第一节
国家债权：内涵、特征与结构

一 国家债权的内涵

所谓国家债权，是指一个主权国家因对另一个主权国家或地区贷款而产生的权力。它与债权国（地位）、金融权力有着一定的区别与联系。金融上的债权国地位是根据国际投资净头寸来确定，当一国对外资产大于其对外负债，出现对外净资产时，该国即为债权国。 因此，债权国是一个国家国际收支的一种状态，而国家债权更多指向它的权力属性，即通过债权令其他行为体做不愿意做的事情的能力。

国家债权是国家金融权力的一部分。本杰明·科恩认为：国际金融包括所有国家间货币关系的主要特征——其中既包括金融过程、金融中介及其机制，也包括货币的创建和管理过程。 ^[2] 桑德拉·黑普（Sandra Heep）进一步总结道，“国际金融包括国际信贷的进程、机制以及国际交易中货币的价值及其分布”。 ^[3] 可见，国际信贷关系是国际金融的组成部分，它衍生出的国家债权自然是国际金融权力（或者货币权力）的组成部分。长期以来，国际金融权力一直是国际政治经济学的研究重点，国家债权也作为金融权的组成部分出现在大量论著中，但遗憾的是，国家债权极少获得作为独立变量的地位，并对它进行专题研究。

这决定了本书必须关注的两个部分：第一是国家债权与国际金融权力之间的区别，也就是它的特殊性。第二是它作为国际金融权力组成部分而具有金融权力的一般特征，即它与金融权力的共性。无论是区别特殊性还是把握共性，首先需要明确国际金融权力的概念和内涵。经过本杰明·科恩、苏珊·斯特兰奇，乔纳森·柯什纳等国际政治经济学者的阐释，学界对国际金融权力已经形成基本共识：一般认为，国际金融权力指一个国家通过金融关系影响其他国家的能力，它包括结构性、关系性以及制度性三个维度，内部权力与外部权力两个层面。其中结构性权力指一个国家间接地通过国际金融体系的结构影响别国的权力。需要指出的是，按照乔纳森·柯什纳的定义，结构性是一种公开的权力，即国家从体系规则中获得的权力，或是从相互依赖关系中获得的权力。而关系性权力是指一个国家直接通过施加金融压力影响别国的权力。制度性权力则是一个国家国际金融机构的决策影响别国的能力。（如图2-1所示）

同时，内部权力根据行动的能力来定义，而外部权力一般指控制他者行为的能力。 ^[4]

按照上述逻辑，鉴于国家债权是国际金融权力的组成部分，因此国家债权的权力范围划分，也应该包括内外两个层面：一是在债权领域范围内的权力。一般指以获取经济利益的对外贷款投资。判断此类债权效用的主要指标是投资回报率，也就是说，对外债权规模越大，持续时间越长，回报率越高，一国的债权就越显著。二是外部权力，即债权的溢出效应。它是国家将债权作为战略杠杆而产生的能力，判断此类债权效用的主要指标是债权渗透力，债权对其他问题领域的影响力越大，债权的效用也就越大。

除了内外两个层面，国家债权也具备国际金融权力的关系性，并且金融权与债权互为表现形式，二者密切联系。例如，当一个国家对另一个国家贷款、签订借债协议时，两国就形成了借贷关系。而贷方对借方在协议形成前，通常会对借方国内经济、政治环境提出要求，这就是一种关系性权力。此外，国家的债权国地位是国际金融权力的重要来源。例如，埃里克·赫莱纳（Eric Helleiner）提出，国际金融权力的关系性体现在债权国提供贷款、撤销和拒绝贷款、抛售债务国的货币以操控汇率等方面。这些被赫莱纳视为金融权力的举措，本质上是债权国给债务国施加压力的手段，因而它们也是国家债权的表现形式。赫莱纳进一步认为，债权国的关系性金融权力又取决于三个因素：资本外流的规模与持久性、国家控制资本外流的能力以及债务国对债权国的脆弱性。 ^[5] 这说明债权强弱与整体金融环境密切相关。

另外国家债权也具备制度性。国家间因借贷行为，形成了金融相互依赖，相互依赖状态可以成为权力的来源。而无论是在贷款初期协商，还是在债务重组讨价还价的过程中，债权国与债务国之间依赖关系往往都是非对称的， 因为权力重力通常会侧重于债权国一方。例如，若比较欧洲货币体系中的德国和尼德兰，显然后者比前者在系统中更加脆弱。这种权力不对称的现象是因为很多债权国拥有在整个货币体系中的重要性。它们具有利用整个交换网络优先服务于自身资本的网络优势；它们可以塑造流动性政策议题的讨论框架，进而获得讨价还价的权力。不仅如此，债权国还可以设置政策评估的规范性标准，或者通过在国际谈判时推动议题前置、设置议程更改而获得权力。简言之，债权国在与债务国讨价还价过程中，债权国具有的权力优势主要体现在建立或者阻挠新的制度性协议和规则的能力。因而相较于维持制度的现状，债权国对既有的制度与协议仅有低强度的偏好，可以通过威胁退出以重塑既有谈判协议。 ^[6] 因此，国家债权也具有一定的制度性。

应该注意到，国家债权虽然具有关系性、制度性等金融权力的共同特征，但它也有自身的特殊性。不是所有的净债权国都将国家债权看作一种权力资源，国家债权与金融权的发展并不协调。例如，一些净债权国可能为了维持关系性金融权力的自主性，并不从事大量的对外贷款活动。同时，当一个净债务国处于为国际金融提供流动性的地位时，债务国也可以行使关系性金融权力。经济史研究表明：对国际投资颇具信心的大国一直在借钱，以打败信贷不良和财政困难的对手。 ^[7] 因此，无论是净债务国还是净债权国，都可能利用借贷为本国经济发展提供资金，世界债权债务关系的结构和国际资本流向并不完全一致。总之，债务结构并不一定和货币结构相吻合，债务大国可能也拥有金融权力，这造成了国家债权相对于国际金融权力的特殊性。

二 国家债权的特征

在一般意义上，金融是理解国家经济行为的重要变量，但它也可以是理解国家政治行为的重要变量。 这是因为“一个国家对于债务问题的外交权衡会增加或削弱本国的实力” ^[8] 。在私人债务和部分国家间债务中，如果贷方只关注贷款的成本与收益，而借方将贷款用于生产性投资，那么借贷关系就仅是一种重视经济利益的投资行为。但国际关系中更多的信贷关系并不属于此类，很多研究表明：基于国家间的借贷行为经常是一种政治—军事投资。它通常与军事上的战争融资、政治上的选边站队、外交上的结盟有密切联系。 ^[9]

1.政治性

征税、借债甚至直接掠夺都是历史上为战争融资的手段。 例如美国因独立战争融资而债台高筑，积累了5400万美元的债务，这些债务部分来自法国和荷兰，而其中四分之一掌握在外国贷款人手中。 ^[10] 显然，对于美国的债权国法国、荷兰来说，为美国独立战争提供资本并非仅出于经济考虑，更多具有地缘政治平衡的意义。因为对外贷款具有干预政治进程的功能。第一次世界大战期间美国对欧洲的贷款，就是在战争冲突中通过金融手段干涉战争结果的典型案例。彼时美国国务卿警告总统威尔逊，借钱给法国不仅违反中立原则，还可能因贷款激起美国国内力量对欧洲战争中相互敌对势力的支持，从而导致美国国内政治分裂。因此，为规避风险，美国在战争初期给协约国提供了超过20亿美元的贷款，同时对同盟国贷款2700万美元， 这反映了“一战”初期美国在政治上“两面下注”，但又有所侧重的策略。

即便是对债务国的生产性投资，债权国也可能存在经济与政治的双重目的。19世纪末俄国铁路建设的投资者，其投资驱动力虽然主要是铁路运营股份分红，但投资铁路为日俄战争和第一次世界大战提供了便利。可见，历史上大量对外贷款都自然地与国家发展战略、地缘政治布局存在关联。在世界经济进入“美元本位制”时代后，主权国家对外贷款的政治性更加显著。例如，在1973年美元与黄金脱钩后，美国之外的不少国家经历了由货币错配导致的债务危机。如果按照金融逻辑，理性的债权国拯救债务国的基本前提，是确信受援债务国拥有获得美元资产，用以清偿美元债务的能力。因此，债权国再次投放的贷款是一种补充手段，它不仅可以缓解债务国暂时困难，还应该可以提升其赚取美元的能力。但应该注意到，当纾困资金流入债务国，会在原有债务的基础上增加新的债务负担。如果一个国家收支正在遭遇包括公共和私人领域的货币错配，那么贷款只能够延缓其债务违约，而不会自动帮助一个国家平衡国际收支。但是，美国在挽救拉美地区债务危机的过程中，明知拉美国家不具备清偿能力，依然在“华盛顿共识”下对拉美国家提供巨额美元贷款，“华盛顿共识”提出了全方位的政治经济改革要求，并设置改革议程，从而将债务问题政治化。按照美国意志打造拉美地区的结果是，美元贷款非但没有帮助这些拉美国家有效地平衡国际收支，反而强化了拉美地区对美国融资的依赖性，进而帮助美国提升了对拉美地区的地缘政治控制。可见，对于债权国而言，通常在以何种条件下给谁借贷、借多少等问题上，并非出于经济收益而是存在审慎的政治考量。 ^[11] 相应地对债务国而言，向谁借贷、借多少通常意味着将国家经济未来的控制权分摊给谁。因而，主权国家对外贷款与对外贸易、汇率调整等其他国际经济关系存在显著差异，它具有强烈的军事—政治性。 ^[12]

2.契约性

国际借贷通常都有严格的借款协议作保障，借款协议是借贷双方可以顺利履约的先决条件和法律依据。协议中借贷双方会对贷款币种、金额、期限、支付方式甚至是贷款用途和清偿条件做严格规定。当债务国无法顺利履约时，又需要通过谈判进行债务减免甚至债务重组，用新的借贷协议取代原有的债务清偿机制。这些协议是确保债权国可以顺利回收债务获得收益的法律保障，也是债务国在一定时期内维护其融资稳定性的法律依据。在一些不存在贷款协议的国际借贷行为中，国家主权信用是影响其在国际金融关系中地位的重要因素。因为相较于国内债务协议在法律关系上的强制力，主权债务一旦违约，会存在“主权豁免”的困境。 ^[13] 理论上说，债权国可以通过征用债务国资产或是自然资源迫使其偿债，但是实际上却难以执行。此时，债务国在国际信贷体系中的信用及其履约历史就发挥了作用。这也是一些缺乏借贷协议但仍可以形成国际贷款的主要原因。因此，无论国家间的借款行为是否具有法律保障，国家债权都具有鲜明的契约性。契约性是国家债权的法律来源。

同时，尽管契约性强调双方的义务与责任，但对于债权国与债务国来说，双方在契约中的地位并不平等。例如契约中结算货币是借贷双方约定的重要内容，但多数情况下，债权方不仅可以规定用于结算和核算的货币种类，而且还会使用债权方的货币。 而对于大量欠发达国家（LDCs）来说，获得发达国家贷款较为困难，这些国家获得贷款通常需要两个先决条件：债权国与债务国存在法律保障，或者它拥有在债务关系外威胁债务国的政治权力。 ^[14]

3.对象性

相对于国家贸易关系，国家间信贷关系具有更强的对象性。具体而言，双边贸易伙伴关系的形成源于国家间资源互补或者是国际分工的经济考量，是国际市场优化资源配置的结果，仅有较弱的对象性。国家间资源禀赋的多样性，使中小国家之间也可能形成相对稳定的双边或多边贸易关系。但国际信贷关系却极为不同。相比起中小国家间的国际贸易，它们之间的相互借贷更加罕见。如果仔细观察不发达或者欠发达国家的融资结构，会发现对外贷款的权力通常是掌握在债权大国和受它们影响的国际金融机构手中。在国际体系中，债权国数目会远少于债务国的数目。而拥有债权国地位的国家往往同时拥有相当程度的政治地位，这便于债权国将对外贷款作为维护或者增强其国际地位的工具。金德尔伯格认为，国际社会中的超级大国经常会扮演赞助者的角色。在这个意义上，维持超级大国身份与地位颇为昂贵。 ^[15] 超级大国通常也是资本盈余国，而它的对外贷款是其履行国际责任的一种形式。这样，霸权国可以通过贷款维持治理的经济结构与秩序，债务国也通过借款承认了大国的领导权。同时，霸权国之外的其他债权国可以通过对外贷款达到两个目的：要么通过对外贷款帮助霸权国分摊维护体系的成本，要么通过与霸权国的贷款竞争改变治理结构与体系。这使得国家债权不仅有高度政治性，也因此具有较强的对象性。

4.互惠性

国际关系中的“互惠”是解释主权国家间国际合作的重要维度。 ^[16] 罗伯特·基欧汉发现，互惠关系不仅有国际经济中常见的贸易互惠合作，在大国间的政治合作中也屡见不鲜。 ^[17] 而国家间的信贷关系同样是基于双边或者多边关系的国际合作。经济上，以信贷行为为纽带形成的合作关系，确保了债权国与债务国获得稳定的经济与政治收益。其中，债务国期望维持其未来进入资本市场的权利，债权国则期望从对外贷款中获得稳定的投资回报。经过长期的合作，双方形成相互依赖的经济、政治与心理模式。特别是在政治—军事领域，获得稳定的贷款是赢得战争的前提，在战争中给他国借款是政治结盟、击败对手的重要方式。赞恩·凯莉（Zane M.Kelly）发现，若无强大的借贷体系，就不可能赢得战争的胜利。例如，尼德兰和英国可以分别战胜西班牙和法国很大程度上是源于它们拥有强大的借贷体系。 另外作为回报，大国会对在战争中为其贷款的国家提供军事保护。因此，相互持有债务的国家间极少发生战争，这与贸易相互依赖的资本主义国家间，可以维持和平的逻辑相一致。 而无论是因借贷关系形成了经济或是政治相互依赖，合作关系的建立会加深两国社会心理的亲近感。这种国际金融关系的心理和政治因素，导致借贷双方易动感情。 这种现象在战时筹款以及债务危机处理的应急心理中表现尤为明显。贷方扮演了“救急者”的角色，使得借方产生了依附与感激之情，从而使两国因借贷关系产生心理上的“互惠”情感连接。因此，在国际社会中可能观察到因债权国对债务国违约产生的惩罚性措施，但债务国主动挑起对其债权国战争的非理性行为却极为罕见。正因如此，新兴国家与霸权国之间的关系可以在维持一定规模债权债务关系的情况下，突破既有现实主义的零和博弈模式，形成金融关系中的互惠，从而起到缓解新兴国家与原有霸权国之间的焦虑感，实现共赢合作。第一次世界大战后英美关系就属于上述情形。

三 国家债权的结构

外债结构是国际金融中的常见概念。它特指国家外债总额中各种类别的外债所占的比重。 相应地，对于债权国来说也有债权结构。它特指国家债权的分布情况及其相互之间的连接关系。其中包括拥有短期或长期债务类型比例、债权分布的地理区域、债权的期限结构以及债权网络交换关系等。

债权国在对外贷款时会针对不同的国家采取不同的贷款投资策略，这些投资策略影响了国家债权的结构。具体而言，债权国在对外贷款前通常会对债务国进行综合评估，从债务国的政治体制、军事冲突的可能性，到债务清偿的历史、信贷信用评级，甚至是该国国内法是否利于债权人权益。在综合评估基础上，测算债务国违约的可能性，估算债权国成本与收益，再确定投资组合与策略。以美国的对外贷款投资结构为例：美国在20世纪20年代的对外贷款多属于长期贷款，短期贷款的数额不超过长期贷款的四分之一。 ^[18] 但这种贷款组合结构到80年代已经发生了极大改变。1982—1996年，美国大部分的对外贷款属于短期债务。62%的对外贷款是一年内即期债务，16%的对外贷款是5年以上的长期借款。 ^[19] 从总体上看，对于那些非经济因素影响投资稳定的国家，美国更愿意投放短期贷款。鉴于短期贷款的不可持续性是引发金融风险的重要原因，债权国通常会在债务国出现债务清偿危机时，采取进行债务重组、重新谈判或者在债务国经济衰退时单方面改变债务协议等措施，形成了一系列通过不同的策略尽快从危机中抽身而退、规避风险的方案。 ^[20] 这也是近些年短期债务在国际信贷中比重不断攀升的重要原因。

不仅如此，美国对外债权的推动者和主导者也随着时代变迁发生了结构性变化。例如，20世纪80—90年代美国对外债权的特点是政府部门主导对外债权的收缩和私人部门对外债权的急剧扩张。美国私人部门对外债权占美国对外债权的比重由20世纪80年代的68%增至97%。 这种变化产生，既有利于官方以私人部门商业投资为由拒绝债务国要求政治性债务减免，防止债务国之间的政治协作，同时也有助于私人投资者与官方形成配合，扩张美国的政治经济利益。

此外，债权国为确保投资收益，在投资策略上经常显示出鲜明的区域特征。多数债权国会选择在区域上与其毗邻的国家进行投资，一方面便于获取债务国的政治经济信息以确保投资的有效性，另一方面利于债权国设立金融分支机构对贷款的用途和过程进行监管，降低违约的风险。因此在国际金融市场上，经济规模小、地理位置偏远国家获得融资的难度远超于经济规模较大、与大国毗邻的国家。 ^[21] 同时，债权国在对外贷款投资时充分考虑到地缘因素是维护国家安全的手段。历史上，大国的邻国通常是主要大国进行战争或确保安全的缓冲带，促成邻国在政治与经济上对自身的依附往往是主要大国综合安全观的结果。因此债权国的对外信贷扩张首先是从周边开始。20世纪80年代到90年代，美国的对外投资中对拉美地区贷款占了很大比例，这有助于美国扩大在该地区的地缘优势。而同一时期日本将对外贷款援助的重点置于亚洲，其目的之一是推动日元国际化进程。

主权国家对外债权的结构特征是判断该国投资策略、地缘政治利益以及债权影响力强弱的重要指标。鉴于国家债权的结构是由债权规模、币种、地缘、关系等多重面向构成，这增加了对国家债权进行综合判断的复杂性。例如，在2010年后亚洲新兴经济体经常项目顺差以及外汇储备规模不断提升，债权不断扩大，但很难因此简单推断出亚洲国家债权影响力显著提升的结论。在整个国际债权的币种结构中，美元贷款仍然比重最大。2010年美国境外持有的美元债务达到了5.8万亿美元，同时期欧洲以外的欧元债务也达到2.1万亿欧元。但除中国、日本外，鲜有亚洲国家在境外拥有本币债务。因此，在国家债权结构中的币种比例是衡量债权影响力的重要因素。 TO7qWUY4Dzh+HQb3K2Wt2QQ7JgbAva49ppizknI5nz9O8Bkq96Xli27wxhLs36J5