也进行了相应调整。
具体而言，一是难民问题成为欧盟对非政策的主要关切。由于欧盟长期实行宽松的边境管控措施，阿拉伯剧变后，大批难民涌入欧洲，极端思想、恐怖主义持续渗透欧洲。难民数量激增给欧洲社会带来巨大压力，极端宗教思想的传播等问题导致欧洲安全受到威胁，引发了欧洲民众的强烈抗议。在丹麦、瑞典、德国、匈牙利等国都发生了当地居民与难民之间的对抗与冲突。欧洲右翼民粹主义盛行，对欧洲一体化造成严重冲击。在多重压力下，容克委员会的首要任务就是解决难民问题。因此，2014年4月2—3日在布鲁塞尔召开的第四届欧非峰会就将难民问题作为最核心的关注点，“和平、繁荣、民众”三个关键词成为峰会主题。 [48] 2005年11月，欧盟在瓦雷塔召开欧非移民问题特别峰会，专门设立应对移民问题的“欧非紧急信托基金”并出台《移民伙伴关系框架》。此外，难民危机爆发后，欧盟对非移民政策的主要方向实现偏移，推行“阻遏性”移民政策，向非洲单方面施加“遣返”和“再接收”移民合作的目标。 [49] 这一变化亦体现在《科托努协定》，即《欧盟与非加太国家伙伴关系协定》的续订谈判中，欧盟明确提出难民问题是全新《伙伴关系协定》中非洲地区协定的关键领域。
二是欧盟加大对非洲安全事务的投入与关注。伊斯兰国在中东地区的兴起以及西非萨赫勒地区恐怖主义的持续蔓延对欧盟的外部形成合围之势。上文提及，在国际恐怖主义扩散的大背景下，西欧主要国家纷纷遭遇恐怖袭击事件，严重威胁到欧洲民众的生命健康。为此，自容克继任后，欧盟加大了对非洲安全的关注力度，并持续加强对非和平安全合作。根据非洲和平基金的数据，尽管容克在任期间，欧盟对非洲安全的实际投入低于承诺总额，但投入总额较往届欧洲发展基金有显著增长，总量翻番。2014—2019年平均每年的合同金额为3.17亿欧元，年均支付金额为2.89亿欧元。足以见得欧盟对非洲安全的重视程度。
此外，欧盟及其成员国加大了对非洲非传统安全问题的投入，并且着力加强边境管控，打击非法移民。如欧盟理事会于2014年3月发布《欧盟几内亚湾战略》，正式参与到几内亚湾安全治理中。 [50] 2015年《欧盟共同安全与防务政策》增加反恐与移民管控领域的内容。同时，对西非萨赫勒地区的安全形势予以持续关注和资金支持，在2014—2020年投入超过10亿欧元，欧盟专门设立马里军事训练部队（EUTM）以及萨赫勒能力建设特派团（EUCAP Sahel）长期为萨赫勒地区的安全行动提供支持。在法国主导的塔巴库特遣队（Task Force Takuba）方面，欧盟也投入了自身力量。
三是发展援助在欧盟应对难民、安全以及经贸合作方面发挥更大的工具作用。发展援助一直是欧盟对非推行规范性外交的重要政策工具。在欧盟外交政策发生转向的情形下，发展援助亦成为欧盟应对新议题的重要手段。一方面，欧盟发展援助作为附加条件表现得更加灵活。如欧盟的发展援助更多地投入周边国家，以及非洲的重点国家，以推进受援国的难民管控。这一点在欧盟“非洲紧急信托基金”项目实施以及《移民伙伴关系框架》中体现得尤为明显。另一方面，发展援助在非洲安全和经贸领域也发挥更加重要的作用。2016年7月5日，欧盟委员会提出将1亿欧元的发展援助资金直接用于资助外国军队，帮助应对非法移民，这是欧盟第一次直接将援助资金投向伙伴国的军事领域。 [51] 在经贸方面，欧盟设立欧洲可持续发展基金，以发展援助改善受援国的投资与政策环境。并试图以发展援助支持欧盟对非贸易，以此吸引更多外部私人投资。
四是欧盟对气候变化问题的关注下降，在与非洲合作中将该议题顺序置后。在《2008—2013欧非联合战略》发布的前两个行动计划中，气候变化是第五大优先合作领域，重要性远在移民问题之上。而到了2014年的布鲁塞尔峰会和2017年阿布贾峰会中，气候变化被移出重点合作领域，仅在宣言中强调对气候变化的些许共识。这充分说明欧盟对气候变化议题的关注度下降。背后原因在于欧盟危机动摇其气候政策的基础，加之内部商业集团对竞争力的顾虑，使得欧盟在非洲推动气候变化合作动力不足。
除上述调整外，容克时期的非洲政策也对之前的相关内容与合作重点予以保留。其一，欧盟依然强调对非洲平等伙伴关系的维护，试图改善“援助—受援”关系。自2007年《欧非联合战略》发布以来，欧盟反复强调非洲是欧洲的平等伙伴。在此后的三届欧非峰会宣言中均有明确表示。诸如第五届峰会宣言首段提及：“我们回顾2014年4月在布鲁塞尔举行的第四届欧盟—非洲峰会上作出的承诺以及2014—2017年路线图，基于互信、主权平等、完整和相互依存的原则” [52] 。
其二，政治导向依然是欧盟对非政策的重要内容。2007年欧非伙伴关系中，将民主治理和人权作为第二大合作领域。容克继任后，欧非之间召开了两次首脑峰会，尽管措辞有变化，但政治导向一直被置于第二大优先领域。如第四届峰会对该领域的表述为：民主、良好治理与人权。第五届峰会改为：加强韧性、和平、安全和治理。由此可见，欧盟对非合作中持续提出保护人权、维护民主法治以及推进良好治理的要求是容克委员会一直持续的政策之一。
其三，保持对非洲发展问题的多方位支持。早在《欧非联合战略》出台时，欧盟就提出推动非洲实现千年发展目标。随着国际社会在发展领域思想的革新与目标的调整，欧盟也跟随联合国的步伐在对非政策中调整发展关切。在2014年布鲁塞尔峰会中，欧非伙伴关系对发展的表述调整为促进可持续发展、包容性增长和大陆一体化。同时，伴随欧盟危机的持续发酵，欧盟与非洲就难民问题产生较大分歧。在《科托努协定》续订谈判中，欧盟希望制定更加严格的移民管控条款，意图以援助和经贸投资等政策工具为条件促使非洲国家加强边境管控，并接收欧盟遣返的非法移民。这遭到非洲国家的强烈反对，其希望欧盟提供更多的援助并拿出切实举措推动真正意义上的发展，从根源上解决移民问题。为使非洲国家在移民问题上做出更多的让步，欧盟对非政策更加关注发展议题。2017年欧非峰会在科特迪瓦首都阿比让举行，主题被确定为“为可持续的未来投资青年”，会议通过了《关于欧盟与非盟伙伴关系的宣言》，确定了双方未来三年的四项优先目标，其中和平与安全首次屈居第二位，将首要优先合作调整为发展教育、科技、竞争力，实现人才培养。2018年，容克领导的欧盟委员会宣布成立欧非可持续发展与就业联盟（Africa-Europe Alliance for Sustainable Investment and Jobs），从而深化贸易和经济关系，并提出四项重点合作内容：（1）促进战略投资和创造就业；（2）教育和技能投资；（3）加强营商环境和投资环境；（4）充分挖掘经济一体化和贸易的潜力。 [53]
总体而言，容克上任时，欧盟作为超国家行为体在对外政策方面有了更强的合法性与行动力。然而面对多重危机，欧洲一体化陷入困境。加之新兴国家对非合作的持续发展，欧盟及其成员国在非洲的影响力持续下降。在内忧外患的情况下，欧盟必须做出务实的改变，优先处理内部事务，对外政策便因此调整，从而更好地服务于欧盟内政。由上文论述可见，容克的非洲政策在试图维护对非规范性影响与优先解决欧洲事务之间，在处理欧洲长远利益与短期问题之间努力协调。与此同时，作为双边关系中较为弱势的非洲在这一时期变得更加强势，最具代表性的事件是，2018年非盟通过了相关改革措施，并通过了建立非洲大陆自贸区的决议，加速推动非洲一体化进程，亦为非洲在与欧盟的博弈中争取了更多筹码。因此，容克时期的欧盟对非政策在制定与调整中，需要纳入考量的因素增多。最终，其选择优先解决难民问题。在实践过程中，虽然欧盟对非援助的金额逐年增长，但其与非洲的矛盾也因难民等问题日益凸显，欧非关系的实质依然没有改变，其对非洲的影响力仍在缓慢下降。