三 产业政策的主要工具

各国产业政策常用的政策工具有财政补贴、税收优惠、政策性贷款、政府采购、支持人才培养、基础设施及公共服务平台建设等。目录指导、严格的投资核准（审批）与市场准入、强制淘汰落后产能或者强制关停产能、土地（供应）政策则是具有中国特色的产业政策工具。

（1）目录指导。长期以来，目录指导是中国产业政策的一项重要政策工具。《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》《产业结构调整指导目录》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录。2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》作为两项重要的内容。在中国目录指导远远不只是“指导”那么简单，而且直接与项目审批或核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。

（2）投资核准（审批）与市场准入。2004年发布的《关于投资体制改革的决定》、《企业投资项目核准与备案管理办法》（之前是依据《企业投资项目核准暂行办法》《政府核准投资项目管理办法》）、《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入具有重要作用。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006年颁布的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、2009年颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》和2013年颁布的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中，将严格行业准入、严格项目审批和严格控制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009年以来，国家发展改革委与工业和信息化部共出台了数十个行业的准入条件（政策）或生产经营规范。在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近审批的性质。

（3）强制淘汰落后产能或者强制关停产能。强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的强力推动，才会具有一定的效力。2009年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施。在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后工作被赋予了极为重要的意义，强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，并进一步加强了问责制的实行和行政上的组织领导。强制淘汰落后产能政策或者强制关停产能政策得到强而有力的执行，是在2016年2月国务院发布《国务院关于钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》之后，国家发展改革委制定了各省去产能的任务目标，并通过巡查、暗访等形式严厉督促各地区去产能工作，去产能任务和目标得到了有力执行。

（4）土地（供应）政策。在中国产业政策中，土地政策扮演着十分重要的角色。《促进产业调整暂行规定》第十二条规定：“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。”产业政策鼓励发展的领域或项目，意味着更容易获得工业土地以及价格上的优惠。《国土资源部国家发展和改革委员会关于发布实施 〈限制用地项目目录（2012年本）〉 和 〈禁止用地项目目录（2012年本）〉 的通知》中明确指出，“依据《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发展改革委令第9号）和国家有关产业政策、土地供应政策，国土资源部、国家发展改革委制定了《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》（以下分别简称《限制目录》和《禁止目录》）”，“凡列入《限制目录》的建设项目，必须符合目录规定条件，国土资源管理部门和投资管理部门方可办理相关手续”，“凡列入《禁止目录》的建设项目或者采用所列工艺技术、装备、规模的建设项目，国土资源管理部门和投资管理部门不得办理相关手续”。

（5）财政补贴。在中国的产业政策中，财政补贴政策应用十分广泛，有投资补贴、研发补贴、科技成果产业化补贴、技术改造贷款贴息或补贴、环境保护投资补贴、消费补贴、产能退出的奖补政策，等等。例如，2016年以来的去产能政策，中央政府安排了1000亿元专项奖补资金；金太阳示范工程项目实施四年补助资金200多亿元；近五年来纯电动车购置补贴金额超1000亿元；工业和信息化部主导的产业振兴和技术改造专项资金，为技术改造提供固定投资补贴。中国各级政府的补贴名目极为繁杂。上市公司财务报表中披露了大量地方政府补贴行为及名目，名目之多举不胜举。

（6）政府出资的产业投资（引导）基金。进入21世纪以来，政府出资产业投资基金成为实施产业政策的重要工具。相关部委设立了许多产业投资基金（产业引导基金、产业发展基金）。例如，国家集成电路产业投资基金，截至2017年6月，规模已达到1387亿元；先进制造产业投资基金，首期规模200亿元。近些年来，各级地方政府也纷纷仿效出资成立了大量产业投资基金，截至2016年，全国各类政府投资基金总规模高达3.6万亿元（汪德华，2018）。

（7）税收优惠。中国的税收优惠政策主要有以下几种类型：①对于投资的税收优惠政策，例如对于外商投资项目、鼓励类产业政策投资项目的税收优惠政策；②鼓励企业采用先进设备的税收优惠政策，例如先进设备进口关税减免、加速折旧政策；③鼓励出口的税收优惠政策，例如对于出口企业的出口退税政策；④鼓励企业在环境保护设备及技术上投入的税收优惠政策；⑤鼓励企业研发的税收优惠政策，例如研发投入加计扣除政策；⑥对于小微企业的税收优惠政策。

（8）政策性贷款。政策性贷款一直是中国产业政策的一项重要工具。政策性贷款主要包括，对于鼓励出口的行业企业出口提供信贷支持，对于鼓励发展行业的企业海外投资提供信贷支持，对于基础设施项目和基础产业（电力）提供长期低息信贷支持，对于涉及国家战略的重要产业提供信贷支持（例如信息产业），对于国家级和其他重要园区建设提供信贷支持。中国有三家政策性银行，中国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，其中国家开发银行最为重要。2015年，国家开发银行发放的新兴产业贷款达2530亿元，近年来国内本土企业的一些重要海外并购由国家开发银行支持。除了政策性银行，四大国有银行也会被要求为产业政策重点支持的行业提供信贷支持。

（9）政府采购。进入21世纪以来，政府采购作为一项产业政策工具开始被较多采用。中国政府试图通过政府采购绿色节能产品促进相关产业的发展，通过政府采购国内企业的新产品以促进国内产业的发展。例如，国家机关事务管理局、财政部、科技部、工信部和国家发改委联合发布的《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》，中央及各省政府制定的首台（套）重大技术装备推广应用政策。

（10）基础设施及公共服务平台建设。长期以来，中国致力于提供良好的基础设施为产业发展创造良好的外部条件，这包括电信基础设施、高速公路、铁路、港口、基础设施完备的工业园区等。近年来，科技公共服务平台亦成为中国产业政策的重要选项，《中国制造2025》配套政策里，就有《制造业创新中心建设工程指南》。 vitqvEMWyn0nD7HzaDICWas6eHS8O6K6FCD0mY8r92XMiK1n2aSOzf3tA+oLvPPr