代序
直面产业政策与竞争政策协调的真问题

近年来，党中央和国务院发布的几乎所有涉及体制改革的政策文件都强调要强化竞争政策的基础地位，同时，几乎所有有关体制改革和产业政策的学术研究都认为，在中国发展模式由投资驱动向创新驱动转变的过程中，选择性产业政策主导的政策体系应当相应地向竞争政策主导的政策体系转变。然而，虽然政策界和学术界在“应当”确立竞争政策的基础地位问题上已经取得了高度一致，但对于为何竞争政策的基础地位难以确立、如何确立竞争政策基础地位等根本性问题，既有的研究却鲜有涉及。基于这样的认识，本书从直面产业政策与竞争政策协调的现实障碍出发，基于理论分析和当事人访谈，构建研究问题，锤炼学术观点，提出政策主张。相对于该领域既有的研究成果，本书可能在以下方面做出了探索和创新。

一是在竞争政策与有效竞争的关系问题上，强调在中国体制转型过程中，不是所有的竞争问题都可以通过完善竞争政策来解决，竞争政策有效发挥作用需要深层次改革铺路和配套制度跟进。竞争政策是促进公平竞争市场秩序形成的主要因素，但并非影响公平竞争市场环境形成的充分条件。竞争政策基础性作用的有效发挥，必须以消除制约竞争政策发挥基础性作用的更深层次的制度性障碍为前提，以配套的制度性改革到位为条件，包括：在国家层面，通过完善立法、司法和执法体系，确保反垄断法、反不正当竞争法等法律法规有法可依、有法必依；在地方政府层面，通过完善地方政府政绩考核体系、深化财政税收体制改革，将区域间竞争的政策导向由提供补贴优惠政策向创造公平竞争环境转变；在企业层面，通过进一步优化国有经济布局、完善国有资本监督管理体制和管理人员考核评估机制，确保多种所有制企业的公平竞争。这些基础制度和配套制度的供给，已经超越了竞争政策实施主体的权力边界，需要更顶层的制度设计、权力配置和战略部署。

二是在处理竞争政策和产业政策（主要是选择性产业政策）的协调问题方面，应兼顾竞争政策的前置性和发展导向。一方面，竞争政策是否实现“基础地位”的评判标准，应是当竞争政策与产业政策在制定和实施过程中发生冲突时，是产业政策服从于竞争政策，还是竞争政策让位于产业政策；只有当竞争政策成为产业政策制定、实施的前置性政策和约束性政策时，我们才可以说竞争政策实现了“基础地位”。另一方面，也要注意，不能把竞争政策的“基础地位”绝对化，考虑到中国后发赶超的基本国情，竞争政策虽然以维护公平竞争为直接目标，但竞争政策根本上应服务于产业发展和消费者福利改善 ；在极特定的情形下（如集成电路产业后发赶超的初期），形式上的公平竞争可能演化为过度竞争并损害创新者的利益和抱负，如果两类政策协调不当可能导致竞争政策基础地位的“滥用”。因此，竞争政策和产业政策协调是坚持基本制度稳定性前提下的一个相机决策事项，组织结构和政策体系设计必须在总体保持刚性和稳定性的基础上保留必要的灵活性和相机评估空间。

三是在将强化竞争政策基础地位推进为一项可执行的改革方面，应将其理解为利益结构、权力结构深刻调整的过程。虽然长期看，强化竞争政策基础地位有利于形成公平竞争的市场环境，从而提高经济的区域间、部门间、企业间配置效率，并通过激励创新提高经济发展的动态效率。但短期内，更加严格的反垄断可能抑制民营垄断企业（特别是互联网平台企业）和大型国有企业的投资意愿，对政府补贴和优惠政策的约束可能提高制造业投资成本，强化知识产权保护有可能导致大量依靠技术模仿生存的中小企业的较大规模退出，从而抑制短期投资和国民经济增长。由于强化竞争政策基础地位对短期经济利益可能形成的结构性损害，各级政府出于短期政治绩效或经济利益的考虑，加之长期强选择性产业政策与经济发展并存形成的“光环效应”、各级政府部门对既有政策“工具箱”的习惯性依赖等原因，可能实际上采取抵制竞争政策落地的立场和态度。因而，当竞争政策与选择性产业政策在实施过程中发生冲突时，虽然名义上竞争政策是选择性产业政策的前置性政策，但现实中常常是竞争政策让位于选择性产业政策的实施，导致强化竞争政策基础地位实际上只停留于口号。切实强化竞争政策基础地位，就要敢于打破既有的利益格局和权力结构，勇于承担政策试错的挑战和能力转型的成本。

未来中国通过促进消费、扩大投资畅通国内循环、释放经济增长潜力的空间仍然巨大，中国经济保持中高速增长仍然可期，可预期的适度高速增长为推进配套改革、消化改革成本、减小改革阻力，从而为有效强化竞争政策基础地位提供了足够宽松和有利的宏观环境。当前，社会各界呼吁建设更加公平的市场竞争环境的声音日益强烈，加快推进中国微观经济政策体系由选择性政策主导向竞争政策主导转变，具有良好的宏观经济和社会环境，是民心所向，大势所趋。

希望本书的出版，能够为推动中国产业政策和竞争政策改革调整增添一份力量。本书的写作团队包括：中国社会科学院工业经济研究所贺俊研究员、中国社会科学院工业经济研究所李伟助理研究员、中国社会科学院工业经济研究所江飞涛副研究员、中国社会科学院工业经济研究所钟洲博士后、中国社会科学院国际法研究所孙南翔助理研究员、西南财经大学经济学院郝芮琳讲师、中国社会科学院工业经济研究所江鸿副研究员。在研究和写作期间，作者们不同观点的精彩呈现和激烈碰撞，使得本书的写作过程既充满了学术研究逻辑打磨的严谨，又洋溢着志同道合者惺惺相惜的愉悦。

这本著作所反映的学术观点是我和合作者多年来关于中国产业发展和产业政策问题研究和思考的结果。本研究得到了国家社科基金重大项目“贸易壁垒下突破性创新政策体系建构研究”（20&ZD108）的资助，但本书写作的缘起来自我主持的国家市场监督管理总局重点课题“进一步强化竞争政策基础性地位的思路和实现路径研究”和工信部委托课题“推动制造业高质量发展中产业政策与竞争政策关系研究”。在写作过程中，书中不少思想的形成受到了国家市场监管总局和工信部相关司局同仁的启发。当然，本书的所有观点都反映了研究团队的独立立场和学术判断，因而文责自负。

最后，衷心希望有志于推动中国产业政策和竞争政策理论发展或实践探索的读者不吝对本书提出批评和建议。

贺俊
2021年8月14日 HJMSn0UxEJSbQplYdGWkliMZ9cEdF3UICck4s1JB5n/7wYAcEWi4xYyoVPP5uuw1