下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
政策科学（或称政策分析、公共政策、政策研究）是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个全新的跨学科领域，它的出现被誉为当代西方社会科学尤其是政治学和行政学领域的一次革命性变化。用Y.德洛尔的话来说是一次“科学革命”，用A.里夫林的话来说是“当代社会科学发生的一次静悄悄的革命”。国际政治学会主席K.冯贝米称“政策分析的发展是国际政治学会成立20年来最重大的突破”；W.罗迪则称“当代公共行政学最重要的发展是政策研究的兴起”。
政策科学的迅速发展以及它对各国政府的政策制定和社会进步的影响使它成为各国共同关注的学科。现在，政策科学已取得了长足的发展，已被公认为是政治学、行政学、经济学乃至整个社会科学中一个极为重要而富有活力的部分。学者D.拉纳称政策科学构成了整个当代社会科学的核心，一些政治学家和行政学家甚至主张用它取代传统的政治学、行政学的研究。例如，W.H.莱姆布莱特直截了当地说“公共行政就是公共政策制定”，言下之意是，行政学就是政策科学。由此可见政策科学或政策分析在当代西方社会科学特别是政治学和行政学中的显著地位。本文考察美国的“政策科学运动”，主要评述美国政策科学的形成、演变其趋势。
政策科学的奠基人拉斯韦尔将政策科学一般地定义为对政策相关知识（即公共决策过程的知识以及这一过程所使用的知识）的研究。从这一定义来看，可以说政策科学源远流长，与人类文明同样古老，因为有了人类社会，就有了公共事务的管理，也就需要政策相关知识的研究。我们可以从古代及中世纪的历史文献中找到大量关于政策及政策相关知识研究的论述。而近现代特别是19世纪和20世纪上半期社会科学的发展为政策科学的诞生奠定了坚实的基础；在经济学、社会学和政治学等领域新积累起来的丰富的政策相关知识、政策研究的理论和方法，则直接构成了政策科学发展的先导。因此，有些西方学者把这段时期称为“前政策科学运动”（pre-policy sciences movement）时期。 [1]
1951年，斯坦福大学出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，这标志着现代政策科学作为一个独立研究领域的出现。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”（policy sciences movement），这个运动的背景是美国知识分子尤其是社会科学家对社会科学解决问题能力的不满以及对第二次世界大战后美国“重建”和20世纪60—70年代社会改革运动的批判反思，运动的目的则是创立一门实用的、行动取向的和跨学科的社会科学。
《政策科学》一书标志着美国政策科学运动的开端。拉斯韦尔在该书《政策的方向》一文中，首次对政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础。拉斯韦尔对美国当时的社会科学和离心力量（centrifugal forces），即对社会科学的零散的专门化感到不满和担忧。在他看来，哲学和科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果是理论与实践的脱离。他认为政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零散的专门化，确立起一门全新的、统一的社会科学。政策科学将与过去决裂，它不是那种战时在华盛顿特区中分化出来的应用社会科学，也不是社会科学家的活动主义；相反，政策科学将致力于一般选择理论（A general theory of choice）的研究，时下局部的问题并不是政策科学所关心的问题。这种以理论为方向的政策科学与第二次世界大战期间流行起来的那种作为政府婢女的实际政策分析的传统不同。尽管这种实际的政策分析是政策科学的组成部分，但是在拉斯韦尔看来，政策科学是某种不同于应用社会科学的东西，因为政策科学主要关心“社会中人的基本问题”，它将采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，重视对变化、创新和革命的研究。 [2]
虽然拉斯韦尔指明了社会科学中的政策研究方向，树起了政策科学发展的第一个里程碑，但是在20世纪五六十年代中这一段时间，政策科学并没有取得突飞猛进的发展。这一时期政策科学所取得的主要成就是使人们确立了政策科学或政策分析必然有助于政策问题的解决这样一种信念（这为政策科学在20世纪70年代的迅速发展奠定了思想基础），并且在政策过程，特别是在政策分析的定时分析及技术方面取得较大的进展。这一时期的政策分析中经济学途径占主导地位，运筹学、系统分析、线性规划等定量方法及技术被广泛应用到政策分析之中。特别是以这些方法为基础的计划—项目—预算系统（PPBS）先在国防领域出现，后迅速扩展到联邦政府的许多部门，使政策分析受到政府的高度重视。此外，林德布洛姆所提出的渐进主义分析方法也有一定的影响。
20世纪60年代中期以后，情况发生了很大的变化，政策科学取得了突飞猛进的发展。这首先必须提及著名科学哲学家库恩1962年出版的《科学革命的结构》的著作，该书在当时起到了方法论的解放作用，给政策科学的发展注入了新的活力。但为政策科学的迅速发展作出重要贡献的是当时在美国工作的以色列学者德洛尔。他在1968—1971年出版了政策科学“三部曲”：《公共政策制定检讨》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学的进展》（1971年）。在这些著作中他发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、方法论等作了具体而详尽的论述，形成了拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统，使政策科学的模式趋于成熟。德洛尔的著作构成政策科学发展史的另一个里程碑。
70—80年代，政策科学的研究领域得到了很大扩展，在政策系统与过程的研究上取得显著的成就，特别是在政策评估、政策执行和政策终结等方面形成了各种理论。首先，政策评估成为一个重要的研究领域。60年代美国联邦政府推行了许多重大的发展政策，70年代初期联邦政府机关对大约300项政策加以评估研究，总经费约3000万美元，而70年代末期评估的政策达到1000项，总经费达17亿美元，这在客观上促进了政策评估研究的发展。按照某些美国学者的看法，在美国，60年代初政策评估的焦点是效率测量，60年代末强调田野研究，70年代则转入社会实验。 [3] 其次，政策执行也成为政策科学研究的一个重要课题。针对60年代美国社会政策的失败，许多政策科学家不仅加强评估研究，而且加强对政策执行的研究。哈佛大学肯尼迪政策学院首先发表了一篇《公共科学的执行问题的报告》，指称政策执行过程的政治与官僚的方面往往为政策官员和政策分析者所忽视；有些学者如哈格罗夫则指出，在政策形成与政策成功之间存在着一种忽略了的环节——政策执行，必须加以补充，才能使政策生效。而这方面最有影响的是普雷斯曼和韦尔达夫斯基等人在对奥克兰计划案例的跟踪研究基础上写成的《执行》（ Implementation ）一书，该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致失败。最后，一些研究者还加强了对政策终结及政策周期的研究。他们力图解决失误的政策能否终止，如何终止以及采取何种策略等问题，由此形成相关的终结及周期理论。此外，70年代崭露头角的公共选择（public choice）理论也可以视为政策科学在这时期所取得的一个成就。
80年代中后期之后，美国的政策科学运动及政策科学本身的发展出现了一些新的趋向。由那格尔主编的《政策研究百科全书》则根据80年代的研究情况，预测政策科学在90年代的8个发展趋势：（1）从事政策研究的社会科学家的数量增加；（2）强调政策评价和贯彻而不是仅解释不同政策之间的差异；（3）运用微观经济学的推理方式，而非仅靠统计数学；（4）对政策问题关心的范围更大；（5）在社会科学各学科中，关心各分支学科在相关的政策研究中的性质、作用和影响；（6）在传统的哲学的规范评价和科学的定量分析之间进行融会；（7）在社会科学学术研究与实际工作之间，通过训练计划与政府作用相互沟通；（8）从政策研究的多种方向影响其他学科。
美国政策科学运动及政策科学本身发展的最新趋势主要有：
一是加强了对政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩认为政策科学或政策分析是应用伦理学。根据一些学者的说法，80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：（1）从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理学；（2）从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、堕胎、死刑等一类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南的《伦理与公共政策》等；（3）从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作为高罗普的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。
二是政策科学研究视野进一步拓宽。一些学者认为过去的政策科学片面强调以经济理性或技术理性为基础的选择理论，并主张以决策者的偏好排列优先顺序以选择和解释方案。这种研究途径无法解释丰富多彩的政策现象，因为不存在能被全体公众所接受的最佳政策，好的政策仅仅是那些具有法律正当性的政策。因此这些学者主张用社会、政治和法律的理性取代经济和技术的理性，用“政策研究”（policy inquiry）取代“政策科学”。
政策科学目前在美国已经体制化了。首先，一批学术团体（如政策研究组织、评估研究会、公共政治分析与管理学会等）和非大学的民间的政策研究组织或思想库（如布鲁金斯研究所、斯坦福研究所、企业研究所和传统基金会等）相继出现。其次，在出版渠道方面，出现了一批政策科学或政策分析的专业期刊（如《政策科学》《政策分析》《政策研究杂志》《公共政策》《政策分析与管理杂志》等）以及一批周边期刊（如《美国公共行政评价》《美国政治科学评论》）；同时出版了大量的论著、丛书。笔者于1993年年初到康奈尔大学时，在该图书馆以“政策科学”为主题词，输入寻找文献，输出竟有839本相关著作的书名。再次，在教育培训方面，美国各地的研究性大学均成立了公共政策研究生院、研究所或中心，都有公共政策或公共事务的硕士、博士学位点，其中MPA（公共事务硕士）与MBA（工商管理硕士）在美国职业研究生教育中占有同等重要的地位，一般的大学都普及了政策科学、公共政策或政策分析的教育。最后，在职业方面，“政策分析家”已成为一种正式的职业，联邦、州和地方政府均设立了政策分析和政策研究的单位，再加上大学和研究所的教育研究人员和思想库的工作人员，政策科学的职业化已达到相当的规模。
总之，在政策科学运动推动下，经过了45年的发展，美国的政策科学已成为一个独立的、有影响的和有强大生命力的社会科学研究领域。正如杜克大学教授乔尔·弗格什曼所说：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的20年里（即60年代末至80年代末——引者注），这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”
[1] 参见 Peter Deleon and E.Sam Overman，“A Histroy of Policy Sciences”，in J.Robin，W.B.Hildreth and G.J.miller eds.， Handbook of Public Administration ，NY：Mancel Oekker Inc.，1989。
[2] 参见D.Lerner and H.D.Lasswell， The Policy Sciences ： Recent Development in Scape and Method ，Stanford，CA：Stanfond University Press，1951，pp.3-15。
[3] 参见Mark S.Daniels and Clifford J.Winth，“Paradigms of Evaluation Research：The Development of An important policymaking component”， American Review of Public Administration ，Vol.17，No.1，1983。