第一节
战后初期美国的对外援助

第二次世界大战打破了传统的世界政治格局。经过战争的摧残，原来的英法等老牌帝国主义国家经济凋敝，已经沦落为二流国家。战争打碎了殖民主义的枷锁，亚非拉广大地区的民族民主运动风起云涌，诞生了许多新国家。苏联经过战争的洗礼日益强大，东欧国家建立了人民民主专政的政权，以新中国为代表的一些亚洲国家走上了社会主义的道路。美国在战争中迅速崛起，成为世界一流强国。战后初期，美国不仅在工业生产、黄金储备、军事力量等“硬实力”方面成为世界经济巨人和军事强者，而且在科技文化等“软实力”方面也强大无比。美国《幸福》《生活》和《时代》杂志主编亨利·卢斯先生在1941年的《美国世纪》一文中指出，“20世纪是美国世纪……这是美国作为世界统治力量出现的第一个世纪”。 ^[1] 第二次世界大战使美国彻底打破了孤立主义的思想束缚。“世界主义”的外交理论取代了“孤立主义”。美国凭借其强大的经济和军事实力，希望肩负起“领导世界”的责任，实现“美国治下的和平”。

美国对外援助可追溯到19世纪，传教士崛起和传教士精神更广泛的传播，在诸如农业、健康、教育和医疗卫生方面所进行的文化交流和技术使团。美国在立国之后长期奉行孤立主义的对外政策，并未实行大规模的对外援助计划。第一次世界大战后，美国政府向西欧和苏联提供粮食，从事实质性的救济工作。1934年进出口银行成立，在美国外贸扩张之下提供贷款。20世纪30年代以来，随着国际经济政治关系的恶化，美国颁布了中立法案，禁止美国船只运送军火到交战国港口。1941年美国又通过了租借法案。第二次世界大战中，美国对外大量赠予、扩大信贷以支持欧亚盟国；对拉美进行援助；等等。

第二次世界大战后的美国对外援助，深深地打上了冷战的烙印。美苏两国由战时的伙伴发展成战后政治上的对手。在冷战背景之下，对外援助，作为美国外交政策的一种工具，在战后美国的全球战略中发挥着重要作用。美国要实现称霸世界的全球战略，就要遏制苏联和共产主义的扩张，加强自己和盟友关系，争夺广大的亚非拉发展中国家。美国认为国际共产主义是对世界和平的一种威胁。美国对外政策的目的就是要通过重整军备、结盟和对自由国家的经济和军事援助计划来遏制共产主义。国务卿艾奇逊认为，共产主义是苏联政策中最狡猾的工具，是俄国帝国主义的另外一个称呼，这就是美国人阻止共产主义扩张的原因所在。 ^[2] 美国决策者认识到，遏制苏联扩张符合美国及其盟国的自身利益，不能通过传统的外交方法或军事手段来达到遏制目的。经济援助被视为保障眼前的政治安全的一种方法，并从长远来看，被视为强化苏联周边的国家能力以抵制苏联经济和军事渗透的一种方法。 ^[3] 随着杜鲁门主义、马歇尔计划和“第四点计划”的明确提出，外援逐步成为美国外交政策中的一个经常性的特征。

1947年3月12日，美国总统杜鲁门在到国会特别咨文中，宣称希腊受到了几千名武装人员恐怖主义活动的威胁，其邻国土耳其也值得重视。如果这些国家丧失独立地位，不但对它们本身，而且对全世界都具有灾难性。同年5月15日，美国国会通过向希腊、土耳其两国提供4亿美元援助法案。事后，杜鲁门解释说，这是美国外交政策的转折点，它意味着不论在什么地方，不论是直接或间接的侵略，只要威胁到世界和平，都与美国的安全利益有关。这套对外政策纲领后来被称为“杜鲁门主义”。 ^[4] “杜鲁门主义”是美国对外政策的一大转折点，是美苏“冷战”正式开始的重要标志。

“杜鲁门主义”提出后不久，美国政府很快就发现，原来欧洲最大最稳定的一些国家，却处在它们历史上最严重的经济困难之中，经济濒于崩溃，粮食和燃料等物质极度匮乏，而其需要的进口量远远超过它的支付能力。如果得不到大量的额外援助，就会面临性质非常严重的经济、社会和政治的危机。1947年6月5日，马歇尔在哈佛大学发表讲演，呼吁欧洲国家采取主动，共同制订一项经济复兴计划，美国则用其生产过剩的物资援助欧洲国家。该计划后来被称为“马歇尔计划”或“欧洲复兴计划”。1948年4月3日，杜鲁门签署了《对外援助法案》，作为马歇尔计划的法律形式，并于第二天正式实施。这个法案规定：参加马歇尔计划的各受援国，需与美国就援助条件签订双边协定；援助方式分为美国出口货物、提供贷款或馈赠几种。计划原定期限5年（1948—1952年），1951年年底，美国宣布提前结束。美国对欧洲拨款共达131.5亿美元，其中赠款占88%，余为贷款。马歇尔计划实施期间，西欧国家的国民生产总值增长25%。 ^[5] “马歇尔计划”是美国政府首次开展的大规模的外援活动，被认为是“在美国外援史上最成功的对外援助计划” ^[6] 。它对西欧的联合和经济的恢复起到了促进作用，同时，也缓和了美国国内即将发生的经济危机。

美国官方承诺要对欠发达国家进行经济开发援助可追溯到“第四点计划”。1949年1月20日，美国总统杜鲁门在就职演说中，提出美国全球战略的四点行动计划，并着重阐述了第四点，即对亚非拉不发达地区实行经济技术援助，这就是“第四点计划”。这是一项利用美国先进的科学和发达的工业来改进和发展不发达地区的新计划。6月24日，杜鲁门在致国会的特别咨文中对“第四点计划”的概念作了详尽的阐述。根据“第四点计划”，美国国会于1950年6月通过了“援助不发达国家”的法案。到1951年年底“第四点计划”已扩展到33个国家。在美国的一份外交文件中明确提出，“第四点计划”的总体目标是通过加强自由世界来促进和平，并进而帮助建立最终将会导致全人类个人自由与幸福的环境。这个计划，目的是要通过物质的手段，如通过提高生活水平，帮助达到和平与自由的非物质的目的。 ^[7] 杜鲁门认为，“战争武器阻止不了肚子共产主义。我们必须用更合适的手段来迎接挑战，那就是‘第四点计划’所做的” ^[8] 。杜鲁门指出，“长期以来，我国同许多经济不发达地区保持着贸易和商业关系。今天，在许多方面，我们迫切需要它们的劳动成果和自然资源。如果这些国家的生产力以及购买力得到提高，那么我国的工农业会获得好处。我们的经历表明，我国与高度发达国家之间的贸易远超过了与生活水准低、工业落后国家间的贸易。提高欠发达地区的产量和国民收入也就是促进我国经济的稳定……此外，这些地区的发展还将加强联合国和世界和平的结构……鉴于上述原因，援助经济不发达的地区发展经济已经成为我国对外政策的一个重要组成部分” ^[9] 。“第四点计划”重点强调的是要“帮助那些广大地区热爱和平的民族，那些地区仅仅间接地从战后我们对西欧的经济援助中受益” ^[10] 。时任技术合作署署长的亨利·贝内特乐观地估计，“由于‘第四点计划’的成功，各国政府将得到人民更广泛的谅解和支持，这将有利于稳定局势并有效地制止共产主义的宣传。这样，政府将更有可能采取提高各项标准和改善物质环境的开明政策，同时迫切需要为人民谋取幸福的责任感也将油然而生” ^[11] 。

“第四点计划”是把欠发达国家的经济发展作为美国国家政策的第一个援助方案。国务卿艾奇逊把对欠发达地区的援助视为维护国家安全的措施，分享专门技能以及向海外进行资本投资是美国传统的一部分，认为“经济发展会给我们带来一定的实际利益”，并且“开辟新的我们所需原料和商品的来源，为我们的工厂所生产的产品打开新市场” ^[12] 。艾奇逊也对欠发达国家的民主化表示关注。

但是美国的战略重点仍在西欧，“第四点计划”显得雷声大雨点小，象征意义大于实际效果。杜鲁门时期，“第四点计划”共拨款2.765亿美元，与马歇尔计划拨款的170亿美元相比，相差悬殊，简直是小巫见大巫，不可同日而语。 ^[13]

尽管如此，不可否认“第四点计划”的提出具有重要的意义，它“轰动了全世界” ^[14] 。与马歇尔计划对西欧发达国家的援助不同，“第四点计划”标志着美国对外援助的一个重大转变，即从几乎完全强调战后救济和重建到关注经济发展。“第四点计划”标志着美国开发援助政策的一个明显突破，标志着美国对不发达或欠发达地区的发展援助政策的开始。“第四点计划”以前，美国对发展中地区的援助一直时有时无，断断续续，以赢得政治支持、缓解一些国家的意外灾难或者帮助战后重建为有限目标。除了对东亚和拉美的援助，以前的援助没有把发展问题作为关注的一个焦点。一般认为，“第四点计划”是美国试图把马歇尔计划的成功扩展到发展中国家的一种尝试。“第四点计划”使美国对外援助拓展了新的地理空间，具有重要的里程碑式的意义。 isPOcg2vYw6VCebWON1H24YDYwYIPvzwllPPoC6/LDJrhTG+u3g5GSGc3YjjZwM7