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1947年，冷战在欧洲爆发时，亚洲不少国家尚处于热战之中。因此，有学者认为：“亚洲冷战是由热战转化而来的。”
到1949年下半年时，北约已经组建，德国的分裂已变为事实，欧洲两大集团的势力范围已经明朗化。亚洲却处于动荡中。中国共产党领导的革命胜利在望，菲律宾、马来亚等地都有共产党领导的武装斗争，韩国李承晚政权面临危机。整个亚洲的发展趋势对美国和西方国家不利。
此时，美国在亚洲唯一可以操纵的日本，也因美军的占领引起了日本民众强烈的反美情绪。亚洲形势的变化不仅冲击了美国人敏感的神经，而且迫使其政策设计者们加紧制定新的应对策略。
较早向美国政府提出远东地区政策建议的是被称为“遏制之父”的乔治·凯南（George Frost Kennan）。1946年2月，时任驻苏代办的凯南向国务院发回了一封长达8000字的电报，对苏联的心理特点和意图进行了全面而深刻的剖析，“凯南长电报”成为“遏制政策”的起源。1947年夏天，凯南在《外交季刊》发表了《苏联行为的根源》一文，由于作者署名“X”，故也称为“X先生文章”。文章的立意与“长电报”如出一辙，并首次公开提出了对苏联“遏制”的主张。早在1947年初，凯南强烈支持杜鲁门当局援助希腊和土耳其，并提出了远东“防卫环带”概念。
但凯南坚决反对在共产主义“冒头”的任何地方抗击共产主义，并认为中国是美国应当特别规避的一个地区，“假如我有一刻认为，希腊和土耳其的先例使我们必须在中国也尝试做同样的事情，那么我本会绝望，并且会说我们最好用一种全新的态度来对待世界事务”
。需要指出的是，“防卫环带”所指并非防守一条“周线”环带，而是要保卫被挑选出来的岛屿“要点”——日本、冲绳和菲律宾，同时避免对亚洲大陆的承诺。
乔治·凯南的“防卫环带”概念随着1948—1949年蒋军在中国战场的一败再败而变得越来越清晰。不过，具体政策的出台尚需时日。当共产党取代国民党掌握政权已是大势所趋时，美国的亚洲政策“一时间迷失了方向”。所谓“等待尘埃落定”的对华方针，以及“在西方实行战略进攻，在东方实行战略防御”的基本概念，不过是体现了华盛顿决策者面对亚洲政策的失败，既要寻找借口，又要进行补救的复杂心态。
此时，美国考虑从中国“脱身”的同时，调整了整个亚洲政策，决心大力争取中国以外的亚洲国家，抵制“共产主义蔓延”
。其中，地处亚洲与大洋洲、印度洋是太平洋的“十字路口”的东南亚，成为尤为重要的一环。
早在1948年中国内战正酣时，美国驻远东各国的外交官齐聚曼谷，商讨中共权力上升所带来的问题，但这次会议未能制定出一份有效的政策文件。1949年2月15日，美国驻华大使司徒雷登在给国务院的电报中提到“有效遏制苏联通过共产主义在亚洲扩张的新方法”并不是“金钱和军火”，而是“令人信服的戏剧性的想法” [1] 。所谓“戏剧性的想法”是指“接近人们的心灵”，就这一点来说，司徒雷登可谓是对亚洲实施心理战的先驱。不仅如此，司徒雷登还深刻剖析了共产主义在亚洲迅速蔓延的社会心理根源，他认为：“共产主义在东南亚有强大的吸引力……从封建主义过渡到共产主义的方式也更加容易。” [2] 3月22日，美国驻菲律宾代办洛基特在致国务卿的电报中说道：“中国的局势使远东国家感到不安，他们渴望从一些有效的来源获得援助和安全，以对付共产主义的入侵。” [3]
随着中共在内战中的节节胜利，美国在东南亚迫切需要新的政策指导。在此背景下，国务院政策设计办公室在1949年3月29日提出了著名的PPS-51号文件。这是亚洲冷战背景下美国政府提出的第一份专门针对东南亚的政策指导纲领，同时也为后来的NSC-51和NSC-48/1号文件提供了参考。文件指出美国在这一地区的目标是“鼓励东南亚地区与大西洋共同体和其他自由世界的协调发展”，除此以外，还要“遏制并稳步减少克里姆林宫在该地区的影响力” [4] 。政策设计者们还进一步阐释了凯南的“防卫环带”概念，这个环带包括印度半岛、澳大利亚和日本组成的大新月地带。同时，为了尽量减少美帝国主义干涉的色彩，鼓励“印度、菲律宾和其他亚洲国家在政治事务上采取公开的领导”，而美国的作用仅仅是“提供谨慎的支持和指导”。这也从侧面反映了美国政策设计者从一开始就已经注意到了亚洲各国人民的“民族主义”情绪。
7月7日，国务院政策设计办公室的约翰·P.戴维斯（John P.Davies，Jr.）起草了一份名为“美国在东亚和南亚的行动建议方针”的PPS文件，戴维斯指出“我们在亚洲的政策正在遭受着严重的威胁”，并提出改变对东亚和南亚政策的“风潮”，甚至为此还提出了一个详细的时间表。值得关注的是，文件中还提出在马尼拉建立一所区域大学，使美国和东南亚各国政府合作培训本国技术人员，除了这层目的之外，这所大学还具有一定的政治意义，即“通过东亚和南亚以及该地区与大西洋共同体之间培养一种相互依存的意识……并使其与莫斯科东方大学相对照”。另外，戴维斯还提出美国、菲律宾、澳大利亚三国签署《防御条约》，随后通过召开日本和平会议，与日本签订和平条约，并邀请日本、加拿大和新西兰加入《防御条约》。对于印度，也应当抓住尼赫鲁访美的时机，“突出美国和印度之间的友好和密切关系，并强调印度在解决东亚和南亚问题方面可以发挥重要和建设性作用” [5] 。戴维斯的“方针”不仅深化和细化了PPS-51文件中的内容，提出了建立大新月形“防卫环带”的具体步骤，更开创性地提出了通过“区域大学”同苏联展开对“心灵”的争夺。对于创立大学的想法，美国无任所大使菲力普·C.杰瑟普（Philip C.Jessup）认为：“这是一种我们很少采取的行动，在远东尤其具有价值。” [6]
1949年秋，国民党败局已定，共产党在中国大陆的胜利已不可阻挡。8月29日，科尔盖特大学校长雷蒙德·B.福斯迪克博士和杰瑟普向国务卿提交的备忘录中指出：“远东的局势是严峻的，它威胁到了美国的利益，其中一个因素就是亚洲和许多美国人相信，苏联已经从我们这里夺走了主动权……必须予以反击。” [7] 在这份备忘录中，还提到任命一名无任所大使在12月底访问远东。显然，这一提议在后来得到采纳。11月16日，杰瑟普及其顾问们向艾奇逊提交了一份“远东及亚洲政策大纲”，详细分析了远东局势并提出：“美国在亚洲的一个直接目标必须是遏制苏联共产主义在其已经夺取政权的国家之外蔓延……而且必须通过武器以外的手段来实现。”在这份“大纲”中，杰瑟普同样认识到“宣传”的重要性，并指出：“在亚洲的共产主义和非共产主义地区大力扩大宣传计划，以显示对亚洲人民的民族主义理想的理解和同情，并揭露苏联帝国主义对这些理想的威胁。” [8]
11月17日，艾奇逊向杜鲁门总统提交了前一天同远东政策顾问们审议后所得出的结论：“广泛地说有两种政策目标，一种是反对共产党政权，骚扰它，刺痛它，如果出现机会的话就试图推翻它。另一种政策目标则将是努力使之不再臣属于莫斯科，并且在一段时期鼓励那些可能会改变它的强劲实力。”
12月23日，国家安全委员会提出了名为“美国在亚洲的立场”的政策指南，即NSC-48/1，文件指出：“对我们而言，中国共产主义政权的扩张代表了一种令人沮丧的政治失败……倘若东南亚也为共产主义所席卷，那我们将会遭受一次政治大溃败。”
[9]
遗憾的是，NSC-48/1因为“不够详细并且没有力度”而被否决。
在对NSC-48/1大幅修改后，12月30日，国家安全委员会提出了第二份名为“美国在亚洲的立场”的报告，通常称为NSC-48/2。与前者命运不同的是，这份文件被杜鲁门总统签署通过。针对越南、老挝、柬埔寨和印度尼西亚等民族主义和殖民主义矛盾激烈的东南亚地区，文件指出美国继续利用其影响力“满足民族主义运动的基本要求，同时最大限度降低殖民国家盟友的压力”。文件在结论部分指出：“美国应当通过适当的政治、心理和经济手段，利用中国共产党和苏联之间以及斯大林主义者和其他力量之间的裂隙，同时谨慎避免任何干涉的迹象。在适当的情况下，应采取隐蔽和公开的手段来实现这些目标。”
[10]
NSC-48/2的批准和此前不久通过的NSC-58/2有异曲同工之妙：“它反映了一种深思熟虑的战略，那就是利用铁托主义来击退苏联在共产党世界的势力。”
NSC-48/2文件出台时，正值中华人民共和国成立不久，且未来与苏联将保持怎样的关系也不甚明朗，因此美国国内有大批人士认为可以“把中共变成第二个铁托集团”。美国认为：“还有一线希望可以在分化中苏上做些文章。”
随着1950年2月14日《中苏友好同盟互助条约》的缔结，这一想法在美国决策者脑海中差不多消失，正如艾奇逊所言：“这个中国政府确实是苏联帝国主义的工具。”
[11]
中苏结盟，加上苏联此前成功爆炸第一颗原子弹，给美国朝野造成了不小的冲击。反观美国政府内部，各部门就美国战略政策辩论不止，“在如何用看来有限的资源履行愈益扩展的责任方面左右为难”
。1950年1月12日，艾奇逊在国家新闻记者俱乐部发表演讲，重新审视了美国的远东政策，并使其成为迈出调整这种政策的第一步。
[12]
1月31日，杜鲁门指示国务院、国防部重新审议整个美国的防务及外交战略。4月14日，以上两个部门提交了一份多达66页的文件，这就是著名的NSC-68号文件，它“成为美国冷战时期整个全球战略的蓝图”
。这份“浮夸高调”的文件得出的结论是：“必须通过迅速和持续的建立自由世界的政治、经济和军事力量，并通过积极的措施瓦解新形势下克里姆林宫的攻势。”当然，“这个计划能否成功，最终取决于美国政府、美国人民和所有自由的人民是否意识到，冷战是一场事关自由世界存亡的真正的战争”
[13]
。
从凯南最初提出“遏制”政策，到“防卫环带”概念的成形；从美国驻远东各国外交官提出的建议，到国务院出台第一份远东政策纲领PPS-51；从大肆宣扬“铁托主义”的NSC-48系列文件，到全球冷战蓝图NSC-68号文件的出台，美国在东南亚的冷战政策逐步走向完善。以此为指导，美国逐步开启了对缅甸的援助和文化外交。
[1] The Ambassador in China（Stuart） to the Secretary of State，February 15，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1117.
[2] Memorandum Submitted by the Ambassador in China（Stuart）， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1121.
[3] The Charge in the Philippines（Lockett）to the Secretary of the State，March 22，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1125.
[4] PPS-51，Policy Planning Staff Paper on United States Policy toward Southeast Asia，March 29，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1129.
[5] Paper Drafted by Mr.John P.Davis，Jr.，of the Policy Planning Staff，Suggested Course of Action in East and West Asia，July 7，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，pp.1148-1151.
[6] Memorandum by the Ambassador at Large（Jessup）to the Deputy Under Secretary of State（Rusk），July 12，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1154.
[7] Memorandum to the Secretary of State，Recommended Steps toward Meeting Situation in the Far East，August 29，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1193.
[8] Outline of Far Eastern and Asian Policy for Review with the President，November 14，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，p.1212.
[9] U . S . Involvement in the Franco - Viet Minh War ， 1950-54 ，The Pentagon Papers，Gravel Edition Vol.1，Chapter 2，Section 2，pp.75-107.http：//www.mtholyoke.edu/acad/intrel/pentagon/pen6.htm.
[10] NSC-48/2，A Report to the President by the National Security Council，The Position of the United States with Respect to Asia，December 30，1949， FRUS ，1949，Vol.Ⅶ：The Far East and Australasia，part 2，pp.1219-1220.
[11] Marc Selverstone， All Roads lead to Moscow ： the United States ， Great Britain ， and the Communist Monolith ，Ph.D.Dissertation，Ohio University History Department，2000，p.380.
[12] National Security Council Progress Report by the Under Secretary of State（Webb），Memorandum for Mr.James S.Lay，Jr.，Executive Secretary，National Security Council，February 27，1950， FRUS ，1950，Vol.Ⅵ：East Asia and the Pacific，p.35.
[13] NSC-68，A Report to the National Security Council by the Executive Secretary（Lay），April 14，1950， FRUS ，1950，Vol.I：National Security affairs；Foreign Economic Policy，pp.235-292.