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无论是在行政学说史上，还是在一般组织理论或管理理论发展史上，赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon，司马贺）都算得上是一个举足轻重的人物。在一般组织理论方面，他以巴纳德的思想作为出发点，建立起一个更加系统、全面和成熟的现代组织理论体系；在行政学方面，他确立了一种新的研究途径，建立起以行政决策为核心的新的行政学理论体系。他的行政学尤其是行政决策论构成现代行政学思想发展的一个重要阶段，他的成名作《行政行为》构成现代行政学说史的一个里程碑。西蒙早年的学术研究领域是行政学，他是从行政学及政治学研究走向“软科学”尤其是组织或管理理论的全面研究的。西蒙有效地揭露了传统的行政学理论尤其是“科学的行政学学家”的理论的矛盾，力图通过设计一种理性决策模式来寻求有效的行政学替代途径。因此，他离开了传统的行政学家所关心的那些行政学主题，将行政学理论的建构转移到逻辑的和心理的两个方面上，并以决策为核心来研究行政行为或行政过程，他力求用一种更充分的概念框架，应用行为研究方法和定量研究方法来建构他的行政学理论体系。西蒙的行政学及组织理论的研究取得了重大成就，但也存在不少问题或理论缺陷。这种成就与缺陷并存的状况并不能单纯归因于他本人的理论劳作，在相当大的程度上与当代社会科学对于组织问题研究的水平有关。这一节我们将讨论西蒙的行政学思想尤其是行政决策论，同时也涉及他的组织理论中的某些与行政学密切相关的方面。
赫伯特·A.西蒙可以说是当代为数不多的“百科全书式”的学者之一，他在当代自然科学、社会科学、技术科学、思维科举的不少学科领域均有所研究，尤其是在行政学、政治学、管理学、经济学、心理学、社会学、计算机科学、科学哲学等学科均有建树，与其称他为行政学家、政治学家、管理学家、经济学家、心理学家、人工智能专家等，倒不如给他一个流行的，但不太准确的头衔——“软科学家”。
西蒙于1916年6月15日生于美国威斯康星州米尔沃基（Milwaukee）。1936年毕业来当时美国政治学摇篮——芝加哥大学政治学系，1943年获得政治学博士学位；1936—1938年任教于芝加哥大学，职称是助理研究员；1938—1939年，他在“国际经理协会”工作，并担任《公共管理及市政年鉴》助理编辑。1939—1942年，西蒙在加州大学伯克利分校任教，担任该校行政学研究所研究员，兼任行政计量研究室主任。1942—1948年在伊利诺理工学院工作，先是助理教授，后任政治学及社会科学系主任，1948年出任经济合作总署管理参政。从1949年以后一直在卡内基梅隆大学任教，担任企管系主任。20世纪80年代，西蒙曾几次到中国访问、讲学，他给自己起了一个中文名字叫司马贺。
西蒙的学术研究兴趣相当广泛，并不断有重心转移现象。他最初的学术兴奋点是行政学及政治学，后慢慢扩展到管理学、社会学、心理学、经济学、计算机科学及科学哲学等领域。也许正是因为涉及当代科学的许多学科，有广博的知识，并强调用交叉科学的方法或途径来研究人类的组织行为等问题，使得他能突破学科的限制，创造出许多崭新的学术思想。1976年10月16日，他这位不是正规“经济学家”的经济学家，因“对经济组织内决策过程的先驱性研究提供辉煌的贡献”而获得当年的诺贝尔经济学奖。
西蒙的行政学及组织理论有多方面的思想来源，除了行政学大师马克斯·韦伯和L.D.怀特的影响外，值得一提的是行为主义政治学、逻辑实证主义哲学和巴纳德的组织理论的影响。
首先，西蒙受到行为主义及逻辑实证主义很大的影响。20世纪30—40年代，芝加哥大学是美国行为主义政治学的中心，在此形成了著名的“芝加哥学派”。西蒙正是在行为主义的学术气氛中成长的（他本身是芝加哥学派的一名干将），他是从行为主义出发来研究行政学及组织问题的。按照一般的行为主义观点，在社会研究领域中，要了解社会现象，必须从人在实际生活中的行为入手，而这些行为是可以用科学的方法在观察多分析、实验而获得可靠结论的。政治学的行为主义则坚持如下的基本观点：（1）政治学可以通过解释和预测等而成为一门经验科学，它的目标是建立系统的、经验的理论；（2）政治学研究应以理论为方向，理论应与经验事实相一致，应该严格区分事实问题与价值问题；（3）社会科学的各个学科是统一的，各学科的密切合作对每一个学科都是有益的；（4）政治分析应以个人、群体和组织的行为为焦点，而不应以政治制度为焦点。
政治学的行为主义与哲学的逻辑实证主义学派是一脉相承的，或者说，政治学行为主义是逻辑实证主义在政治学领域的特殊表现。按照逻辑实证主义的看法，知识起源于经验事实，我们通过观察、测量和实验获得经验，通过经验的归纳而获得理论，因此理论是可检验的，它们反过来可用来解释和预见；而经验事实是客观中立的，与主观性无关，事实命题与价值命题也是截然不同的，必须加以严格的区分；科学是统一的，社会科学必须以自然科学尤其是物理学为样板，建立起可检验的经验理论；哲学的任务则是对知识的解释，“形而上学”（旧哲学）必须加以排斥。显然，逻辑实证主义的这些观点已为政治学行为主义所吸收和应用。西蒙的行政学及组织理论受政治学行为主义及逻辑实证主义的影响是相当明显的。例如，他在研究方法上讲究观察的客观性和测量的可靠性，主张价值问题与事实问题的严格区分，认为一切假说必须经过经验检验，强调以人的实际行为为研究中心……无不渗透行为主义与逻辑实证主义的思想成分。
其次，西蒙的行政学及组织理论以巴纳德的组织理论为出发点。采用行为主义方法研究组织问题的首倡者是巴纳德，西蒙在许多方面继承和发挥巴纳德的思想，他纠正了巴纳德组织理论的一些缺点，加深和拓宽了组织理论的许多方面的论题。西蒙坦诚地承认巴纳德观点对自己思想的启发，他说《行政行为》中的部分观点直接参考了巴纳德《经理的职能》一书的观点。巴纳德和西蒙两人的组织理论的论题及观点在许多方面是相似的。因此，人们往往将他们相提并论，称其理论为“巴纳德—西蒙的理论”。
西蒙的主要著作有：《行政行为》（ Administrative Behavior ，1947年，中译本名为《管理行为》）；《公共行政学》（ Public Administration ，与D.W.史密斯伯格、V.A.汤普逊合著，1950年）；《人的模式》（Models of Men、1957年）；《组织》（ Organizations ，与J.G.马奇合著，1958年），《管理决策新科学》（ The New Science of Management Decision ，1960年）；《自动化的形成》（ The Shape of Automation ，1965年）；《人工科学》（ The Science of the Articial ，1969年）以及《发现的模型》 （1977年）和《思维的模型》（1979年）等。我们将以《行政行为》为主，结合其他著作来讨论西蒙的理论。
西蒙在《行政行为》一书中首先从行为主义及逻辑实证主义的立场出发，对传统的行政学理论进行批判，这种批判包括两个方面：一是对“科学的行政管理学者”古利克和厄威克等人所提出的行政（管理）原则的批判；二是对美国早期行政学者古德诺等人所提出的政治行政二分法观点的批判。
先看看他对传统的行政原则的批判。西蒙认为，流行的行政原则有一个致命的弱点，即它们像谚语那样，总是成对出现。无论对哪一个原则来说，我们差不多都能找到一个看来同样有道理、同样可以接受的原则。根据L.古利克（Luther Gulick）和厄威克（L.F.Urwick）等人的论述，西蒙列出四条行政原则，分别是：
（1）专业化原则——集体业务工作形成专业化，就能提高行政效率。
（2）命令统一原则——将集体成员纳入一个明确的职权等级中，就能提高行政效率。
（3）管理幅度原则——限制组织层级系统的任何层次上的管理幅度，使之较窄，就能提高行政效率。
（4）集团化原则——为了控制而按照目标、过程、用户和地点来组织工作，就能提高行政效率。
西蒙对这些原则逐条加以分析批判。对于专业化原则，西蒙指出，它不可能成为一个有效的管理或行政原则。因为“专业化”并不是有效管理的条件，它不过是一切集体活动的一个显著特征罢了，并不涉及集体活动是否有效的问题。专业化原则仅仅告诉我们，不同的人在做着不同的事情。由于任何两个人要在同一时间地点做完全相同的工作是根本不可能的，所以，任何两个人总是在做着不同的事情。因此，真正的行政管理问题不是泛泛地搞“专业化”，而是要以提高行政效率为宗旨，以特定的方式和具体方针去搞专业化，然而，现有的专业化原则相当模糊，而且它还与命令统一原则相矛盾。
对于命令统一原则，西蒙指出，从某种意义上说，统一指挥同专业化一样是人们无法违背的，因为同一个人实际上不可能同时服从两个相互矛盾的命令，命令统一性如要成为一条行政原则，它就必须超越这种实际的不可能性。或许古利克等人所讲的这一原则只是要求人们不要把组织成员安置在接受多头指挥的位置上，这样的话，命令统一性原则并不存在含混不清的问题。这一原则的真正缺陷在于它与专业化原则不相容。在组织中，利用权威的最大好处就是使决策制定工作专门化。因此，即使操作人员做得出其活动所依据的所有决策，相比之下，利用权威能更好发挥决策经验和专门技能的作用。如果按照命令统一原则行事，那么，处于行政层级系统中的任何一处的人所做的决策，都仅仅受到一个权威链条的影响，而且对于需要各种知识的那类决策，就不得不依靠通告、建议、信息，来提供那些由于组织的专业划分而未能认识到的决策前提。用一个例子来说明，命令统一和专业化原则的矛盾在于：依专业化原则，政府的会计部门应听其专业上级的指挥，而依命令统一原则，则应听其行政主管指挥。事实上真正的命令统一或统一指挥在行政组织中是不存在的。
关于控制幅度原则，西蒙认为它与另一条被经常提到的行政原则——组织应力求减少其层次——相冲突。因为控制幅度必定要增加组织层次。同时，行政学者所提出的控制幅度为5—6人或任何其他数目都是缺乏特殊理由的，因为并没有任何实验证明何种控制幅度是最合适的。关于集团化原则或部门划分原则，西蒙指出，这一原则要依目的、程序、对象、地区等划分部门，本身就是相互冲突的，而且也没有明确的划分标准。如依目的划分组织部门就必须牺牲依程序、对象、地区划分部门的好处。
其次，西蒙对传统行政学中关于政治与行政二分法的观点进行批判。美国早期行政学者尤其是F.古德诺（Frank Goodnow）主张政治与行政必须明确地加以区分：政治是作出决策，而行政则是执行政策，从20世纪30年代以后，行政学家们逐渐放弃这种严格的二分法，认为从政府机关的实际情况来看，政治（政策制定）与行政（政策执行）是相互联系而无法区分的，西蒙从自己的理论立场尤其是事实与价值的划分（后面我们将讨论这一问题）出发，对这种政治与行政二分法观点进行比较系统的批判。
西蒙认为，政治与行政不可能绝然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动。在他看来，从价值与事实分野的角度，人类的决策大体上可分为两类：一类是发展一个中间价值体系以及各种中间价值体系相对重要性的估量；另一类是关于这些价值体系可能行动的比较。由于中间价值体系对于进一步的价值而言是一种手段，所以，前一类的决策包含价值与事实因素，后一类决策则大致限于事实问题。西蒙认为，关于价值判断问题与事实问题的正确与否的标准不同——前者基于人的主观价值，后者基于客观、实证的真实。因此，这两种决策正确与否的标准亦异。西蒙断言，如果我们承认事实问题和价值问题的区别是成立的，那么在关于政治（政策）与行政关系问题上就必须坚持如下四个基本原则：
（1）民主机构的价值判断职责。可通过发明一定的程序机制而得到加强，这种程序机制能更有效地把决策中的事实要素与伦理要素分开来。
（2）把一个决策问题交给立法机关，还是把它交给行政机关，取决于其中所含的事实问题和伦理问题的相对重要性，以及关于事实问题的纷争程度。
（3）由于立法机关也必须作出许多必要的事实判断，所以，它必须能够获得信息和建议。它所采取的形式，不仅要包括行为方案的建议（提案），还要包括有关立法机关所面临的备选方案的客观后果的事实信息。
（4）由于行政管理机构也必须作出许多必要的价值判断，所以，它必须对远远超出法律明文规定的社会价值负责；同样，作出价值判断的职能虽然常常委托给管理者，但必须保证他能在出现意见分歧的情况下完全负责。
西蒙认为，尽管政治（政策）与行政的区别不能完全等同于价值与事实的区别，但它们之间有密切的联系。政策问题与行政问题都包含价值与事实两种因素，但在政策问题中价值因素占主要地位，衡量政策正确与否的标准，主要看立法者的主观价值；在行政问题中，则是事实问题占主导地位，这里涉及的价值主要是社会比较公认的价值，所以衡量决策的正确性的标准，主要是看客观的事实。
西蒙批判传统的行政学理论观点的目的在于，确立一种以决策过程为研究中心的新的行政学及一般的组织理论。在他看来，传统的行政学理论尤其是所谓的行政原则，仅仅是一种规范性理论，只涉及行政组织的表面现象，太过于单纯朴素，缺乏现实性，无法理解组织的本质问题。对于行政管理真正起作用、具有实践意义的规范，只有在抓住组织的本质，并从理论上加以阐明之后才能产生。这如同在万有引力定律形成之前必须先有“重力”和“加速度”等概念一样。行政学及一般的组织理论若要真正成为一门描述性的科学，必须确立某种统一的概念框架，这就是“决策”概念。现代行政学及组织理论的目标是建立旨在确保合理地进行决策的组织原则。西蒙对传统行政学的政治与行政二分法的批判的目的，归根到底也是为了这一点。根据他关于政治与行政关系的新观点，行政学并非研究一般的行政机构，而是主要研究决策过程及决策功能等问题，而且它对行政问题的研究主要限于事实问题上，以便确立起一个描述性的行政学理论体系。
西蒙的行政学及一般组织理论以“决策”概念为核心来阐明行政过程及行政组织过程的本质、机能和结构等问题，因此，行政决策论是他的行政学理论的核心部分。从这小节开始，我们将用三小节的篇幅来讨论他的行政决策论。我们先从行政决策的哲学方法论基础谈起，这也是西蒙在《行政行为》首先处理的决策论前提问题。
西蒙关于行政决策哲学方法论为基础的讨论，主要包括两个方面：一是事实要素和价值要素的区别问题，二是“目的—手段”模式和“备选行为的可能性和后果”。模式的关系问题，归根结底还是属于行政决策的理性基础问题。
西蒙认为，每一决策中都包含着两类要素——事实要素和价值要素，这两者的划分具有重大的意义，它能够使我们弄清“正确的”行政决策的含义，也有助于我们理解政治（政策）与行政之间的关系。他明确断言他对事实和价值关系问题的考察，以逻辑实证主义的观点为基础。
在西方哲学史上，英国哲学家罢休谟首次区分事实命题和价值命题，逻辑实证主义进一步发挥休谟的学说，在事实与价值之间划下了一条不可逾越的鸿沟，并形成了所谓科学的“价值中立说”。西蒙从逻辑实证主义的观点出发，认为事实命题是关于可观察到的事物及其运动方式的陈述，它们可以通过检验来确定其真假；决策不仅包含事实命题——尽管就其对有益事物未来状态的说明来说，决策是描述性的，而且这种描述性在严格的经验意义上也是有其真假可言的，但是，决策还有某种规范性——它们都选定一种未来状态作为最佳者，并让行为直接指向选好的方案。简言之，决策具有事实成分，也有伦理（价值）成分。因此，决策正确与否的问题便转化为“应当”“好”“最可能”之类的伦理术语是否具有单纯的经验意义问题。
西蒙认为，为了判定一个命题是否正确，或者要把它直接同经验事实相比较，或者必须断言它是从另一个能与经验相比较的命题，通过逻辑推理而导出的。但是，任何推理过程都无法从伦理命题中推出事实命题，伦理命题也无法同事实命题相比较。我们无法从经验上或理性上检验伦理命题的正确性。因此，行政决策无法用科学方法来严格地加以评价。但是，这不等于说，决策问题没有科学成分，它们纯粹是伦理命题。行政决策包含着伦理要素和事实要素，所以，我们可以从事实意义上判断决策的正确性，即为了实现目标而采取的措施是否恰当，这是一个地地道道的事实问题；我们总是能够从相对意义上对决策作出评价，即给定决策目标，便可以确定它是否正确。不过，目标的变化也意味着评价的变化，严格说来，被评价的并不是决策本身，而是决策同它的目标之间的纯粹的事实关系。
西蒙进而认为，行政学及一般组织（管理）理论的目标是追求管理决策的合理性，而这种合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。他说，合理的管理者就是从事选择有效果的手段。他将事实和价值的关系，同手段和目的关系联系起来加以考察。他认为，笼统地说，价值和事实的区分相当于目的与手段的区分，当某人在几种可能的办法中进行选择时，一定会出现目的是什么和哪一种手段或途径最能达到目的的问题。目的相当于价值问题，手段则是事实问题。他认为，人们在决策过程中所选取的方案被认为是达成预期目的的合理手段，而目的本身往往只是实现更远目标的工具。这样，目的概念就成为一种层级式或金字塔式的概念了。在这一层级结构中，每一层次都可以视为下一层次的目的和上一层次的手段；行为的整合性和一致性，就是通过这种目的层级系统而获得的，因为只有这种层级系统，我们才能用一个综合的价值尺度去衡量一系列行为的每一个部分。但是，实际上，手段—目的的层级系统很少是整合的、完全联结起来的链条，这一点既适应个人行为，也适应于组织行为。组织活动与最终目标的联系通常是模糊不清的，造成这种模糊不清的原因是：或者最终的目标的构造不完整，或者最终目标之中存在着矛盾和冲突，或者是达到目标的手段存在矛盾和冲突。例如，公共工程管理署由于把发展投资和直接救济失业这两个有冲突的目标，同时当作它的组织目标，因此，它的决策就要变得复杂了。
西蒙认为，无论是组织行为还是个人行为，在手段—目的的关系上都达不到完全的整合，因此，在使用手段—目的图式去分析行为时，必须小心谨慎，否则就会得出错误的结论。这里，必须注意下列几点：（1）选择具体行动方案所希望实现的目标，常常被错误地、片面地表达了。这是由于没有考虑还能通过选择其他方案而实现我们所选择的目标；理性的决策总是要求我们用方案所要实现的目标去对比各种备选方案，这就意味着将“效率”作为行政决策的一个指导性原则。（2）在实际场合里，要想将手段和目的完全分开，往往是办不到的，因为替代手段在评价上通常并不是中性的。正是由于这一困难，使在“手段是否适合目的”的问题上产生了纷乱而无功的争论。因此，在评价手段的可取性时，我们就不得不适当地考虑这些始料不及的后果的重要性。（3）“手段—目的”术语的采用，产生了时间因素在决策过程中的作用模糊不清的这样一种倾向。如果我们的目的是要实现某种条件或状态，那么，由于在一个时间点上只能有一个状态实现，而在一段时期中则可以有许多状态实现。因此，抉择不仅受到特定目的的影响，而且也受到时间因素的影响。关于不同地点或时期可能出现哪些后果的预期也影响着抉择。总之，尽管“手段—目的”模式有着上述缺陷，但这并不意味着我们不能使用它们，而是要求我们在使用它们时必须谨慎、小心、严肃，以免出现不正确的结论。
西蒙主张用“备选行为的可能性和后果的模式（或行为选择模式）”来取代“目的—手段”模式，认为前者可以克服后者的一系列缺陷，如没有考虑时间因素，没有把事实和价值分开等。“备选行为的可能性和后果”包含了如下几个基本概念：
“备选行为”——指任何一个组织或个人在特定时空下，所可能采取的行为。
“行为结果”——指各种行为可能导致的功能或影响。
“价值系统”——指组织或个人有关的价值观念领域或“感觉领域”。
西蒙认为，个人和组织在任何时候都面临着大量的可替代的备选方案行为，决策或抉择就是为了作出任一行动，从这些备选行为中挑选其一，准备执行的过程；而在一定时期里，这种确定行为的一系列决策，称为“策略”。选定并执行任何一项可能的策略，都会产生一定的结果。理性决策的任务就是要选出能产生令人满意的策略。在决策的过程中，时间和知识是两个重要因素。一个人或组织在星期一选择一项策略，并不妨碍他在星期三选择另一项策略，而星期一的决策在被重新考虑之前，已部分地被实施了，这就缩小了星期三选择的余地。因此，个人或组织，一旦开始执行某一项行动方案，就倾向于继续进行那个行动，而不会完全放弃这个行动方案。这个事实使个人和组织的行动沿着一条特殊的道路，策略这一时间因素约束特征也使行为中的理性存在成为可能。至于知识在决策过程中的作用，则是用来确定哪些后果是由哪些备选方案或策略所造成的。知识的任务，就是要从一大堆可能的结果中，挑选出一个与策略相关联的一小批结果或挑选出唯一的一组后果。决策过程中还有另一个重要的因素，即评价价值和可能性问题。对于备选方案的评价涉及价值体系，西蒙说：“评价备选方案的心理活动，通常表现为用一定的价值指标去衡量备选方案。这里的价值指标，一般被认为是同价值的实现相联系。”
他认为，决策行为的依据，即取决于价值指标的高低，但是，这种指标只具有相对的意义，而非绝对值；它本身也包含为“正面价值”和“负面价值”两方面。
西蒙还指出，按照目前的理解，“手段”与“目的”的区别，并没有与事实与价值的区别相对应。现在手段—目的链条是把价值同实现价值的情况联系起来，又把情境同产生该情境的行为联系起来的一系列预期。这一链条上的任何一环，要么是“目的”，要么是“手段”，这取决于它同链条的价值终点的联系，或者说，取决于它同链条上的行为目的的联系。假如我们作出对手段和目的关系的理解的话，那么就不能把价值要素和事实要素鲜明地区分开来，原因在于，在某个行为的结果之中，可能包含着多重价值，它可能是好几条手段—目的链条的共同环节。
显然，在处理事实与价值的关系问题上，西蒙坚持了逻辑实证主义及行为主义关于事实与价值严格区分的观点。在他看来，行为选项与行为结果都是事实问题，而价值则由行为结果来衡量。西蒙的“备选行为的可能性和后果”模式是他的决策理性观的理想境界，属于他自己所讲的“客观理性”。按照他的理解：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选方案。”而一项决策要是能够在特定情况下使一定的价值最大化，就可以称为“客观理性”。
西蒙承认在实际行为中，要达到客观理性是不大可能的，但认为可以通过经验法则的简化来实现。他说，这种客观理性是一种理想，其作用在于澄清决策过程的理性概念。西蒙试图通过对这一理想模式的说明来进一步确定“有限理性”的决策模式，奠定其决策方法论基础。
行政决策心理学的探讨，或者说人类抉择过程中的心理因素和逻辑关系问题的讨论是西蒙《行政行为》一书的核心内容。西蒙在该书第二版导言中说：“行政理论所关注的焦点，是人的社会行为的理性方面与非理性方面的界线，行政理论，是关于意向理性和有限理性的一种独特理论——是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理论。”
西蒙主要通过传统的“经济人”模型与他的“行政人”模型的对比，或完善（客观）理性和有限理性的对比来描述他的理论观点。
西蒙认为，“客观理性”或“完善理性”实际上是古典经济学理论及统计决策论所发展起来的理性概念，而“经济人”假设是在这种理性概念的基础上形成的。按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非追求最大的利益，这就是“经济人”假设。这种假设萌芽于资本主义形成之初，它在穆勒、亚当·斯密、李嘉图、李维奕、西斯蒙第、郭森等古典经济学家那里得到了发展和完善。“经济人”假设所依据的理性原则包含了下列四个先决条件：（1）存在着数种可以相互取代的行为类别；（2）每类行为都能产生明确的结果；（3）经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；（4）经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。因此，在“经济人”假设中最重要的特征就是认为人类理性是经济活动中的主导因素，即“经济人”具有“客观理性”。西蒙驳斥了古典经济学理论的这种以为“经济人”具有“客观理性”或“全面理性”，并能将利益极大化的观点，认为大部分组织行为均是非理性的，任何组织或个人，只能看作一个具有学习及适应能力的体系，而不是一个全面理性的体系，因此，西蒙主张以“行政人”来取代“经济人”，而“行政人”的基础则是“有限理性”。
西蒙澄清由古典政治经济学和统计决策把所发展出来的理性概念，指出，“客观理性”或“完善理性”在实际行为中是不存在的，主要的理由是：（1）知识的不完备性——按照（客观）理性的要求，行为主体应具备每种抉择后果的完备的知识和预见，而实际上，我们对后果的了解总是零碎的。（2）困难的预见——由于后果产生于未来，在赋予它们的价值时，就必须凭想象来弥补其时所缺少的体验。然而，对价值的预见不可能是完整的。（3）可能行为的范围——按照理论的要求，行为主体要在全部备选行为中进行选择，但对于真实的行为而言，人们只能想到全部可能的方案中的很少几个。
因此，西蒙认为，人类行为所依赖的是有限理性，而不是“客观理性”，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的，且是力所能及的范围内去从事决策，因而行政理论所关心的是人类社会行为中介于理性和非理性之间的范围。西蒙着重探讨了影响决策者的心理学因素。在他看来，决策心理学的因素主要有如下三个方面：
（1）学习。人们能够凭借过去的经验与实验性的方式，通过知识的传递和理性的推断，对特定选择将产生的结果作出估计，用西蒙的原话来说就是：“人能观察自己的动作后果，调整动作，以达到称心的目的。”
这种学习过程，无论对个人还是对组织来说，都是合理决策的基本条件。
（2）记忆。指的是人们在解决问题时，把搜集到的信息、结论储存到头脑里，而且当人们再次遇到同类问题时，不用重新研究，便能利用那些信息。因此，组织必须建立相应的机构，即记忆装置，来保存信息，以便一旦需要，便能提供有用的信息。
（3）习惯。这是一个同样重要的机制，它有助于保存有用的行为模式。习惯具有“从有意识地来进行选择的范围内排除情况重复”的效果。习惯一旦形成，就不必对产生正确动作的决策进行自觉的重新思考，就能使同样的刺激和同样的情况产生类似的反应，有了习惯，注意力才得以转向需要制定决策的新方面。因此，处理重复性问题就成为组织的惯例，它们往往被写进工作手册，相应问题的发生无须加以重新考虑。
西蒙进而把人的合目的性活动分为两种模式：“犹豫—抉择”模式和“刺激—反应”模式。第一种模式是指：为了实现决策的合理性，对一切替代手段及它们可能产生的结果和对结果的评价等都需要花时间加以考虑，这就是“犹豫”；犹豫先于抉择，由于存在着各种制约合理决策的因素，所以犹豫不决消耗了很多的时间，结果以“无所行动”而告终的情况是经常发生的。第二种模式是指：只注意情况的某些方面而排除其他的方面，其特点是，对一定的刺激毫不犹豫地作出一定的反应。西蒙说：“真实行为看来与客观理性的行为不同，其决策是由指明方向的刺激所引发的，而且，对刺激的反应虽然有一部分是推理性的，但其中很大一部分则是习惯性的，习惯性的那一部分当然不一定是非理性的，甚至往往不是非理性的。因为它们可能是行为对目的的一种协调或适应——经验条件协调或条件适应。”
西蒙后来在《管理决策新科学》中将这种以“刺激—反应”行为模式为基础的决策称为“程序化决策”（定型决策），即当相同问题出现时，事先规定一定的处理程序和决策程序，据此进行决策，不必探索新的替代方案。与此相对应的是“非程序化”决策（非定型决策），指每当问题发生时都要探索解决问题的新方案。而在《组织》一书中，西蒙和马奇则进一步从“决策的惯例化”和“可满意性”两个方面来讨论“行政人”的决策特征。按他们的观点，组织的大部分行动是受执行计划（惯例化的决策）支配的；而无论个人还是组织，大部分的决策和选择与可满意性的手段有关，只是在例外的场合才探索和选择最佳的手段。 [1]
总之，西蒙通过对“经济人”假设及“客观理性”的局限性的揭露，提出了以有限理性为基础的“行政人”假说，从而奠定了他的决策理论的坚实基础。西蒙在《行政行为》导言中认为，“行政人”与“经济人”的区别突出地表现在两个方面：（1）“经济人”寻求最优，即在一切备选方案中，择其最优者；而“行政人”则寻求满意，即寻找一个令人满意的或“足够好”的行动程序；（2）“经济人”同“真实世界”的一切复杂事物打交道；而“行政人”则认为，他自己头脑据知的世界是对繁杂的真实世界做过重大简化处理后的一个模型，他满足于这种粗略的模型，他在抉择时所利用的是一种简单的世界图景。西蒙还认为，“行政人”的这两个特征的意义在于：其一，由于寻求满意而非最优，他就用不着考虑一切可能的备选方案，也用不着确认存在着全部备选方案，便可以进行选择；其二，由于把世界图景简化了，所以他就能用相对简单的经验方法来制定决策，这些方法不至于给他的思考能力强加上无法负担的重任。
西蒙用“行政人”假设取代“经济人”假设，扭转了古典经济学对人类经济行为的假定，对人类行为作出了更接近于真实的描述，这是他获得诺贝尔经济学奖的重要原因。
还必须指出，西蒙关于人类决策中逻辑的因素和心理的因素，或理性的因素和非理性的因素关系的观点与巴纳德的观点有较大的差别。巴纳德认为，决策是有意识、合乎逻辑的行动，尽管他不否认组织中存在着习惯性的行动和反应性的行动，但又认为组织决策肯定是有意识和合逻辑的。西蒙则认为，为了使决策更加合理，必须探索决策过程中的心理学的因素或非理性因素的作用问题，特别是将刺激—反应模式看作组织行动的更重要的方式。可以说，注重心理因素或非理性因素在决策过程中的作用是西蒙行政决策理论的一个特色。
对行政决策过程、种类及技术的分析构成西蒙行政决策论的重要部分。按照西蒙的观点，行政的任务在于追求行政决策的合理性，而要做到这一点，必须了解决策的过程、种类和技术。他在《行政行为》一书中已论及这些问题，而在后来的著作尤其是《管理决策的新科学》中则更进一步展开对这些问题的讨论。
1.行政决策的过程
西蒙在《行政行为》一书中认为，理性决策的任务就是要选出一个能产生令人满意结果的策略，决策大概包括如下三步：（1）列出全部备选策略（方案）；（2）确定其中每一种策略的后果；（3）对这些后果进行对比性评价。
在《管理决策新科学》一书中，西蒙对决策过程进行了详细的分析。他指出，决策的制定包括四个主要阶段，即找出决策的理由；找到可能的行动方案；在诸个行动方案中进行抉择；对已进行的抉择进行评价。他认为这四个阶段在人员的时间表上占有十分不同的分值。管理人员及职员要用大部分的时间来调查经济、技术、政治和社会形势，判别需要采取新行动的新情况。他们也许用较大的时间分值独自或者与他的同僚一起去创造、设计和制定可能的行动方案，以应付需要作出决策的形势，而他们可能用较少的时间来选择他们为解决已确认的问题而制定的而且对其后果也做过分析的抉择行动方案。他们还得用适量的时间去评价作为重复循环一部分的、再次导致新决策的过去行动结果。这四部分加在一起，就构成管理人员所做的主要工作。
西蒙对这四个部分分阶段加以说明：
（l）第一阶段——情报活动，即探查环境，寻找要求决策的条件。从心理学的角度上说，这一阶段可以称为认知活动。所有的组织决策都是在组织对决策的必要性有了一定认识之后才开始的，在这个意义上，问题的认知过程，可以说是对决策发生动机的过程。西蒙认为，情报活动是要了解问题的真相及环境各种可变因素，为了达到认识问题的目的。必须借用各种记录文件、实验、观察以及调查等方法，广泛地搜集各种事实，并对所得的资料加以认真地分析研究。
（2）第二阶段——设计活动。即创造、制定和分析可能采取的行动方案。换言之，这是在作出决策之前尽可能地寻求各种解决问题的途径。西蒙将现行的方案与新的可行性方案相区别，可行性方案的探求过程就是放弃现行解决方案，改用新的代替方案或终止现行计划，而改用新的可行性计划的探求过程。组织则从探求发现的数个可行性方案中选择一个方案。西蒙认为，最理想的当然是探求所有的可行性方案，但按满意性原则，则不必发现所有的可行性方案，而且实际上要发现所有的可行性方案是不可能的。
（3）第三阶段——抉择活动，即从可资利用的方案中选出一个特别的方案。西蒙认为，从事抉择活动不能忽视评价标准问题，评价标准既可以是单一的，也可以是复合的。在评价各种可行性方案时，往往是先确定一组评价标准，然后将各种方案分别加以衡量，观察其可接受性，再进行抉择。若只有一个方案是合格的，即选此方案，决策即告完成；若没有一个合适的可行性方案，则重新检查被舍弃的方案，可能再发现满意的取代方案；若有一个以上的可行性方案，则在这些合格的方案中，可能发现不合格的应予弃用方案。
（4）第四阶段——审查活动，即对过去的抉择进行评价。这可以看作执行决策任务的阶段。西蒙认为，保证决策的执行仍然是决策制定活动。一种广泛的政策性决策给组织中要求为执行政策而设计和选择行动方针的管理人员创造新的条件，于是执行决策和制定更详尽的政策就很难加以区分。
西蒙强调决策的诸阶段相互交织。他指出，一般而言，情报活动先于设计活动，而设计活动又先于抉择活动。然而诸阶段循环较之所提示的顺序要复杂得多。在制定某一特定决策的每个阶段，其本身就是一个复杂的制定过程。例如，设计阶段可能需要新的情报活动，而任何阶段中的问题又会产生若干次要的问题，这些次要的问题又有各自的情报、设计、抉择和审查活动，这有如大圈套小圈，小圈之中还有更小的圈。
2.决策的类型及技术
西蒙在《行政行为》《组织》《管理决策新科学》等论著中都涉及决策的种类及技术问题。在《行政行为》一书中，西蒙从决策对未来的影响的角度，将决策一般地分为两种类型：一是决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；二是现实决策可以对未来决策起或多或少的指导作用。
在《组织》一书中，他和马奇将决策一般地分为常规决策和解决问题的决策两种。
[2]
在《管理决策新科学》一书中，他则从决策所采用的技术区别的角度，将决策分为程序化决策（Programmed decision）和非程序化决策（nonprogrammed decision）两种。这里，我们着重讨论西蒙在《管理决策新科学》一书中的有关论点。
西蒙认为，必须区别两种性质相反的决策，即程序化决策和非程序化决策。前者是属于经常不断的、常规性的，而且由于其不必实施新的决策，所以没有一定的作业方式或程序。因此这种决策是定型化的、程序化的；出现这种程序化决策的原因很简单：假若某个特定的问题反复出现，那么人们就会制定由一套例行程序来解决它。后一种决策具有新颖的、无结构的，而且具有不寻常的影响程度的特征，所以称为非定型的或非程序化的决策。某类问题，或者因其过去未出现过，或因其确定的性质和结构尚捉摸不定或很复杂，或因其十分重要而需要采用现裁现做的方式加以处理，都不能采用程序化决策办法，而要采用非程序化的办法。西蒙指出，在区分这两种决策时，他借用了计算机专业术语“程序”（programm），“程序”即是一种战略或详尽的战略指示，而区分的主要根据则是决策过程中所采用的不同技术。
西蒙对这些技术分别作了说明。（1）程序化决策的传统技术。西蒙指出，习惯是制定程序化决策的全部技术中最普遍和最为盛行的技术。组织成员的集体记忆是实际知识、习惯性技能和操作规范等方面的庞大的百科全书；与习惯紧密相关的是标准操作规程。习惯是内化在中枢神经系统里的。而操作规程则是通过书面语言记录下来的程序，它提供一种新成员合于习惯性组织活动模式的手段，提供一种提醒老成员注意那些正常使用而至今仍未完全变成他们的习惯模式的手段，提供一种习惯性模式公之于众，组织检查、修正和落实的手段；而在标准操作规程之上的组织结构本身就是一种对决策制定程序的不完全说明，它规定了一套关于组织的哪些成员将对哪些决策类型负责的设想和预料，规定出一套次要的目标结构。
西蒙将决策类型及所使用的技术列成表6-2-1：
表6-2-1 决策的类型及技术
（2）非程序化决策的传统技术。西蒙认为，这方面并没有多少明确的技术可言，如果要问非程序化决策如何制定出来，答案往往是“判断”。而这种判断是通过某种不确定的方式由经验洞察力和直觉来决定的。制定程序化决策依靠的是简单的心理过程，包括习惯、记忆、对事物和符号的简单控制；而制定非程序化决策所依靠的是到目前为止人们尚不了解的心理过程，因此，我们关于这一类决策的理论就显得空洞无物。这种决策可以通过某种有条理地思考来加以改进，通过职前的和在职的培训也可以加强其技术。
（3）程序化决策的新技术。西蒙指出，现代程序化决策技术不断发展和完善，主要包括运筹学（也称“作业研究”或“管理科学”）和电子计算机的使用。运筹学是在第二次世界大战中应军事上的要求，并主要依靠数学家的研究成果而得以完成，战后则被广泛地应用于管理决策上。其特征是，引入系统分析和数学方法来解决管理决策问题。同时，电子计算机也日益成为合理决策的重要手段，它扩大了数学计算上实际的可能范围，也使模拟技术与电子资料处理迅速发展。电子计算机的发展与现代管理尤其是决策的关系问题日益成为西蒙学术研究的一个重点，他实际上是一个卓有成就的计算机专家。
（4）现代非程序决策技术。西蒙指出，当现代程序决策新技术被大量采用之时，非程序决策也开始掀起了革命。人类解决问题的方法已经有了重大的发现，它们在商业上应用的最初的潜在可能性已经开始出现。这些发现对制定非程序化决策的方法的影响将日益增大。他认为，人类有几种可能的办法可用来克服程序化决策新方法的局限性：一是找到如何从实质上增加人类在非程序化环境中解决问题的潜力；二是找出用计算机帮助人类解决问题而又不必先将问题简化为数学形式的办法。这两种可能的办法，都是以深化我们对人类问题解决过程的理解为依据的。西蒙认为，人类解决问题和非程序化决策的技术目前尚停留在研究阶段，只有相当少的例子能证明它们在管理上的应用，例如，探索式解决问题技术可应用于培训决策者和编制探索式计算机程序。
西蒙关于决策过程、决策种类和技术的论述是相当深刻的，他的不少见解已被吸收到当代行政学、组织理论及决策论的教科书之中。
我们已经讨论了西蒙的行政的或一般组织的决策理论，这是他的组织理论的核心部分。从这一小节开始，我们将简要介绍西蒙的组织理论中的其他几个与行政学密切相关的论题，即组织平衡论、组织影响论和组织设计论。这里先讨论组织平衡论。
西蒙及马奇继承和发展了巴纳德的组织平衡论。组织平衡论或激励理论是西蒙的组织理论及行政学理论的一个重要内容，这构成他的《行政行为》《共公行政学》《组织》等论著的一个主题。
西蒙在《行政行为》一书中有专门的章节讨论组织平衡问题。他认为，组织乃是由人组成的集体或平衡系统，组织的所有工作都必须由人去完成，所以，研究诱因——贡献问题或个人参加组织的动机问题便成为组织理论的一个重要部分。他认为，个人之所以参加组织，有三个基础：（1）由于组织目标的实现而个人直接得到报偿；（2）与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；（3）与组织的规模及增长无关的、由组织提供的个人诱因。西蒙指出，组织成员为组织做贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。如果贡献在数量上和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就能生存和发展；反之，除非达到某种均衡，否则，组织就会衰退，乃至消亡。西蒙还具体分析了组织平衡中的基本问题，包括参加者的类型，作为诱因的组织目标，雇员参加组织的诱因，组织价值，组织平衡与组织效率等。
在《公共行政学》一书中，西蒙等人同样论及组织平衡问题，例如，他们将组织平衡的中心假设归结为如下几点：（l）一个组织是许多作为组织成员的个人的行为的相关联社会系统；（2）每个组织成员或群体为获得组织的报酬——诱因而作出贡献；（3）组织成员只有当其所取得的诱因等于或多于其所做的贡献时，才能继续参加组织。这里衡量的标准是组织成员的价值及工作机会的选择；（4）不同的参与者群体所提供的贡献，是组织向其参加者提供诱因的源泉；（5）因此，只有当贡献比较充分，足以提供诱发这些贡献的诱因时，组织才是有“支付能力的”（solvent），那它才能生存下去。
在《组织》一书中，西蒙和马奇更加系统深入地讨论组织平衡问题，他们用了整整三章（第三、四、五章）来讨论这一问题。在他们看来，组织平衡论包含了三个方面的主要内容：（1）组织成员的态度与士气等心理因素同生产率的关系或工作动机问题（第三章：“动机约束：组织内部的决策”）；（2）组织成员参加或离开组织的动机问题（第四章：“动机约束：参与决策”）；（3）组织中的冲突问题（第五章：“组织冲突”）。其中第二个问题是组织平衡论的核心。西蒙和马奇说：“参与决策构成巴纳德1938年的《经理的职能》和西蒙 1947年的《行政行为》所谓的组织平衡论的核心，这是组织生存的各种条件问题。平衡就意味着组织为其成员参与者的继续参与提供适当的报酬方面取得成功。”“巴纳德—西蒙的组织平衡论本质上是一种激励理论——一种关于组织能够诱导其成员继续参加组织，从而保证组织生存的条件的陈述。” [3]
西蒙和马奇在书中对组织平衡论的基本概念进行了深入的刻画，特别界定了“诱因”“贡献”“诱因效用”“贡献效用”四个基本概念，后两个概念则是他们首次提出的新概念。在他们看来，诱因是指组织向其成员所支付的“报酬”，这些报酬可以用独立于组织成员的效应的单位来衡量。对于任何一个组织成员来说，我们可以指明一系列的诱因；诱因效用是指每一个诱因都有相应的效应价值，这里，并不主要涉及效用函数的形成，但并不排除考虑某个特定函数，个人的某一功用函数往往产生几个诱因。贡献是指组织成员向组织付出的代价，这些代价是独立于组织成员的效用单位来衡量的。对于任何一个组织成员来说，可以指明一系列的贡献；贡献效用指的是一个人为作出贡献的事先的替代价值，这个定义可以引入对参与者行为选择范围的分析。
西蒙和马奇认为，这些定义提供了观察问题的两个一般的途径：一是我们可以直接通过观察组织成员的行为来评估效用平衡；二是假如我们要作出关于效用函数的简单经验假说的话，我们可以在不涉及效用的情况下，作出关于诱因和贡献的数量上变化的预见。他们认为，要直接评估诱因—贡献效用平衡，最好的逻辑类型是找出某些个人满意的变量，显然，诱因和贡献的差距越大，个人的满意程度就越高。但是，必须注意满意的“零点”的标度与诱因—贡献平衡点并不必然是同一的。
西蒙和马奇指出，诱因—贡献平衡包含着两个主要的方面：一是组织成员感到离开组织是否有利；二是他们感到离开组织是否容易。前一方面取决于组织成员对其现职是否满意以及他对在组织内部调换工作的可能性估计；后一方面取决于组织成员自己有多少可供选择的其他组织的估计。西蒙和马奇通过对“员工”这一类组织成员的典型分析，说明上述几种影响因素，并将其发展为适应于其他几类组织成员的一般模型。
由此可见，西蒙及马奇进一步发展了巴纳德提出的组织平衡论。他们不仅对这一理论的方法论基础进行探索，对这一理论进行相当深入的归纳概括，而且对许多具体问题进行详细的分析和讨论，使组织平衡论更加丰富、生动。西蒙和马奇的激励理论不仅搭起了迄今为止工作动机研究的几乎全部的理论框架，而且其中的一些命题已得到初步证实。他们的理论构成后来流行的“期望理论”的先导。
西蒙认为，组织平衡论主要解决的是个人为什么愿意参加到一个组织并服从组织目标的问题，组织影响论主要回答的是组织何以使个人行为适应一个整体模式——何以影响个人决策的问题。在他看来，所谓的组织影响，就是指为了克服对个人合理地进行决策的制约，同时把个人的决策统一为一个整体，从而给个人的决策以影响的组织机能。他将组织影响区分为内部影响和外部影响两大类——外部影响是指组织为影响个人提供的刺激因素；内部影响是指决定着对刺激所做反应的心理定式。但他又说，从解释的角度，把内外两方面的影响完全分开是不合适的，因为它们在各种主要的影响方式中均起着作用。
在西蒙看来，组织是一个充满决策过程的复杂行为系统，管理者和所有组织成员都是决策者。任何一个组织成员都必须作出两类决策：一类是参加组织的决策（这属于组织平衡论问题），另一类是组织内部与工作绩效有关的决策。要想达到良好的组织效果，管理者既要作出正确的决策，又要使决策能够被有效地执行。他认为，决策乃是以一组前提（价值前提和事实前提）推出结论。因此，关于组织对个人的影响，我们可以不将其解释为组织对个人决策的直接决定，而是把它看作组织对个人决策所依据的某些前提的决定。从大的方面来说，组织影响其成员的方式无非两大类：一是培养组织成员的态度、习性和精神状态，以此引导他们作出对组织有利的决定；二是迫使组织成员接受别人的决定。第一类影响是通过谆谆教诲，树立员工对组织的忠诚心，诱发他们对工作效率的关切感而产生效果的，使这类影响生效的主要途径是培训；第二类影响主要取决于行使权力，进行劝说，以及提供信息，从具体的方面来说，组织的影响方式则主要有权威、对组织的忠诚心、效率准则、通告和信息，培训等。西蒙对这些具体的方式分别加以详细的说明，其要点是：
（1）权威。西蒙认为，权威是一种最主要的影响方式，它把作为组织参加者的个人的行为，同他们在组织之外的行为区分开来；正是权威给组织赋予了正式结构。“权威”可以定义为指导他人行动的决策制定权，它是上下级之间的一种关系。只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，我们就说，那个下级人员接受了权威。上级人员在行使权威时，并不谋求下级的心服，只想取得下级的默认，尽管实际上权威行使往往和建议、说明等混在一起。
权威的重要作用在于，当出现意见分歧的情况时，仍然可以通过权威作出决策并予以执行。但是权威不能过于武断，因为在任何情况下，如果过分行使职权，超越下级的“接受范围”，就会导致下级的不服，而接受范围的大小取决于能让权威生效的保障手段或制约力，包括社会制约（团体态度）、共同目标（理想）、物质利益、个性、习惯等。权威可以“向下”行使，也可以“向上”“向周围”行使。一般而言，只是当人们在某一具体问题上无法取得一致意见时，才求助于正式的权威关系，所以，组织中的正式权威结构通常与人事任命、惩罚、免职等相联系。在组织的正常工作中，正式权威链条往往是以非正式权威关系来加以补充的，正式等级结构在很大程度上是为解决争端预设的。权威的作用还在于，它可以用来加强职责，可以作为一种影响手段。它能使组织成员的决策，成为其他一些成员的行为依据或决策前提，从而可以用来分配决策职能，把特定的决策工作交给合适的人员去做。
（2）对组织的忠诚心。西蒙指出，一个有组织的团体成员是倾向于把自己同那个团体等同起来，以该团体的代表自居，这种认同现象，是人类行为的一个普遍特征。组织的参加者通过服从组织所决定的目标，通过逐渐将这些目标吸收到个人的态度之中，养成一种与他们各个人个性颇为不同的“组织个性”。组织给个人指定了角色，详细规定了其决策所依据的具体价值要素、事实要素及备选方案。在制定决策的过程中，组织成员在对组织的忠诚心引导下，会根据其行动给组织带来什么样的后果，来评价备选行动方案。
西蒙认为，这种认同现象或忠诚心，在管理上有重要作用。一个时时面临决策的管理者，如果不得不根据人们全部价值观念去评价那些决策，那么，管理就没有理性可言了。如果他只需按有限的组织目标来考虑决策的话，那么，他的任务就是人力所能及的了。但是，对组织的忠诚心也给管理工作带来不可低估的困难。例如，它会在必须权衡组织成员所认同的有限价值和其他价值时，使那些被习惯束缚了的成员，无法作出正确的决策。
（3）效率准则。西蒙指出，行使权威和培养对组织的忠诚心是让个人的价值前提受组织影响的两个主要手段；而个人决策中的事实前提则在很大程度上取决于“效率准则”。所谓的有效率，广义讲无非指用最短的路径、最省钱的方法，去达到预期的目的。效率在价值上保持中立，任何管理机构的成员，其决策所受到的一个重大组织影响就是这样一个信条——“要有效率”，至于判断其决策是否符合这一信条，则是审查过程的一个功能。
（4）通告和信息。西蒙认为，在组织影响的因素中，有一些并不具备浓厚的正式组织色彩。它们可以当作组织内部公共关系的一种形式。通告和信息就是这样的因素之一。没有任何东西能够保证，在组织此处发布的通告，会在组织的彼处产生效果，除非组织中的信息沟通渠道有效传送那种信息，而且传达方式又是具有说服力的。西蒙指出，信息和通告在组织中是向所有方向流动的，不是仅仅自上而下流动；与决策有关的许多事实变化极其迅速，只可能在决策的时候才能弄清。
（5）培训。西蒙认为，培训作为一种组织影响方式，也是“从内向外”影响组织成员的决策。与其他影响方式不同的是，培训的结果会使组织成员靠自己作出满意的决策，而不需要无休止地行使权威，发布通告或提出建议。在这个意义上，培训作为控制下级决策的一种途径，乃是行使权威和发布通告的替代方法。培训的作用在于：向受训者提供处理决策所需要的事实要素；给受训者建立一个进行思考的框架；向受训者传授“公认的”解决问题的方法；向他们灌输决策所依据的价值观等。
西蒙的组织影响论是对巴纳德有关理论的进一步发挥。在西蒙之前，巴纳德对组织影响尤其是“权威”接受范围进行了探讨，西蒙加深并拓宽了巴纳德的论题，并将其纳入他的决策为核心的组织理论体系之中。
组织设计或组织结构理论是西蒙组织理论的另一个重要部分。西蒙从组织的决策功能的分配与组合出发来推论他的组织设计的基本原则。他认为，组织是为人类解决问题而存在的，是人类行为的放大；为了达到组织目标，一方面要尽量使组织目标明确化，另一方面需要有一组精心设计的运行程序，使之朝向组织目标而发展。因此，必须研究组织结构、组织设计及现代组织发展的一般原理。西蒙的组织设计论包含了组织结构、专业分工、集权与分权三个基本方面。
1.层级组织结构
西蒙认为，任何组织可以分成三个层次，分别履行决策、协调和操作功能。组织有如一个三层蛋糕，最下层是基本的作业层，中层为程序化决策层，上层为非程序化决策层。他说这种层级性组织结构是普遍存在的，在任何复杂系统内层级化至少具有如下三个原则：
（1）在特定规模和复杂的程度内，经过进化程序，最可能产生的就是由次级系统组成的层级系统；如果规模相同，层级制会比非层级制先出现，因为层级制本身就是一个稳定的系统。
（2）在特定规模和复杂程度内，层级系统比其他系统所需的资讯传导较少。
（3）在层级结构中，组织的复杂程度不管从哪一个角度来看，都和它的规模没有太大的关系。
西蒙认为，层级化组织构成处理合法性权力的一定组织结构。换言之，在组织内，位居上层的领导的权力来自人类社会组织阶层化的经验，下级觉得应该服从上级，而上级也觉得下级应该听话，这种对层级化权力的意识即是所谓的“合法性权威”。在这种前提下，组织才能顺利运转。层级化组织型态之所以被人类社会所广泛采用，主要是因为它有利于制定工作目标和分配工作，有利于组织内的协调与解决冲突。
2.组织的专业分工
西蒙往往将“分工”（division of work）和“专业化”（specialization）两个概念当作同义词使用。他认为，假使有一件工作要做，显然有许多人可以共同来从事这一工作，那么便可以将这项工作分为几个部分，而使每个人担任其中的某一部分，这时，每个人专做他的那一份工作。这就是“分工”或“专业化”。
尽管西蒙对传统行政学的“专业化”行政原则或管理原则进行了批判，但他并没有否认专业化或分工在组织活动中的作用。他认为，组织的专业分工，不仅影响组织成员的成长，而且也由于分工方式的不同，产生了几种即时性的后果。与传统的观点不同，他认为在对组织群体进行分工时，必须考虑群体的结构是否有助于某人担任该项工作，而担任这项工作之后，是否影响他担任其他工作。因此，在研究某一分工方法的可能结果时，必须注意这样一点，即一个人、一个工作群体、一部机械，在任何适当时机中所从事的工作，都与这个人或这个群体所曾经历过的一切有关。
西蒙从组织中的个人分工观点出发，将专业分工分为三个层次：（1）个人分工与机械分工之间的关系，他认为人与自动化机器之间的分工，将有助于免除人力的失调与浪费，这里的分工原则是利益比较；（2）个人分工与群体分工的关系；（3）工作群体与大的组织单位间分工的结果。关于后面这两个层次，西蒙认为由于涉及的问题相当复杂，所以很难有原则性的结论。不过，在整个分工程序上，似乎可以把握两个因素：一是组织面临的问题，二是透过价值观念和技能的角度，观察有关人员对这个问题的反应方式。西蒙认为应该把焦点放到认识各种可能的分工方法上，并衡量其个别的利益得失，绝不能从抽象的理论原则出发去做分工计划。
3.集权与分权
西蒙将决策的集权与分权当作组织设计的另一个重要因素来加以考虑。他认为，在过去的一个时期里，出现了两种近乎矛盾的趋势：一是分权趋势，二是集权趋势。促使分权趋势出现的原因是：分权制允许公司内部各部门的经理自立利润目标，这样总体目标就显得较有意义；同时，分权制把相关活动的各个部分予以区分，使决策程序得以简化。造成集权趋势出现的原因是：对特定的专业职能的重视、方针的统一、千篇一律的要求、上层组织势力的扩大等。
西蒙主张组织不能绝对分权。他指出，组织活动是集体的活动，要顺利实现组织目标，就必须有一定的集中协调机制。管理过程的核心是组织决策过程，决策得以实现的基本条件之一，就是剥夺组织成员个人的部分决策的主权，让他们在决策目标等方面受到别人的影响。因此，组织决策本身就不允许绝对分权。在他看来，集权的优点有：可以保证各种作业活动的协调；有利于发挥决策才能；使责任明确，从而促使决策者以更加负责的精神制定决策；可以克服由于组织内部各部门之间的“门户之见”所引起的某些困难。集权的弊端则在于：影响管理者用更多的时间和精力去考虑更重要的决策问题；过分集权将导致决策过程的重复，使下级人员无所作为；导致信息沟通网络的扩张和繁忙，增加管理决策费用；还会造成“下情不上达”，从而使决策脱离实际；等等。集权的这些缺陷正好为分权提供了依据，西蒙认为集权化表现为两个侧面：一方面，可以通过利用一切规定限制上级权限，使决策权集中化；另一方面，可以通过剥夺下属手中的决策职能，使决策权集中化。西蒙强调应使集权和分权保持平衡，集权总是指最终决策权的相对集中，分权总是指一部分决策权的下放。集权和分权都有一个程度问题，这显示出复合决策过程中集中协调的程度。
综上三点所述，在组织设计问题上，西蒙主张：（1）把组织整体结构设计为层级制；（2）必须注意组织结构纵横两方面的专业化，认真设计有关的信息沟通网络；（3）集权和分权的平衡，把容易受门户之见影响的决策权集中起来，由特定的部门或个人执行，而对于某些具体的决策工作，应交给基层或中层去做。
到此为止，我们已经介绍了西蒙的组织理论中的三个方面——组织影响论、组织平衡论和组织设计论。西蒙的组织理论还包含了许多内容，如组织中的信息沟通系统、设计系统、组织冲突与组织发展、管理的社会责任、计算机与管理组织、管理的未来等，限于篇幅，这里不作论述。
西蒙的行政学理论及一般的组织理论在行政学说史以及一般组织理论发展史上占有举足轻重的地位。从行政学的角度来说，他以行政决策论为中心的行政学理论构成现代行政学理论发展的一个重要阶段，他的《行政行为》一书是划时代的著作，是现代行政学理论发展的一个里程碑。该书出版后，西方尤其是美国行政学开始迈进了一个新的时代，即以科学化的概念、实证的研究方法取代充满模糊命题和教条式陈述的传统行政学理论。因此，几乎在所有西方行政学的论著中尤其是论及行政学思想发展的著作中，都把西蒙作为一个显著的人物来对待，将他的行政学理论当作行政学说史的一个重要阶段来论述。例如，《国际社会科学百科全书》“公共行政学”的条目将西蒙的《行政行为》当作20世纪40年代行政学转变时期的主要著作。作者说：“赫伯特·西蒙的《行政行为：对行政组织决策过程的研究》（1947年）是20世纪40年代最重要的行政学著作”，该书“代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击”。具体来说，西蒙对现代行政学理论发展的贡献主要表现在如下几方面：
第一，西蒙分析了传统行政学理论的局限性，批判了它的主要理论原则及政治与行政二分法的观点，指出了传统行政学的研究方法的不足，认为它们无助于建立起一门真正科学的公共行政学理论体系。他建议引进科学方法来研究行政过程尤其是决策过程，以此表现行政学的精确性。他在《行政行为》等著作中广泛引用心理学、社会学等学科的成果，开拓了行政学的视野，使行政学研究由狭隘的单一学科概念框架迈向多学科交叉研究的道路，因此，他的研究途径和方法具有创新的意义。
第二，围绕对行政决策的研究，力求建立起较系统全面的行政学理论体系。西蒙认为要形成具有普遍性的行政学原则，建立行政学的科学理论体系，必须以某些基本的概念或概念框架为基础，将它们作为描述组织活动状况的工具。科学管理学派及人际关系学派的学者都没有做到这一点。这种状况是“对我们的科学和作为科学家的我们本身严厉的斥责”。他认为他的《行政行为》正是为了改变这种状况而作出的努力。他得出的结论是：决策是行政学的核心，行政学的理论术语必须从有关人类抉择的逻辑和心理学中推演出来。换言之，决策过程是理解组织现象的关键，必须围绕“决策”概念来建立系统的行政学理论体系。为此，他研究行政决策的一般问题——决策的前提、方法论基础、决策的（合）理性、决策的心理学、决策的过程、种类及技术等，形成较完整的行政决策论。同时，西蒙并没有将行政学及一般的组织理论局限于狭义的决策上，而是将它扩展到整个组织现象的研究，在决策概念基础上建立起现代行政学及一般组织理论的基本框架，讨论了组织影响、组织平衡、组织设计、计划、协调、信息交流系统、管理者的社会责任等问题。在这些研究中，西蒙力求吸收传统的行政学及组织理论的合理思想，来充实他自己的理论。他和马奇在《组织》一书中说过，他们对组织中的人的认知方面的研究，只是对古典组织理论和人际关系中有价值部分所做的重要补充。
第三，西蒙提出了大量的合理的具体行政学理论观点（这一点我们在前面各节均有所论述），他的这些观点尤其是行政决策方面的观点已为当代行政学教科书所吸收，成为当代行政学理论体系中的组成部分。
从一般的组织理论或管理理论的角度来看，西蒙和巴纳德一起奠定了现代组织理论的基石，他的组织理论或管理理论构成了当代管理学上最有影响的学说之一。他在一般组织的研究中，并非如传统的管理学者那样，去着重注意组织的制度与结构的问题，而是主要从行为科学研究的角度去探讨组织的实际运行情况，对组织作动态分析。他的组织理论的特点是：第一，重视组织内成员的决策过程；第二，研究组织的影响力；第三，提出组织平衡论。在决策研究上，他不仅提出一般研究方法或研究途径，使组织理论的重心转到组织成员在不同情况下如何作出决策的问题上。而且，西蒙后来不断针对组织的决策过程，从事系统化的分析，力求使人类的决策更加合理化。在《行政行为》问世的10年间，西蒙致力于管理科学和经济分析方面的理论研究和实际调研，除了继续发展他的描述决策理论之外，他在管理科学上进行了多方面的研究，如控制论在生产管理上的应用、算法构造等，这使他有可能把规范性的决策理论和决策技术同组织理论结合在一起，从而形成更丰富的管理理论。
对于西蒙在管理理论或组织理论上的贡献，人们给予高度的评价。约瑟夫·梅西在《管理学概要》中将西蒙看作“对多学科管理思维作出贡献人物”中的佼佼者，认为西蒙是跨越管理学的各大领域——包括管理会计、管理经济学、组织结构与系统、组织行为、管理科学、管理技术等的唯一学者。钱斯勒则认为，作为一位熟悉组织理论、经济学、自然科学和政治学的学者，西蒙是最早强调内心动机的重要性的理论家之一，并且是对组织中的权威和服从现象作出最完整解释的人之一。J.W.吉布森等人则指出，西蒙在经济学、管理学、组织行为学、社会学、政治学和心理学等许多领域作出贡献；他在管理和组织行为方面的重要贡献之一，就是深刻地研究了组织中的信息沟通问题，将巴纳德的思想发展为关于决策理论的有关组成部分。他不仅分析了正式组织的信息沟通，而且比较深刻地探讨了非正式沟通渠道、非正式团体和“天然领导人”等问题。
但是，我们必须看到，西蒙的行政学及组织理论中仍然存在着不少的不足或缺点，这不仅表现在他的思想的方法论基础上，而且也表现在具体的理论观点上。从哲学方法论上来看，西蒙主要是在逻辑实证主义及行为主义的方法论基础上来建立他的理论体系的。他关于建立描述性理论的要求、手段与目的，事实与价值的划分等有明显的逻辑实证主义影响的痕迹。当代科学哲学已经证明，逻辑实证主义的方法论观点有很大的局限性，比如说，纯粹的经验事实是不存在的，事实和价值也是不能截然分开的。西蒙将决策主要建立在事实的基础上，将决策中的事实和价值两种因素分开，认为价值不是科学分析的对象，这种看法是不妥当的。在公共决策中包含着明显的价值因素，假如不考虑价值分析的话，那么，对公共决策的分析就难以是全面的。
从具体观点方面来看，西蒙的某些观点是不成熟的，可以进一步讨论的。例如，西蒙提出用“备选行为与后果”的模式（行为选择模式）取代传统的“目的—手段”模式，西蒙认为他的模式更合理、全面。然而，如果认真地加以分析的话，我们可以发现，西蒙的模式与传统模式的区别并没有如他自己所说的那样大。在实际中，只有一个相关价值或目的的情况是很少的。一种完全的描述必须考虑所有相关的目的，这就需要构造“目的矩阵”，而首先必须制定这些不同目的相对数及其相容性；将手段看作价值上中立的，也只是一种约定俗成的事情，而不是纯粹的逻辑问题。如果一种备选手段包含着某些有意义的政策或伦理问题，那么相关的价值应被结合到“目的矩阵”中。在其他情况下，手段的价值方面可以忽略。同样的问题以不同的途径进入西蒙的“行为选择模式”。行政管理者对于可能行动过程的探索不可能是没有限制的。他的研究必须或明或暗地通过某些相关价值框架来加以构造。他也不可能追踪一个可能行动过程的所有实际的结果，只是注意那些对于他的目的或价值较为重要的结果。因此，在这两种模式中存在着相似的因素，即目的或满意手段或选择过程，它们是相似的和互补的。又如，西蒙的“行政人”模式尽管较之于“经济人”模式合理，但也有着其弱点，它忽视组织中的一些基本方面尤其是组织的革新职能。
[1] James G.March，Herbert A.Simon， Organizations ，Wiley（U.S.A），1958，pp.140-142.
[2] James G.March，Herbert A.Simon， Organizations ，Wiley（U.S.A），1958，pp.139-142，177-180.
[3] James G.March，Herbert A.Simon， Organizations ，Wiley（U.S.A），1958，pp.83-84.