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我国“十四五”规划和2035年远景目标中提出，计划城镇新增就业超过六千万人，实现基本公共服务均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。农民工融入城市势在必行。2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，新标准将城市划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市五类七档。其中，城市地区常住人口在100万以上的为大城市，超大城市、特大城市规模更甚，也属于大城市的范畴。按此标准，中国目前共有城市663个，其中大城市有70个，是中国经济发展的中流砥柱，也是农民工最主要的流入地。农民工群体占据了城市人口的相当比例，大城市的经济社会发展离不开农民工，近年来，国家颁布了多种政策保障农民工的权益，强调农民工融入城市的重要性。党的十九大报告指出，新型城镇化是人口的城镇化，应该重点关注进城人口的权益。2020年国家新型城镇化建设重点任务明确指出，城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，Ⅱ型大城市和中小城市全面取消落户限制，促进劳动力和人才社会性流动；城区常住人口300万以上的城市基本取消重点人群落户限制，除个别超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市要坚持存量优先原则，取消进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工等重点人群落户限制；推动Ⅰ型大城市探索进城常住的农村贫困人口应落尽落，鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制；推动超大特大城市和Ⅰ型大城市改进积分落户政策。同时，文件还要求各城市政府简化户籍迁移手续，促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户；推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，实施农民工职业技能提升计划，提升农业转移人口就业能力。
新形势下，农民工融入中小城市已经基本没有障碍，而融入大城市仍然举步维艰。大城市具有集聚效应的优势，对农民工就业选择具有吸引力，吸纳了农民工的主体人口，但是人口规模过大又造成城市治理超负荷，落户政策常常以文凭为门槛，将农民工排除在外，而城市公共服务又与户籍挂钩，使农民工无法享受城市的公共服务。农民工通过空间流动期待获得社会地位或经济地位的向上流动，这一过程为城市发展做出了巨大贡献，但是农民工却无法完全享受城市公共服务与经济社会发展的成果，整体呈现“半城市化”现象，尤其在大城市中农民工被固化在低端劳动力市场。如何在防止人口无序扩张、控制人口规模与促进农民工深度融入城市之间取得平衡，成为大城市人口管理和城市治理的难题。
工业化、城镇化和市民化是社会现代化发展的必经之路。自改革开放以来，社会的发展、经济的增长、城市的扩张将农民工从土地中解放出来，穿梭在城市的街头巷尾，成为城市的一部分。农民工靠出卖自己的体力，投入到城市的建设、工厂的运营和低端的服务产业中，为自己和家人构筑“城市梦”。对于宏观的社会发展来说，农民工的社会融入是推动新型城镇化的重要抓手。根据国家统计局 [1] 的最新数据，2019年农民工数量达到2.9亿人，比上一年增加241万人，增长0.8%。自2010年以来，农民工的数量稳定在2亿以上（见表1-1），在未来很长一段时间里，将仍然保持较大规模，是城市常住人口的重要组成部分。农民工在城市中的现实社会处境总体趋势向好，但是农民工无法获得城市的成员资格，也不能享受与拥有城市户籍的市民相同的公共服务与资源，属于“半城市化”“虚假城市化”或“临时城镇化”的状态， [2] 这种状态也带来了许多诸如留守儿童、留守空巢老人、社会治安等诸多社会问题。简言之，农民工群体规模庞大、流动范围广、人口结构复杂、整体社会地位偏低，具有跨越城乡的双重性和边缘性特征。
表1-1 农民工规模
在历时40年的社会流动中，农民工经历了“盲流”“民工潮”“民工荒”等社会变迁过程。20世纪80年代到90年代，城乡户籍制度的分割让农民工进入城市受到诸多阻碍，流动面临“遣返”“罚款”等诸多惩罚，让广大农民获得合法、平等在城市就业的权利，从农民身份变为农民工身份成为他们的迫切需要。进入21世纪，针对农民工的社会政策发生了重大变化：首先，取消了农民工进城的各种不合理限制，农民工实现自由流动并可以到城市自由就业；其次，出台了许多维护农民工合法权益的政策法规，在就业、劳动保障、户籍、子女教育和住房等关系农民工生活和福祉的方面进行了探索性的改革。农民工实现自由流动，完成向农民工的身份转变，但是仍然属于城市的边缘群体，与市民之间存在鸿沟，这种不平等现象成为社会矛盾的源头，与城市就业相联系的权利如同工同酬、失业保险、养老保险、工伤保险、医疗保险等普惠意义的社会保障成为他们的诉求。新时代以来，市场经济的完善，就业、土地、户籍、社会保障制度改革的完成，社会发展的现代化以及产业结构的优化，农民工逐渐由“急流”变成“缓流”，成为正常合理的流动，实现自由流动。 [3] 他们在城市获得了有尊严的工作，但是与市民之间仍然存在因户籍、住房等因素附属的社会权利如义务教育权利、生存保障权利（指最低住房保障和最低生活保障权利）， [4] 与市民平权是实现农民工融入城市的最后一道门槛。
新形势下，农民工的流动表现出新的特征，他们居住时间越来越长，且举家迁移的比例越来越高；新生代农民工甚至没有乡村经历，对城市的认同超过对农村的认同， [5] 融入城市不仅仅是希望拿到城市户籍，还包括文化、心理等方面的融入。同时，城市继续现代化也需要农民工市民化作为人口支撑，农民工融入城市势在必行。
农民工一直是国家政策关注的重点群体。从2003年以来，国家相继制定和出台解决农民工社会融入的各种政策措施，早期政策主要关注农民工工资拖欠、不合理收容等问题，近年来政策逐渐转向促进农民工就业、市民化和社会融入等主题上，见表1-2。2014年，我国开始逐步取消城市居民和农村居民的户籍制度，标志着城乡二元结构开始瓦解。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定合理引导农业人口有序向城镇转移，农业转移人口市民化有序推进。2016年1月1日，《居住证暂行条例》施行，9月印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。根据国务院2016年发布的《国务院关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》，未来人口流动仍然会很活跃，人口进一步向城市集聚，城市群集聚度加大，预计2016—2030年，农村向城市累计转移人口将达到2亿。规划中也指出，我国人口合理有序流动仍面临体制机制障碍，城乡、区域间的人口流动仍面临户籍、财政、土地等方面改革不充分形成的制度性约束，人口集聚与产业集聚不同步、公共服务资源配置与常住人口不衔接等问题，保障进城农业转移人口与城镇居民享有同等的义务和权利也是户籍制度改革的重要内容。自2018年起，国家发改委每年出台的新型城镇化建设重点任务都将农民工市民化和融入城市作为第一任务。
表1-2 与农民工相关的政策
续表
大城市资源集聚效应强，经济辐射效应大，社会开放程度更高，劳动生产率高且相比中小城市工资溢价高，同时，大城市聚集了高技能的劳动力，存在知识外溢，提供了更好的学习平台，加上劳动力市场庞大，吸引了大批农民工的流入。研究发现，流动人口近54%流向大城市，25%流向超大城市和特大城市。 [6] 通常发展快的城市都是人口与资源不断聚集的城市；人口流入少、资源吸纳能力有限的城市则发展较慢；完全对人口没有吸引力、劳动力净流出又缺乏其他资源的城市则会在发展中掉队、陷入收缩状态。 [7] 大城市本身并不创造新知识，但是可以为个体提供更多模仿、学习的机会，劳动力在大城市学习技能的时间更短，从而使人力资本水平提升更快。 [8] 当然，不同规模的城市与劳动力是一种互选的过程，大城市要求高技能的劳动力，同时大城市的集聚经济、多样的消费选择和居住适宜性，也是高技能劳动力的优选。 [9]
《2019年农民工监测调查报告》发现，进城农民工在不同城市规模生活的归属感和认同感较上年均有提高，但城市规模越大，农民工对所在城市的归属感越弱，对城市生活的适应难度越大。 [10] 大城市因为规模大，公共服务资源紧张需要控制人口，通常通过户籍控制人口规模，同时大城市房价高、生活成本高，对于农民工来说，融入的门槛更高。 [11] 天津曾经尝试放开落户限制，落户人数过多导致城市秩序紊乱，最终不得不叫停宽松的户籍政策，并紧急加码就业等限制条件。 [12] 大城市的公共产品供给政策与户籍挂钩，吸收新的落户人口会加重地方政府负担，户籍制度改革的成本往往高于收益， [13] 所以大城市常常采用以文凭落户的政策将农民工排除在公共服务之外。然而，大城市又希望外来人口继续为城市运转提供人口红利，农民工能够为城市建设和发展提供充足的劳动力，因此，农民工对于大城市来说是制度上排斥，现实上需要。
普通城市的农民工社会融入政策对于大城市的农民工来说不够现实，需要针对不同类型的地区和城市推出更有针对性的政策，精准施策才能够保证达到目标。大城市对农民工的社会融入政策呈现两难的处境：一方面，降低户籍门槛会带来过大的人口流入压力；另一方面，要发展经济、保持社会活力就必须降低户口的“含金量”，这势必会引起大城市原住人口的反对。现实情况是往往户口越具有吸引力的地方改革越艰难。 [14] Welllisch [15] 的研究发现，为了控制人口流入带来的拥挤效应，政府往往会通过设定流动障碍来限制人口流入，但是人口流入又能带来新的税基，因此政府面临双重的目标选择。大城市对外来人口的户籍改革会给政府带来财政和治理负担，不改革又会抑制经济增长。张芯悦、王颂吉 [16] 的研究指出，大城市对农民工融入城市的态度实际上是政府行为策略的选择问题，不仅仅是成本分担问题，更是中央对地方的激励问题，农民工融入大城市带来的收益大于成本。农民工融入大城市的预期和诉求颇高，经济因素是他们融入城市的现实基础，社会网络、城市满意度等非经济因素代表农民工具有安家立业性质的计划性和长期性。
对农民工群体的研究已经汗牛充栋，针对全国范围内普遍意义的农民工就业、社会融入、社会心态、生活方式等方面都得到充分研究，现实中，流入不同区域、不同城市的农民工所面临的社会融入处境差别非常大，普遍意义上的农民工研究难以深入刻画大城市农民工的生活图景，本书关注大城市农民工群体的社会融入情况，力求在现有研究的基础上向前更进一步。同时，在了解大城市农民工社会融入现状的基础上，为大城市治理流动人口提供具体的政策建议，以更好优化大城市城市治理。
社会融入是许多国家和地区评价人类生活质量的主要指标，较高的融入水平是人类社会发展追求的目标之一。 [17] 如今，“社会融入”是农民工新阶段社会政策的主要发展方向。党的十九大报告中提出“促进农民工多渠道就业”“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”。每年的中央经济会议也强调有序推进农业转移人口市民化，市民化政策要与宏观政策上的城镇化步调保持一致。
农民工的社会融入是城市发展需要重视的问题。从2004年开始，东南沿海开始出现招工难、用工荒的问题，“民工潮”渐变为“民工荒”，“民工荒”是农民工在城市劳动就业和生存发展的社会问题和制度缺陷的表现，这一现象也促进了政府和学界对农民工在城市生存的关注，推动了向“社会融入”方向的迈进。现阶段，农民工流动发生了重要的变化，越来越多的农民工从季节性、临时性流动转向定居、融入城市。劳动力在全国范围的流动规模越来越大，每年新增流动人口约1576万人，但是这些流动人口的空间流向不均衡，流向大中城市的趋势越来越明显，待融入人口规模最大的是经济发展好的东南沿海地区，包括长三角、珠三角、环渤海经济带。 [18] 农民工融入城市对于城市来说具有潜在收益，国务院发展研究中心课题组的研究发现，每年多城市化1000万人口，可以使经济增长速度提高约1个百分点。 [19] 户籍松动还可以提高居民总体消费水平，带来社会效益和财务效益。 [20]
农民工整体上处于“半融入”的状态。尽管农民工在城市中的数量规模很大，但是其在城市中的话语权依然很有限，在城市中的社会地位相对低下。总体来说，他们仍然是相对边缘的群体，与城市市民相比，他们在职业、居住空间、家庭模式、社会地位、经济地位上都有所不同，城市对他们来说形成了“经济吸纳，社会排斥”的状况。他们的边缘社会地位和生存状态也让他们成为社会普遍关注的弱势群体， [21] 他们经历了以往的个人或集体排斥的“被边缘化”到当前群体性自我隔离的“自边缘化”，在城市中他们的人力资本、社会资本、权利资本和财力资本都处于缺失状态， [22] 这种边缘状态并不是一成不变的，而是随着时代变迁表现出新的特征。以往，农民工关注能否在城市生活，如今农民工更多关注自我发展，然而现实情况是自我实现机会的渠道不通畅、向上社会流动的机制不完善，“边缘人”状态使农民工产生了强烈的“相对剥夺感”，在城市中产生自我隔离现象。农民工融入城市和边缘化是两种相反方向的社会流动模式，如果不能有效实现社会融入，成为城市市民，那么农民工边缘化问题可能会演变成城市的贫民窟化。 [23]
农民工的社会背景和政策背景在不断变化，对社会融入的研究需要不断更新视角、与时俱进。以往户籍制度是隔离的主要障碍，现在户籍制度的弱化让户籍身份不再是农民工的身份和社会地位标签，职业和经济身份成为农民工社会地位的重要标签。他们开始逐步向城市迁移，从以前的“离土不离乡”“进厂不进城”向现在的“离土又离乡”“进厂又进城”的状态变化。农民工社会融入的过程，实质是公共服务均等化的过程，在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。 [24] 庞大的“异乡人”群体，他们的工作和生存状况得到社会学、人口学、政治学、经济学等学科的关注，然而，很多研究都是将农民工研究置于社会转型背景下作为一个社会亟须解决的问题。这种背景下，较少从农民工主体地位进行研究，农民工本身有特殊的目标追求、生活境遇、行动逻辑和社会身份，有追求高生活质量和生活福祉的权利。党的十九大报告中明确指出，要统筹城乡社会救助体系，推进基本公共服务均等化，提供全方位公共就业服务，促进农民工多渠道就业创业，破除妨碍劳动力流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。对农民工来说，政策环境在不断优化，制度障碍逐渐减小，整个群体活力增大，与城市深度融合不再遥不可及。