第三节
产业政策和竞争政策在政策空间中的定位

一 经济政策的类型和不同功能

如前文所述，对竞争政策与产业政策以及其他经济政策关系的分析首先要构建经济政策分类的框架，然后以此框架确定竞争政策和其他经济政策所属类型，进而分析其关系。但是，经济政策划分的框架和标准有很多，比如可以根据作用对象和作用范围将经济政策划分为宏观政策和微观政策。本书认为，从总量观和结构观的角度出发，将经济政策划分为总量政策和结构性政策，在此框架下讨论竞争政策与其他经济政策的关系是一个较好的选择。原因如下：首先，总量政策和结构性政策的划分标准涵盖范围较广，几乎可以包含常见的经济政策；其次，也是更为重要的是，未来中国经济发展面临的问题更多的不是总量问题，而是结构性问题，即如何通过结构优化促进中国经济高质量发展。从这一层面来看，结构性政策在未来经济发展中扮演的角色越来越重要。党的十九大报告指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此同时，中国经济也从高速增长转变为高质量发展阶段，通过供给侧结构性改革，强化结构性政策作用，提升供给质量和产业结构是未来政策发展的重要方向。此外，从全球来看，结构性政策也将发挥越来越重要的作用。2008年国际金融危机爆发以来，世界主要经济体国家都实行了宽松的货币政策与财政政策。但是，对全球经济复苏的效果十分有限，全球经济及许多国家经济增长仍较乏力，失业率仍居高不下。政策制定者越来越关注结构性政策在促进长期的、持久的经济增长与创造就业机会方面的作用，即通过结构性改革，减少无效供给、增加有效供给、创造新需求动能。由于结构性政策本身具有选择性，其妨碍市场竞争的风险更大。所以，从总量政策和结构性政策的视角来分析竞争政策与其他经济政策的关系，能够增强竞争政策实施的针对性，更好地强化竞争政策对结构性政策的约束，充分释放结构性政策的内在动能。

值得说明的是，除了总量政策和结构性政策以外，常见的政策还有社会政策，即为了加强社会保障、改善社会福利、稳定社会秩序、使社会各组成部分之间协调发展、促进社会进步而实施的政策内容，包括人口政策、劳动就业政策、社会保险政策、环境保护政策等。社会政策一般着眼于整体社会福利的提升，对市场竞争秩序造成的影响也相对较小。同时，为了保证本书分析的系统性，所以本部分重点分析总量政策和结构性政策。

关于总量政策和结构性政策，学术界尚未有专门的定义和范围界定。但一般认为总量政策是政府为了实现总量目标（比如增加市场总需求、激励市场投资等）而实施的经济政策，主要包括财政政策、货币政策等。学术界对总量政策的界定相对比较一致，但对结构性政策尚未形成统一的认识。有些学者通过对比中央文件的提法给出了结构性政策的范围：2018年中央经济工作会议强调，要统筹各项政策，加强政策协同，然后依次阐述了财政政策、货币政策、结构性政策、社会政策和改革开放政策五大政策方向。其中，结构性政策是一个比较新的提法。从字面理解，应该是与宏观政策、总量政策相对而言的。2016年底中央经济工作会议新闻通稿对未来政策的表述是：“坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路。”对比两次中央经济工作会议的表述，学者认为：宏观政策=财政政策+货币政策，结构性政策=产业政策+微观政策。 以上是目前明确给出结构性政策范围的一种观点。但是，这种观点并没有明确结构性政策内涵，而且其中微观政策的范围也较为宽泛，无法明确其边界。

本书认为，结构性政策是一种选择性政策，通过对不同类型微观经济主体实施特定经济政策，达到促进经济结构优化调整，同时促进经济总量增长的目的。比如为了扶持特定产业发展对该产业实施补贴、税收减免等政策。从结构性政策的范围来看，本书认为结构性政策包括如下几个方面：第一，总量政策的结构化，即针对特定的主体实施传统的针对所有主体实施的财政、货币等总量政策，包括定向减税、定向降准等。总量政策结构化是总量政策精细化实施，以解决结构性问题的表现。第二，选择性产业政策，即为了促进、抑制特定产业发展而制定的产业政策，包括幼稚产业扶持政策、产业组织政策等。第三，竞争政策，即为了规制某些经济主体（主要是妨碍市场竞争的市场主体）的行为，促进市场竞争的政策。第四，贸易政策，即为了实现特定贸易目标而对国家对外贸易活动实施干预的措施。除此之外，有些学者还将价格政策、消费政策纳入结构性政策的范畴。本书主要分析结构性政策对竞争的影响，以及竞争政策与结构性政策的关系，所以只对产业政策、贸易政策等重点结构性政策进行分析。