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竞争是不同市场主体为了追求经济利润、实现经济目标而进行相互较量、相互角逐的行为和过程。通过不同市场主体之间的竞争，资源可以得到最优配置，市场效率实现最优化。但是，从竞争主体（主要指企业）的角度来看，市场竞争会损害其利益，降低垄断利润。因此，企业经常会通过各种不正当手段阻止排斥竞争，打击排挤竞争对手，试图寻求市场垄断，以追求垄断利润最大化。这种妨碍竞争的行为会对市场机制正常运行产生负面影响，造成市场扭曲和资源错误配置，降低市场效率，延缓技术进步，最终损害消费者和整体社会福利。同时，作为纠正市场失灵、弥补市场机制缺陷的必要手段，政府“有形之手”往往也存在干预不当、影响市场公平竞争的情况。为此，需要有一套专门的政策体系来保证市场竞争顺利进行，这些保护和促进市场竞争、防止市场垄断的政策就是竞争政策。
目前，学术界对竞争政策内涵和范围的认识存在较大争议：有些学者认为竞争政策仅包括规制企业垄断行为的反垄断政策；有些学者认为竞争政策还包括放松管制、开放市场、垄断行业改革、国有企业改革等经济政策。总结来看，目前对竞争政策内涵和范围的认识可分为以下三个层面。
第一，最广义层面的竞争政策。这种观点认为，凡是与市场竞争相关的政策都属于竞争政策范畴，包括促进市场竞争的政策和抑制市场竞争的政策。这一层面上的竞争政策不仅包括产业政策，还包括贸易政策、创新政策、价格政策、消费政策等。尤其是在国际贸易中，一个国家为了保护本国产业不受外国产业的竞争和冲击，常常施加关税和非关税壁垒，设置限制外国企业投资的政策等，这些限制国外企业进入、保护本国企业的政策也属于最广义上的竞争政策。第二，广义层面的竞争政策就是促进市场竞争的政策。对广义层面竞争政策的理解包括两个方面，一是从政策作用上来看，凡是与促进、保护竞争相关的政策都属于竞争政策，比如反垄断政策、放松管制政策、对外开放政策、贸易自由化政策等；二是从政策的形式来看，广义的竞争政策不仅包括传统意义上的政策，还包括一些改革、制度等范畴的内容，比如国有企业改革、垄断行业进入改革、市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度等。第三，狭义层面的竞争政策。狭义层面的竞争政策主要是指反垄断政策，其政策工具主要是《反垄断法》，政策作用的对象主要是垄断协议、滥用市场支配地位、兼并等排除、限制市场竞争的行为。有些学者将《反不正当竞争法》也纳入狭义的竞争政策范畴，所以狭义层面的竞争政策也可以是由《反垄断法》和《反不正当竞争法》构成的竞争法体系。
虽然对竞争政策有以上三个层面的认识，但学术界应用和讨论最多的还是狭义层面的竞争政策，即反垄断政策，很多学者认为竞争政策就是反垄断政策。这种观点的形成与竞争政策的起源有关。竞争政策最早起源于美国，其出台竞争政策（美国也称反托拉斯政策）的主要背景在于：美国市场经济高度发达，在竞争政策出台之前，已经形成了全国性、高度竞争的市场体系，激烈的市场竞争使得企业具有通过合谋提高垄断利润的强烈动机，从而导致以托拉斯为代表的垄断组织盛行，降低了市场竞争程度和社会福利。为了规制企业排除、限制市场竞争的行为，防止大企业之间的兼并和垄断行为降低市场经济运行效率，美国出台了世界上第一部反垄断法《谢尔曼法》，并逐渐形成了以反垄断为核心的竞争政策体系。受美国的影响，其他国家的竞争政策也以反垄断政策为主。
基于此，很多学者认为竞争政策就是反垄断政策。通过分析总结各个国家的竞争政策可以发现，竞争政策的出现具有三方面的重要背景和特征：第一，最先实施竞争政策的国家多是成熟的市场经济体系国家，市场体系和竞争机制比较完善，高度竞争的市场环境和竞争压力使得企业具有采取反竞争行为的倾向，也就是说，市场竞争在一定程度上导致了企业垄断倾向和行为。在此背景下，为了规制竞争市场中出现的垄断、合谋等行为，出台了以反垄断为核心的竞争政策。第二，成熟市场经济国家政府对市场的干预范围和强度都相对较小，市场竞争和市场机制是资源配置的主要方式，妨碍公平竞争的非市场因素相对较少。这两种因素决定了成熟市场经济体的市场竞争问题集中表现为以垄断协议、滥用市场支配地位、反竞争兼并等为代表的企业垄断行为问题。因此，相应的竞争政策也主要是以规制企业垄断行为为核心的垄断行为规制型竞争政策。第三，从竞争政策发展历程来看，各国竞争政策都或多或少地受到美国反垄断立法的影响，使得以规制企业垄断行为为核心的反垄断法成为各国竞争政策的核心。但是，中国竞争政策实施的背景和美国等发达市场经济体存在较大差别，以规制企业垄断行为为核心的反垄断政策只是中国竞争政策的重要组成部分，除此之外，中国竞争政策还有一些具有中国特色的政策内容。为了更加清晰地分析中国竞争政策的内容体系，下文首先对成熟市场经济体竞争政策的内容和特征进行总结，然后结合中国的经济社会特征给出符合中国现实情况的竞争政策体系。
市场机制有效运行有两个基本条件：第一，存在各主体均可平等进入并参与竞争的市场；第二，存在有效规制市场主体不正当竞争行为（包括限制竞争、不正当竞争、侵害消费者权益等）的制度体系。前者是前提和基础，后者是有效保证。当前，学术界对竞争政策的讨论暗含一个潜在的逻辑起点，即认为“主体均可平等进入并参与竞争的市场体系”已经形成。基于此，这些学者将竞争政策的讨论焦点放到企业竞争行为上。这种竞争政策的研究范式适合发达国家，因为经过长期的演化，发达国家基本形成了较为成熟的市场体系，妨碍竞争、限制竞争主要体现在企业的垄断行为上，竞争政策的主要功能也就是防止企业妨碍竞争的垄断行为，其政策工具主要是反垄断法。正是因为如此，在成熟市场经济体中竞争政策和反垄断基本是同义词。
但是，中国是一个从计划经济向社会主义市场经济过渡的转型经济国家。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，当前中国市场体系还不健全、市场发育还不完善。在此背景下，竞争政策的内容、体系与成熟市场经济体都应当有所不同。除规范企业竞争行为外，中国竞争政策体系还需要包含以下内容。
首先，创造可竞争、公平竞争市场，完善市场体系。从计划经济向市场经济转型过程中，还存在一些垄断性的行业没有完全对外开放，这些行业或是自然垄断性行业，或是关系国民经济命脉的行业，或是行政性垄断行业。这些行业当前最根本的问题不是防止市场主体的垄断行为，而是引入市场竞争，扩大市场竞争的作用范围。尤其是国有企业在市场中还占较大数量的比例，由于国有经济本身的特殊性以及特有的经济资源，其妨碍市场竞争的行为也十分常见。在此背景下，中国竞争政策的内涵不仅在于规制企业垄断行为，防止市场垄断行为出现，还应包括在更广泛层面上引入市场竞争，创造可竞争、公平竞争的市场，即竞争市场创造型竞争政策。竞争市场创造型竞争政策是中国区别于典型发达国家竞争政策的重要特征，但不是中国的竞争政策的独特内涵。例如欧盟竞争政策的一个重要内涵就是维护欧洲统一市场的形成，其本质上也是竞争市场创造型竞争政策。
其次，约束其他经济政策，防止其他经济政策妨碍市场竞争。中国作为转型经济体，受传统计划经济思维的影响较为严重，政府干预市场的行为还广泛存在，当前较为突出地表现在产业政策上。中国产业政策具有政策工具繁多、规模庞大、影响范围广泛等特征。在政府干预和产业政策占据主导地位的情况下，不可避免地会对市场竞争产生负面影响。在此背景下，竞争政策还要担负协调产业政策等其他经济政策，防止出现其他经济政策损害市场竞争的负面效应的重担。例如，政府补贴的存在可能会导致企业竞争条件发生变化，损害市场主体之间的公平竞争。影响市场竞争的经济政策一定程度上还存在是当前中国的经济发展的基本背景，促进其他经济政策进行竞争性改造和升级，减少其他经济政策对市场竞争的负面影响也是中国竞争政策区别于发达国家的重要任务。因此，对其他经济政策进行竞争性改造和升级也是中国竞争政策的重要内容之一，本书称之为经济政策改造型竞争政策。
综上，中国竞争政策的概念和内涵应包括三个层面：第一，竞争市场创造型竞争政策，具体指创造可竞争、公平竞争市场体系的政策，包括垄断行业改革政策、国有企业改革政策、市场准入政策、民营企业发展政策、知识产权保护政策、对外开放政策等；第二，竞争行为规制型竞争政策，即以规制垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等垄断行为和不正当竞争行为为核心的竞争政策；第三，经济政策改造型竞争政策，即促进其他经济政策（尤其是产业政策）竞争性升级，防止其他经济政策妨碍市场竞争的竞争政策，主要包括公平竞争审查制度等。中国竞争政策体系和内涵可用图1-1表示。