下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
冷战在亚洲爆发后，美国在全球的战略形势日益严峻。新中国的成立，极大增强了共产主义在亚洲的影响力。不仅如此，紧邻中国的东南亚国家的共产党势力也迅速崛起。一份中央情报局评估报告由此担心：“中共政权的建立，将会有力地促使缅甸倾向于共产主义……而如果缅甸陷于共产主义之手，那么共产主义的影响就可直达印度和巴基斯坦；与此同时印度支那将改变颜色。两者会共同影响泰国与马来亚的政权。” [1] 因此，共产主义在亚洲的扩张，不仅使杜鲁门政府面临政治、经济乃至军事方面的潜在冲突，更有无时无处不在的共产主义思想和意识形态方面的挑战。
早在1948年，美国政府就已经认识到了对共产主义进行意识形态战的重要性，并明确通过“除战争以外的一切手段”来实现其总目标。 [2] 值得注意的是，美国意识形态战的对象并不仅包括身处共产主义阵营的民众，还包括非共产主义阵营民众，甚至是美国民众。对于非共产主义阵营的民众，美国认为应该“消除其被置于屈从莫斯科地位的神话……使其对苏联采取合乎逻辑和现实的态度” [3] 。后来，随着中国共产党在中国大陆的胜利，美国决策者试图将在欧洲冷战中意识形态战的经验应用于亚洲战场，并根据亚洲各地区的具体情况出台了不同的政策。
1949年初，随着共产党在中国大陆不断向南推进，美国政策设计办公室在3月29日提交了名为“美国在东南亚的政策”的政策文件，即PPS-51。这份文件充分体现了美国政策设计者们对文化项目的重视，并指出通过“大力扩展文化和信息项目，培养亚洲人对西方人文价值的欣赏和尊重以及对国际政治和经济现实的理解” [4] 。不过，此时缅甸正在经历严重的内乱，美国决策者此时对缅甸的态度主要是以“等待尘埃落定”为主，并以英联邦国家为主导，“恢复缅甸的法律和秩序” [5] 。7月1日，美国政府出台了NSC-51号文件，与PPS-51类似，文件指出缅甸政府“弱小、难以预料、高度不稳定”，且在不久的将来“风雨交加” [6] 。因此，在短时期内难以提出针对缅甸的文化外交方案。
7月7日，美国政策设计人员又提交了另一份PPS文件，名为“在东亚和南亚的行动建议方针”。在这份文件中，除了为美国政府在中国的政策“失败”进行辩解外，还建议采取“积极行动”，以“赢得美国公众的信心和支持……改善东亚和南亚的心理气氛” [7] 。相对于PPS-51中对文化项目的模糊表述，这份文件明确提出要在马尼拉建立一所区域大学，使“东亚、南亚各国政府与美国……合作培训本国技术人员”。值得注意的是，这所大学还将参照“莫斯科东方大学”，“培养东亚、南亚与大西洋共同体之间的相互依存意识”，从而被赋予了浓厚的“政治色彩” [8] 。
12月30日，杜鲁门总统签署了国家安全委员会提交的一份名为《美国在亚洲立场》的文件，即NSC-48/2。这份文件虽然没有专门提到针对缅甸的行动方案，却鲜明地提出通过“适当的政治、心理和经济手段，利用中共和苏联之间以及中国斯大林主义者和其他派别之间的裂缝”，并在适当的情况下，通过“隐蔽或公开的手段来实现这些目标”，在此过程中还要“谨慎地避免干预的出现” [9] 。这表明，通过“心理战”或“隐蔽战”来遏制共产主义的扩张已经成为美国亚洲冷战战略的重要手段。不过，这份具有亚洲冷战宣言色彩的国家安全文件较少提及缅甸，除了缅甸政治及历史因素外，美国还认为“缅甸人怀疑美国的目标” [10] 。
1950年春，随着缅甸军队在打击各方叛军中取得了一系列胜利，“政府军建立了从仰光到曼德勒的安全走廊并粉碎了克伦族有组织的抵抗”，西方对缅甸政府的“信心”随之增强，并相应增加了援助缅甸的力度。 [11] 3月，英联邦同意向缅甸贷款600万英镑（其中英国提供375万英镑），除此以外，英国还向缅甸政府提供了50万英镑的短期贷款，“帮助缅甸筹措购买大米的资金并消除其金融困难” [12] 。不仅如此，缅甸局势的好转也增加了美国对缅甸的经济和军事援助前景。1950年1月16日，美军参谋长联席会议决定向缅甸提供大约1000万美元的“总统基金”来“巩固国家，并有效抵御受到苏联授意的共产主义的侵蚀” [13] 。3月，国务院和国防部同意根据《共同防御援助法》第303款向缅甸提供350万美元的军事援助。 [14] 5月，美国政府批准向缅甸军方移交10艘价值约300万美元的巡逻艇。与此同时，缅甸外长苏昆雀写信给杰瑟普要求美国贷款资助缅甸一系列的教育项目和一个“康复队” [15] 。从此，美缅两国的交流，尤其是文化方面交流变得越来越积极。
1952年6月，美国国家安全委员会出台了名为“美国在东南亚的目标和行动方针”的文件，即NSC-124/1。为了应对中国共产党“公开”或“隐蔽”的入侵，针对东南亚，美国应该“加强宣传和文化活动”，同时“促进该地区人民与自由世界更紧密团结在一起”。在针对缅甸的部分强调“发展缅甸本土亲西方团体的联合行动与合作以抵抗共产党的入侵，并在合适的少数民族群体中组建用来对付共产党的游击队” [16] 。但是，由于这份文件在一些关键方面无法令总统和国务院感到满意，最终未获得通过。
6月25日，国家安全委员会将修改后的文件提交杜鲁门总统，并得到批准实施，即NSC-124/2号文件。这份文件与之前未获通过的姊妹篇标题完全一样，具体内容也大体相同。与NSC-124/1号文件相似，新文件尤其重视在东南亚的文化心理项目，并提出“在适当情况下加强秘密行动，以协助实现美国在东南亚的目标”。除此以外，美国政府在国家安全文件中第一次专门对东南亚“海外华人”社区进行了讨论，并指出“继续在东南亚海外华人社区中开展冷战行动，以抵制亲共团体的影响，并使他们更加倾向于自由世界” [17] 。NSC-124/2号文件在美国的亚洲冷战战略中具有里程碑式的意义，它是美国第一份专门针对东南亚国家的系统性政策文件，并在此后一段时间成为美国在东南亚的行动指南。
NSC-124/2号文件针对缅甸应采取的策略及行动进行了大量阐述。文件将缅甸看成遏制共产主义在东南亚扩张的关键环节，并且“一旦缅甸被共产党控制，那么共产党武装经由泰国的军事推进可能会使越南、老挝、柬埔寨地区处于无法进行军事防守的境地” [18] 。为此，美国针对缅甸制定了详细的行动方针。尽管如此，美国对缅甸的行动主要体现在经济和技术援助，以及在“必要时刻”作为联合国集体行动一部分的军事行动上，几乎没有涉及对缅甸进行文化心理方面的行动。这显然跟英国在这一时期承担对缅甸的主要责任有直接的关系。但毋庸置疑，NSC-124/2号文件中所提出的“海外华人项目”已经把缅甸的35万华侨 [19] 纳入其开展文化外交的目标群体中了。
20世纪50年代初，随着东南亚在美国冷战战略中的地位迅速提升，缅甸作为东南亚大陆的重要节点国家也相应为美国决策者所看重。随着时间推移和缅甸国内形势的日益明朗，美国对缅文化外交政策也变得越来越清晰。
1951年4月4日，杜鲁门总统指令创建心理战略委员会，并将其置于国家安全委员会的领导下，负责心理战政策的分析和制定。对于心理战的定义，美国冷战史学者肯尼斯·奥斯古德（Kenneth Osgood）认为是“任何影响公众舆论或外交政策利益的非军事行动”，因此心理战的具体内容包括但不限于“贸易和经济援助、文化和教育交流、威胁使用武力和外交” [20] 。由此看来，文化和教育交流构成了心理战的重要内容。
心理战略委员会成立后不久便着手组织针对缅甸等东南亚国家的文化外交活动。1951年底，在心理战略委员会的协调下，援助欧洲合作组织（Cooperative for American Remittances to Europe，CARE）在缅甸开展了图书项目。 [21] 此外，心理战略委员会内部还讨论了名为《在缅甸埋下心理地雷》的文件。 [22] 早期，心理战略委员所策划的针对缅甸的文化活动具有分散性、无序性等特征。此后，随着东南亚形势的恶化以及NSC-124/2号文件的提出，美国政府也加紧制定出了一份专门针对东南亚国家的心理战略文件。
1953年1月5日，一份名为《美国针对东南亚国家的心理战战略》的PSB D-23号文件正式公布。与NSC-124/2号文件一致，PSB D-23号文件指出美国在东南亚的目标在于“防止东南亚国家倒向共产主义，帮助他们从内部和外部增强抵御共产主义意志和能力，以强化自由世界” [23] 。具体到缅甸，美国对缅实施心理战的主要目标有二：一是通过援助和文化活动增强缅甸政府的稳定性以及民众的支持；二是改善缅甸与美国和西方的关系，并使其对共产主义产生反感。 [24]
文件中高度重视对文化项目和人员交流等手段的运用，并将其分为以下7点：1.通过美国和其他西方国家“文化使者”，正式或非正式地与当地知识分子建立联系；2.鼓励东南亚各国之间，东南亚与日本、印度等其他亚洲国家，以及东南亚与西欧国家之间的人员交流和文化接触；3.用适当的思想路线促进东南亚写作、出版和学术的发展；4.将东南亚具有代表性的本土文学、民俗和歌曲翻译成英文在美国和自由世界发行和宣传，在美国和自由世界其他国家举办东南亚本土艺术展览；5.尽可能廉价地向东南亚提供英文和东南亚本土语言版本的与意识形态相适应的严肃的美国和西方图书或期刊；6.通过使西方科学技术适应东南亚的需求、资源和文化模式，激发当地人更多的兴趣和创造力；7.利用当地、西方、国际或美国的私人机构、组织和个人来促进该计划在文化、政治和发展领域的目标。 [25]
除此以外，心理战略委员会还针对东南亚不同群体专门制定了具体的文化项目，譬如有专门针对佛教徒、穆斯林、工匠和知识分子的文化项目，其目标在于通过鼓励和帮助这些东南亚团体，以巩固和提升其威信。为了增加行动的隐蔽性，文件还指出具体行动主要通过非官方的方式进行。尽管如此，对于像第六次佛教大结集这种具有广泛影响的宗教活动，美国政府还是“隆重”地进行了官方宣传。 [26]
艾森豪威尔上台以后，心理战略委员会虽被行动协调委员会所取代，但PSB D-23号文件并没有被抛弃，而是继续推进实施，并发布了多份进程报告，譬如根据PSB D-23号文件的要求，美新署在1954财年增加了其在东南亚的资金投入，向泰国及周边国家拨付了28万美元的额外资金用于文化外交项目，其中分配给缅甸项目的资金有1.5万美元。 [27] PSB D-23号文件是美国政府针对东南亚国家出台的首个心理战和文化冷战政策指令性文件，同时也标志着美国对缅文化外交具体方针的正式确立。
[1] CIA，ORE 86-49， Communist Influence in Burma ，Jan.11，1950，pp.1-5.available at http：//www.foia.cia gov./ browse_docs.asp；张杨：《以宗教为冷战武器——艾森豪威尔政府对东南亚佛教国家的心理战》，《历史研究》2010年第4期。
[2] NSC-20/4，U.S.Objectives with Respect to the USSR to Counter Soviet Threats to U.S.Security，November 23 1948， FRUS ，1948，Vol.I，Part 2，p.668.
[3] NSC-20/4，U.S.Objectives with Respect to the USSR to Counter Soviet Threats to U.S.Security，November 23 1948， FRUS ，1948，Vol.I，Part 2，p.668.
[4] PPS-51，Policy Planning Staff Paper on United States Policy toward Southeast Asia，March 29，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1131.
[5] CIA 6-49，Review of the World Situation as it relates to the Security of the United States，June 15，1949，CK 2349376051， USDDO ，p.8.
[6] NSC-51，U.S.Policy toward Southeast Asia，July 1，1949，CK 2349354016， USDDO ，p.15.
[7] Paper Drafted by Mr.John P.Davies，Jr.，of the Policy Planning Staff，July 7，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1148.
[8] Paper Drafted by Mr.John P.Davies，Jr.，of the Policy Planning Staff，July 7，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1150.
[9] NSC-48/2，the Position of the United States with Respect to Asia，December 30，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1219.
[10] JCS-1721/43，Program of Assistance for the General Area of China，January 16，1950，CK 2349399208， USDDO ，p.361.
[11] CIA 4-50，Review of the World Situation as it relates to the Security of the United States，April 19，1950，CK 2349376143， USDDO ，p.8.
[12] Chi-shad Liang， Burma ' s Foreign Relations Neutralism in Theory and Practice ，New York：Praeger Publisher，1990，pp.171-172.
[13] JCS 1721/43 ，Program of Assistance for the General Area of China，January 16，1950，CK 2349399208， USDDO ，p.361.
[14] Allocation of Section 303 Funds to Provide Military Aid to the Government of Burma，May 5，1950，CK 2349363005， USDDO ，p.1.
[15] Matthew Foley， The Cold War and National Assertion in Southeast Asia ， Britain ， the United States and Burma ， 1948-62 ，London and New York：Routledge，2010，p.86.
[16] NSC-124/1，United States Objectives and Courses of Action with Respect to Southeast Asia，June 19，1952，CK 2349399828， USDDO ，pp.1-19.
[17] NSC-124/2，United States Objectives and Courses of Action with Respect to Southeast Asia，June 25，1952，CK 2349265618， USDDO ，p.10.
[18] NSC-124/2，United States Objectives and Courses of Action with Respect to Southeast Asia，June 25，1952，CK 2349265618， USDDO ，p.9.
[19] Reference Material of Overseas Chinese Population ，Research Association of Overseas Chinese，1956，p.75；David I.Steinberg，Hong Wei-fan， Modern China - Myanmar Relations ： Dilemmas of Mutual Dependence ，Copenhagen：NIAS Press，2012，p.43.
[20] Kenneth Osgood，Hearts and Minds：The Unconventional Cold War， Journal of Cold War Studies ，Vol.4，No.2，2002，pp.85-107.
[21] Officers，Board of Directors，and Program of CARE，Inc.，November 21，1951，CK 2349069263， USDDO ，p.2.
[22] Memorandum from Executive Secretary of Director's Group in Response to Questionaire from Tracy Barnes of 11 December，Received at 1600 Hours，December 17，1951，CK 2349305939， USDDO ，p.4.
[23] PSB D-23，Psychological strategy for Southeast Asia，January 5，1953，CK 2349568523， USDDO ，p.10.
[24] PSB D-23，Psychological strategy for Southeast Asia，January 5，1953，CK 2349568523， USDDO ，p.21.
[25] PSB D-23，Psychological strategy for Southeast Asia，January 5，1953，CK 2349568523， USDDO ，pp.17-18.
[26] PSB D-23，Psychological strategy for Southeast Asia，January 5，1953，CK 2349568523， USDDO ，p.17.
[27] NSC Progress Report on US PSB Based on Thailand（PSB D-23），February 26，1954，CK 2349580335， USDDO ，p.7.