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2000年签订的《科托努协定》和2007年出台的《欧非联合战略》主导了21世纪以来的欧非关系，亦成为欧盟对非洲政策的基石。
《科托努协定》看似是《洛美协定》的续订协定，但由于其内容的全面性，使得欧盟对非政策不再局限于援助领域，而随后2005年欧盟的首份对非政策文件以及2007年《欧非联合战略》的相继推出则彻底为欧盟对非洲政策开启了新篇章。该政策的调整与出台受到欧盟自身、非洲以及国际体系变革的诸多影响。
从第二次世界大战后到20世纪结束，欧盟/欧共体的对非政策主要集中于经贸和援助领域，长期且大量的发展援助投入非洲后，虽维持了双边的传统联系，但发展援助的有效性问题逐渐暴露，加之欧洲民众的质疑声不断上升，欧盟被迫重新审视其援助政策。与此同时，1993年欧盟成立后，全新的超国家机构有了新的自身定位与利益诉求，亦需要调整对外政策以匹配上述变化。双重驱动促使欧盟必须尽快调整对非洲的政策。
①援助有效性问题与欧盟内部的反思
自经合组织（OECD）成立以来，欧盟/欧共体及其成员国一直在其框架下向非洲提供官方发展援助。从1960年开始，发展援助委员会成员国对外援助的资金数额不断攀升，通过双边和多边国际机构，有大约3.2万亿美元的金额流入了发展中国家。 [22] 欧洲发展基金是欧盟对非洲援助最重要的资金来源，由成员国在磋商后进行分摊与认缴。资金总额随着历次协议的修订逐步增多，自1985年起，欧盟及其成员国提供的发展援助达到全球官方发展援助的一半以上并得以长期维持。 [23] 尽管如此，非洲的发展情况则不尽如人意。20世纪70年代中后期开始，非洲国家的经济受到全球经济疲软的影响，遭遇债务危机，贫困率大幅提升，多国的国民生产总值出现负增长。随后非洲遭遇80年代“失去的十年”和90年代“动乱的十年”。同时，非洲国家严重依赖西方援助，如果经合组织停止援助，某些非洲国家的经济将面临时刻崩溃的风险。非洲学者莫约在《援助的死亡》中提出：“西方对非援助长期以来只是助长了非洲政府的腐败和人民的贫困，阉割了非洲的企业家精神，并使非洲深陷依赖外援的陷阱不能自拔。” [24] 总体而言，欧共体对非援助的投入与非洲实际获得的发展远远不成正比，援助低效。
此外，这一时期的发展援助亦遭遇欧洲民众的广泛质疑，加之国际发展观的变化，欧共体对其援助政策进行了充分反思，一种过程驱动型的援助模式浮出水面。该援助模式基于以下前提：第一，非洲受援国政治经济发展落后，因此在政治和经济制度方面都较为薄弱。在获得西方大量援助的情况下，非洲国家可能由于制度不健全导致援助并不能物尽其用。第二，欧共体国家均为民主的发达国家，在民主制度与公民社会方面较之非洲国家更有经验，可以以其自身为范本向非洲国家推广经验。二者通过供需关系达成一致。这种过程驱动型的发展援助有以下优点：一是有利于促进受援国建立一套西方式民主政治和市场经济体系，在政治上强调参与、透明、问责和良治，在经济上强调私有化、自由化等价值观念；二是有利于监督约束受援国对资金的使用，防止贪污、挪用和腐败；三是由于援助资金来源于纳税人的税收，强调上述价值观念，有利于援助国说服自身国民，得到纳税人的选票支持。 [25] 因此，欧共体开始将人权、民主和良好治理等政治导向作为条件加入对非援助政策，试图通过完善和透明的政治制度保障援助的合理利用，提高援助有效性。
②欧盟全新的身份定位与利益诉求
1993年欧盟成立，欧洲一体化过程从经济领域外溢到政治领域，欧盟成员国让渡了更多主权，使其成为实质意义上的超国家行为体。这随之带来两项重要变化：一是欧盟将“规范性力量”作为自身在国际舞台中的定位。基于曼纳斯的界定，“规范性力量欧洲”的概念应是：“试图以‘超越威斯特伐利亚主权体系’的理念为基础，通过欧洲一体化进程中凝聚起来的价值观和规范，塑造欧盟这一当代独特的政治实体的新道德形象，不仅以其界定自己身份的性质和在国际舞台上的角色特征，而且以向世界推行这些价值观、规范为欧盟的职责和目标。” [26] 在此定位下，欧盟统筹和细化了规范性外交政策，具体实践为在对外关系中宣传欧盟和平、民主、法治、尊重人权和良好治理的价值理念，同时在行动中帮助推进其他地区区域一体化进程，鼓励多边合作，和平解决冲突。
二是欧盟开始作为独立行为体追求国际政治影响力。在欧盟成立之前，欧共体是一个经济组织，在世界范围内拥有重大的经济影响力。在成为超国家行为体后，欧盟亟须获得与其经济地位相匹配的国际政治影响力。欧盟追求政治地位首先表现在以独立的身份加入多个国际组织，成为观察员，逐步获得国际社会对其独立行为体的认同。其次，不断完善共同安全与外交政策，以独立行为体维护区域利益，实践带有欧洲特点的对外行动。再次，欧盟开始确立和强调欧洲理念与规范，发展软实力，代表整个欧洲与国际社会进行互动。最后，由于区域内成员国在外交政策中逐渐用同一个声音说话，欧盟的对外政策亦成为欧洲的主导性政策。有学者认为，超国家机构的建立能够规范成员国的行动并影响其对利益和目标的界定，削弱成员国的抉择能力，最终影响成员国的行为。 [27] 在此前提下，关注政治、安全、社会等其他领域，并在援助中加入政治导向成为欧盟的必然选择，从而增强在非洲的影响力以维护自身利益并追求相应的国际地位。
自20世纪60年代非洲经历民族独立解放运动后，非洲国家对于追求国家独立与平等的愿望愈加强烈。此后，非洲积极参与南南合作，参与不结盟运动、成立77国集团，追求建立国际经济新秩序。该时期非洲同广大发展中国家团结一致，推动非洲国家自主意识进一步觉醒，处理国际事务的能力得以强化。冷战结束，和平与发展成为时代的主题，主权原则成为全人类的共识。经过独立后二十多年的发展，非洲人民积极发挥主观能动性，探寻自主发展道路，强烈反对西方国家的直接干预。2002年，非洲联盟正式取代非洲统一组织，是非洲联合与非洲自主意识发展的重大进步。欧盟再也无法维系与非洲之间“援助—受援”的关系模式。
与此同时，非洲发展过程中可选择的伙伴与受到的帮助逐渐增多。一方面，诸多国际组织均关注非洲问题，试图帮助非洲发展。联合国每个十年发展战略规划都突出强调非洲发展问题，呼吁全球伸出援手，帮助非洲。世界银行也积极配合，为非洲国家提供资金援助。另一方面，全球绝大多数的人道主义援助均流入非洲。除国际组织外，一些先行获得成功发展的发展中国家，也参与到对非援助中，开启了与西方截然不同的援助模式。其中最有特点的就是中国、印度、巴西等新兴发展中国家的对非援助。早在冷战时期，中国便对非洲国家慷慨解囊，帮助修建坦赞铁路，传为发展中国家援助的佳话。后来，这些国家经济增长迅速，实现了不同于西方发展模式的经济增长，掌握了丰富的发展经验，并且深知西方援助中所提出的诸多条件对国家发展的限制。因此在对非援助中提出不附加任何政治条件，援助过程强调平等互利，比较重视非洲国家的经济实际增长与减贫效果。新兴发展中国家参与非洲发展援助时间较晚，大致在20世纪90年代后期，但势头迅猛。发展过程中参与方多元化给非洲国家提供了更多选择，欧盟对非洲的控制和影响力减弱，迫使其不断调整和完善对非政策。
第三波民主化浪潮兴起于20世纪70年代，随后快速席卷拉美和亚洲，在此浪潮下，一些发展中国家结束威权统治、进行民主改革，并不断巩固西方民主制度的过程吸引了周围国家的效仿，使这一波民主化形成浪潮，达到顶峰。非洲自80年代后期开始受到第三波民主化的影响，那时非洲人普遍感觉到，多党制政府能够遏制非洲经济的螺旋下降。 [28] 非洲的这波民主化运动呈现出三个特点：其一，非洲国家在冷战后经历了迅速和普遍的民主转型，涉及国家广泛，势头迅猛。其二，外部环境对冷战后非洲的民主化影响深刻。其三，虽然非洲国家内部问题严重，民众积极参与民主化进程，但民主化仍然是自上而下发生的。第三波民主化加速了西方价值观在非洲的传播，亦为欧盟在援助中加入政治导向、增强欧盟在非洲的软实力提供了有利的条件。
与此同时，1991年苏联解体与东欧剧变，致使两极体系迅速坍塌。该历史事件对欧盟/欧共体的对非政策产生重要影响。其一，美国成为世界上唯一的超级大国，西方价值观成为“普世价值”，推行于全球各地。有西方学者认为：“东西方冲突最重要的教训是，民主化是减少武力以及非武力的处理冲突模式机制化的唯一有效战略。民主政权结构是和平的可靠基础。” [29] 这一观念也对欧共体产生了极大的影响，欧共体认为，非洲地区时常发生暴力冲突，严重阻碍国家经济的发展，在非洲改善人权、建立民主制度是解决非洲发展问题的关键。其二，东欧剧变推动欧共体在对非援助中话语权与决定权的上升。由于苏联解体，非洲已不再是两个超级大国争夺的目标，非洲国家用以谈判的筹码减少，美国对非援助开始考虑有效性以及是否能为美国带来实际利益。这一行为导向也影响了欧共体的决策，其将目光转向非洲的政治制度改革，开始附加政治条件。其三，东欧剧变促使国际社会对发展中国家的观念发生转变，即现代化得到推崇，包括经济全球化、政治民主化以及鼓励人的价值等理念成为主导观念。因此，以联合国为首的国际组织也开始强调人权和民主对于发展的重要性。全球的舆论取向的变化，为欧共体调整对非政策奠定了重要的理论基础。
综上，在欧盟、非洲以及国际社会三方发生变化的背景下，欧盟对非政策开始逐步调整，并在2000年后逐渐定型，开启全新的双边伙伴关系。
随着第四个《洛美协定》即将到期，1998年9月欧盟同非加太国家便开始关于制定新的发展援助政策的谈判，终于在2000年双方达成一致，于当年6月23日在贝宁科托努签订了全新的《非加太国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》，即主导21世纪欧盟对非援助的《科托努协定》。该协定内容更加丰富全面，成为欧盟同非加太国家进行合作与政治对话的重要机制，欧非伙伴关系进一步深化。《科托努协定》有效期为20年，其中前8年为过渡期，后12年为执行期。
在贸易方面相较于《洛美协定》，《科托努协定》变化巨大：首先，取消出口收入稳定制度，单方面的优惠贸易体制被自由贸易体制所取代，欧盟正式改变了《洛美协定》设立的经贸关系框架。其次，《经济合作伙伴协定》（ Economic Partnership Agreement ）从原有协定中独立，贸易合作制度化加深。该协定为欧非贸易合作制订了详细的规划，保障了双边经济关系的深化发展。最后，欧盟针对发展中国家的不同发展状态制定不同政策，实施区别待遇。对最不发达国家、内陆国家以及个别岛国，欧盟依然实行优惠贸易政策，在协定中以附件形式专门论述对这些国家的援助与贸易政策。
《科托努协定》最重要的变化在于政治方面。虽然在第三个和第四个《洛美协定》中人权、民主等概念被提出，并具有了若干实质内容，但欧非双边关系依旧局限于贸易合作，2000年之前的双边协定仍然归于经济领域。《科托努协定》是一项全面的协定，为21世纪的欧非关系设定了全新的开始。
第一，《科托努协定》规划了各方面的欧非关系。欧盟首次将同非加太国家的关系设定为平等伙伴关系。为发展和巩固这一关系，欧盟将在政治对话、广泛参与、发展战略以及金融经贸方面同非加太国家开展合作。同时《科托努协定》也成为体现欧盟发展战略的重要文件。之前欧共体与非加太国家最重要的经贸往来成为发展战略的一部分。
第二，《科托努协定》提出了安全与发展的关系。欧盟试图同非加太国家发展更多的高政治领域的合作。协定第一部分第11条引入安全建设、冲突的预防与解决，该条款指出了安全与发展的不可分割和相辅相成。欧盟开始将非洲的和平建设和危机管理纳入发展援助的目标体系，试图以稳定的安全局势推动非洲的全面发展，再以成功的发展维护非洲各国政局的稳定。 [30] 欧盟对非援助开始包含安全内容。
第三，《科托努协定》标志着欧盟对非带有政治导向的发展援助政策正式定型。全新的协定中，在第一部分新增了论述政治维度的章节。第9条为必要条件和基础条件，尊重人权、民主原则与法治仍然是奠定欧盟同非加太国家伙伴关系的必要条件。欧盟在协定中对人权、民主原则和法治进行扩充，指出：“人权是普遍、不可分割并相互关联的，缔约国应实施相应政策，保护公民的基本自由以及生存、政治、经济、社会和文化等各方面的人权。还应重申，民主、发展、保护基本人权和自由相互关联并相得益彰。民主原则具有普世性，其保障政府的合法性，反映国家运作的机制。在此基础上各国都应该发展民主政治，培养民主文化。政府需要建立在法治的基础上，行政将更加有效，独立的法律系统也将保障公平。” [31]
除了必要条件外，《科托努协定》将良好治理作为基本条件。“良好治理是对人类、自然、经济和财政资源进行透明和负责任的管理，以期实现公平与可持续的发展。它意味着各层公共权威拥有清晰的政策制定过程，透明与负责的制度，管理和分配资源时将法律放在首位，精心设计的能力建设以及实施特别的政策预防和打击腐败。” [32] 对良好治理进行定义后，欧盟提出同非加太国家的发展关系应践行良好治理。《科托努协定》第97条为针对良好治理的“不履行条款”。若发生严重腐败情况，缔约双方将在磋商会议邀请发出的21天内召开会议，最迟不能晚于60天。如果在协商过程中并没有得到合适的解决方案，在特定情况下欧盟将暂停援助，直至非加太国家的情况得到实际改善。至此，欧盟对非援助的政策正式转变为：欧盟倡导保护人权、发展民主和推行良好治理，非加太国家若想获得欧盟的援助就必须按照以上原则进行国家建设与发展，欧盟将根据这些国家的实践确定是否持续提供援助资金。
《科托努协定》分别于2006年和2010年进行了两次修订。主要政策随着国际形势的变化新增关注议题，然而带有政治导向性的本质并没有发生变化，以人权、民主和良好治理为政治导向的援助政策得以反复巩固。2006年修订后的协定中，第九条名称直接表述为“人权、民主原则和法治为协定必要条件，良好治理为基本条件” [33] 。对以上原则的不履行条款，召开磋商会议的时间改为30天内，最迟不得晚于120天。政治维度内容中，最大的变化是欧盟进一步将更大范围的安全问题纳入发展援助政策，包括共同应对恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散以及尊重国际法。此外，在减贫方面同联合国千年发展目标进行了协调。在协定附件中加入针对人权、民主和法治问题的政治对话章程。
2010年《科托努协定》的第二次修订对于人权、民主、法治和良好治理的论述基本没有变化，仅在第9条最后补充说明了对这些原则的支持与实践不仅仅针对非加太国家，还包括欧盟及其成员国。此次修订的主要变化体现在四个方面：其一，援助有效性被列入指导原则，联合国千年发展目标和应对气候变化被纳入发展目标体系。其二，扩展政治对话内容，协定关注非加太国家公民社会的发展，并在安全问题上加强沟通。其三，欧盟乐于开展两个大陆间整体的合作，积极强调非盟的作用，支持非洲一体化进程。其四，发展政策安全化进一步明确。强调区域组织在维护地区安全方面的作用，并要求建立安全预警机制。总体而言，《科托努协定》中全面欧非关系的推出以及援助政策政治导向的定型是欧盟成为超国家行为体后对其地位重新定位后的结果。
《科托努协定》签订的同一年，首届欧非峰会在开罗举行。此次会议主要议题包括贸易、投资、债务、难民、技术转让、地区安全、加快非洲与世界经济接轨等问题。此外，如何通过和平手段解决地区争端和武装冲突、建立无核区、裁军、扫雷、战后重建、反恐怖活动，以及如何实现可持续发展、消除贫困、改善教育、环境和医疗卫生条件、控制疾病特别是马拉热和艾滋病在非洲大陆的传播和确保粮食安全等问题，也是首脑会议要讨论的议题。会议结束时发表了《开罗宣言》和《行动计划》。
欧非峰会是欧盟为发展同非洲的关系，深化对非洲影响的重要机制。首次峰会并没有产生重大的政治影响，并且由于英国和津巴布韦关系的恶化，导致原定于2003年举行的第二届欧非峰会被迫延期。这一时期欧盟与非洲都发生了巨大的变化。欧盟方面，一是受到“9 ·11”事件的影响，欧盟在反恐等军事方面的一体化合作进一步迈进；二是2004年欧盟完成了大规模东扩；三是2004年，若泽·曼努埃尔·杜朗·巴罗佐被新议会任命为下届执委会主席，开启了欧盟的“巴罗佐时代”；四是《欧盟宪法条约》虽能加速欧洲一体化，但却遭到否决，急需新的方案予以替代。非洲方面，1999年《苏尔特宣言》提出要建立非洲联盟以取代非统。2000年第36届非统首脑会议正式通过了《非洲联盟章程草案》，2002年非统的历史使命宣告结束，非洲联盟开始运行。此外，2001年“非洲发展新伙伴计划”在非统首脑会议上通过，它是非洲自主制定的第一个全面规划非洲政治、经济和社会发展目标的蓝图，旨在解决非洲大陆面临的包括贫困加剧、经济落后和被边缘化等问题。
面对欧盟权力的增强与非洲自主性的提升，欧盟急需一份全面且有前瞻性的对非政策文件。2005年12月，欧盟委员会对外发布了《欧盟与非洲：通往战略伙伴关系》文件。该文件强调，将在未来十年建立起欧非新型战略伙伴关系，帮助非洲实现联合国千年发展目标，提升非洲的可持续发展能力以及安全与良治水平。 [34] 文件大致规划了欧盟在和平与安全、人权与治理、发展援助、经济可持续增长、区域一体化和贸易、以人为本这六个方面对非洲的关注，也为2007年的《欧非联合战略》奠定了政策基调。
2007年6月，欧委会再次通过《从开罗到里斯本：欧盟—非洲战略伙伴关系》文件，为年底举行的欧非峰会预热。12月，八十多个欧非国家领导人在葡萄牙里斯本召开了第二届欧盟—非洲首脑会议。此次会议正式通过了《非洲—欧盟战略伙伴关系》（以下简称《欧非联合战略》）文件，以及相关行动计划。文件中提出将努力建设欧非间长期战略伙伴关系，并聚焦以下四个目标：加强非洲与欧盟的政治伙伴关系；强化和促进和平、安全、民主治理和人权、基本自由、性别平等及可持续发展；共同促进和坚持有效的多边主义；促进广泛的以人民为中心的伙伴关系发展。 [35]
《欧非联合战略》的推出标志着欧盟对非政策的重大调整与转变，此次政策调整呈现出如下特征：首先，欧盟试图改变欧非之间的“援助与受援”关系模式，突出强调将建设平等的战略伙伴关系。时任欧委会主席巴罗佐指出：“非洲必须成为欧盟对外关系的重点，欧盟—非洲关系必须超越过时的捐助者与受益者关系，转向基于共同利益和共同面对全球化挑战的真正平等的伙伴关系。” [36] 欧盟对欧非关系的这种重新定位，旨在改善欧盟在非洲大陆的形象，巩固和加强欧盟在该地区的影响力。 [37]
其次，欧非关系全面纵深发展，覆盖八大领域，突出欧盟的“规范性影响”。与《罗马条约》、《雅温得协定》和《洛美协定》一脉相承的《科托努协定》虽然加入了政治对话等内容，但发展援助和贸易依然是重中之重。换言之，欧非关系在进入21世纪后，依然局限在援助和贸易领域。而《欧非联合战略》强调了八个优先合作领域，包含了政治、经济、安全、外交、文化等多个方面，其中更是将和平与安全列为第一项，充分体现了欧盟与非洲发展全方位伙伴关系的意图。此外，此份文件中，欧盟在多领域继续对非洲提出保护人权、发展民主和推行良治的要求，强化“政治条件性”，突出“规范性影响”。
再次，欧盟对非洲政策机制建设更加完善。《欧非联合战略》文件将欧非对话交流制度化。其明确提出今后欧非峰会将轮流在欧洲和非洲举行，每三年一届。还有欧非三驾马车对话机制，欧盟委员会与非盟委员会对话机制，欧洲议会与泛非议会对话机制以及其他代表性机构的对话机制（如欧盟经济社会理事会和非盟经济社会文化理事会的对话机制），欧非双方非正式机构之间的（市民社会组织）对话机制，以及执行和后续机制等。 [38]
最后，欧盟对非洲政策逐渐展现出“发展—安全相关联”的特点。在官方文件中，欧非峰会宣言明确指出和平与安全对发展的重要性，伙伴关系意在加强非盟对冲突的防御、管理和解决能力。其主要有三个目标：“1.加强欧非在和平与安全问题上的政治对话；2.帮助建设非洲和平与安全架构；3.确保非洲领导的和平行动得到足够的资金支持。” [39] 在机制建设上，欧盟增加发展援助资金，加强对非洲安全建设的支持。诸如为配合非洲和平与安全架构（African Peace and Security Architecture,APSA）的建设及加强非盟的自主性，欧盟与非盟加强了政治对话，还专门成立了政治与安全委员会、危机管理委员会等机构配合日常联系。 [40] 并创设了非洲和平基金 [41] （African Peace Facility,APF）和稳定工具（Instrument for Stability） [42] 支持非盟的维和行动并应对紧急安全危机。
2009年，《里斯本条约》正式生效，对欧盟机构进行了大刀阔斧的改革。具体而言，一是欧委会以及欧洲议会的职权均有所增强，欧盟委员会主席将在欧洲事务中扮演更加重要的角色。二是设立常任的欧洲理事会主席职位，取消目前每半年轮换一次的欧盟首脑会议主席国轮替机制。三是设立欧盟外交和安全政策高级代表一职，全面负责欧盟对外政策。欧盟的对非政策机制也进行了相应调整。由于历史联系、地缘利益和合作诉求等多方面的不同，欧盟的对非合作机制存在着“分散性”和“单向性”的局限。 [43] 为克服以上问题，欧盟采取了一系列措施，诸如引入联合专家组、确立主要协调国以及加强内部协调等，试图以欧盟和非洲的独特携手应对大陆的共同挑战。 [44]
2010年，欧盟与非洲国家在利比亚首都的黎波里召开第三届欧非峰会，此次会议的主题为“投资，经济增长和创造就业”，强调了加强经济合作与区域一体化之间的联系。此次会议还突出说明增加私营部门参与将政治目标转化为具体成果的重要性，同时呼吁在科学和信息社会领域加强合作，以建立更具包容性的基于知识的全球竞争性经济。 [45] 在此次峰会上欧非领导人通过了《的黎波里宣言》，总结自上届里斯本峰会以来的发展，并重申对非洲经济发展、和平与安全以及实现非洲千年发展目标的承诺，并提出欧盟—非洲联合战略的第二个行动计划（2011—2013年），呼吁在第一个行动计划（2008—2010年）中确定的八个主题伙伴关系中加强合作。特别是，第二个行动计划将强调建立更具活力的私营部门的重要性，并表明欧盟愿意与欧洲和非洲的利益相关者以及国际伙伴合作，以在所有合作领域取得进展。此外，欧盟和非洲领导人还将通过一项关于气候变化的联合宣言。
综上，21世纪以来，由于国际局势、欧盟与非洲地区形势以及国际社会对发展援助的诸多反思，欧盟积极调整对非洲政策，通过《科托努协定》及其修正案、《欧非联合战略》及其确立的相关机制巩固与更新了欧盟与非洲的关系，奠定了欧盟的非洲政策基调，并产生了深远的影响。同时，随着欧洲一体化的持续推进，欧盟机构权力的增强，欧盟委员会在欧洲外交事务中扮演更加重要的角色。此后，尽管随着时间的推移与局势的变化，欧盟的历任领导人均对非洲政策进行了调整，但欧盟对非洲的政策总体依然在以上两份文件的政策框架下。