下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
组织是人类社会最普遍的现象，是人类活动协调、合作的形式，目的在于克服人类个体体能和智能的限制，达成某些群体的共同目标。现代社会是一个高度组织化的社会，组织在国家和社会生活中的作用日益突出。没有组织，就没有社会。彼得·德鲁克说：“社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。”
公共管理活动也离不开组织，公共组织是公共事务的管理者和公共服务的提供者，有如马克思所说“行政是国家的组织活动”。
在某种意义上说，公共管理学就是关于公共部门的组织与管理理论。公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。组织变革与发展是公共组织理论的核心议题之一。
组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征，尤其是组织目标往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。公共组织是社会组织中一种重要而独特的类型，尤其是在与私人组织的对比中更能彰显公共组织的特色。人们用不同的标准区分公共组织与其他组织，尤其是与私人组织，以求给公共组织找到一个贴切的定义。其中，“最基本的问题就是所谓‘边界问题’（demercation problem），其中包含对‘公共’与‘私人’的概念，用以指导选择哪些属于公共、私人或公私混合以及这些决策如何执行等问题的思考”。
公共组织是一个不断与其环境发生作用的开放系统，处于持续不断地变革过程之中。有如弗雷德里克森所说：“变革始终是公共管理者所面临的严峻挑战。公共组织环境是动态的。我们经常遇到这样的悖论：组织的环境瞬息万变，难以预料，而秩序和可预见性恰恰又是组织的本质所在。我们的组织一般倾向于秩序性、稳定性和可预性——的确，它们一般是静止的和抗拒变革的。但是我们必须要有回应变革的能力。”
公共组织持续变革与发展的主要原因在于：其一，开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。公共组织越开放，其与组织环境的关系越密切，对社会需要越敏感，也越能提高自己的适应能力；其二，开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。开放的公共组织能够适应环境变化及时调整自己，通过自身适应性程序来化解外界冲出，保持组织系统稳定，提高生命力。因此，面对组织环境变化，公共组织必然要进行持续的变革。
表6-7-1 组织变革及其发展的相关概念
生命周期是探讨组织成长与变化的一个有用的概念，它说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。
组织是一个有机的“生命体”，具有自身的生命周期（the organizational life of cycle），经历产生、成熟、衰败和消亡的发展阶段。不同的组织经历各个阶段时所费的时间不同，有些组织不会历经所有的阶段，有些组织甚至由产生直接迈向死亡。有的组织具有较长的成长期，所以许多研究者进一步将组织所经历的成长期再细分为几个次阶段。衰败期也可分成几个次阶段，如部分组织在进入衰败期时，立即采取了调整补救的变革措施，让组织重生。一般来说，组织的生命周期具有以下几个阶段：
（1）组织的产生阶段。即组织争取独立地位和生存空间的阶段，此时的组织领导者和成员富有创新和进取精神，努力争取组织的合法性和成长资源。一旦组织能够迈过艰难的“创业期”，它就可以进入下一个快速扩散和膨胀的阶段。
（2）组织的成熟阶段。此时，组织自身结构逐渐走向合理化，分工体系明确，组织的成员高度团结一致，为完成组织任务付出高度的努力和热情；组织的开放性和接受能力较强，乐于面对环境变化的挑战。
（3）组织的衰落阶段。随着组织规模和人员的增长以及组织任务的加重，组织可能会萎缩，变得逐渐僵化、低效，冗员以及低效的结构和沟通联系也困扰着组织。
如果组织无法持续、妥善地管理领导和协调过程的复杂性，就可能深陷繁文缛节的危机当中，组织的规章与程序不断增加，抑制了创造精神与建设性活动的发生，变得过度官僚组织化。
（4）组织的消亡阶段。面对衰落，有的组织作出积极的回应，并承认需要进行变革，有的组织则反应消极，也不承认改变的必要性。
如果组织仍抗拒变革，组织就进入崩解和消亡阶段。此时，组织失去利害关系团体的支持，其获取和适用资源的能力也随之消失。
1.组织变革的含义
组织变革（organizational change）的意义是组织从一种状态转变到另一种状态，以增进其效能的自然转变过程。组织变革的可能性并不只是积极方面的改变，也包括了负面或非计划性、非预期性的改变；组织变革的类型也可分为计划性和非计划性。但一般而言，我们所指的组织变革是一种积极性、计划性的转变，其目标是创新或改良使用资源与能力的方法，以增进组织创造价值的能力，并改善对利害关系团体的报酬。
组织变革主要可以从结构、人员、技术三个层面进行，在结构方面可以采用使工作丰富化、扩大化等方式；人员方面则可从组织成员的态度、知能来改变；技术方面是指新方法的使用，如计算机化、机械化等。
2.组织变革的策略
组织变革的目标具有多重性和复杂性，既涉及组织成员态度和文化理念的转变，也涉及组织结构和能力的重塑，因此，组织变革的策略也具有多种形式。根据克拉克等人在《组织变迁》一书中的说法，从变革者与被变革者的关系来看，组织变革的策略可以分为以下几种具有典型性的类型：
——价值策略：认为被变革者是具有专业知能的，因此，通过说服的方式，使变革者具有相同的价值观，并愿意加入变革的计划之中。
——理性策略：认为被变革者是具有理性的，只要拿出实证的数据，让他了解如果组织不进行变革将会受到伤害，因此，而愿意加入变革的行列之中。
——教育策略：认为被变革者愿意加入变革，只是其专业知识与经验不足，因此，通过再教育的历程，提高被变革者加入变革的动机。
——心理策略：认为被变革者具有某些心理特征，通过邀其加入变革，激发其在组织变革中的潜力。
——经济策略：透过利诱的手段，诱使被变革者相信只要加入变革就会有额外的利益，如果不加入则将失去某些既有的资源和利润。
——政治策略：通过政治策略的运用，如调动职位，使被变革者了解变革的实施与否是有相当大的影响。
——权威策略：变革者以权威的方式，迫使被变革者乖乖就范，没有妥协的余地。
3.组织变革的类型
组织变革可以分为许多种类、层次和程度。从变革过程来看，组织变革分为两大类：一是渐进式变革（evolutionary change），即逐步的、渐进的、有特定焦点的变革；二是革命式变革（revolutionary change），即迅速的、激烈的、涉及整个组织的变革。 [1] 从组织策略与结构的基本特性看，渐进式变革是不断的试错和创新过程，是一种微调式的改进或适应策略，以配合环境所发生的改变；革命式变革更可能造成震荡性的变动，包括全新的目标、结构和管理方式。从变革内容来看，组织（包括公共组织）一般经历以下四种类型的变革：
——技术变革。在组织运作过程中，普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，通过现代网络或机械化技术克服各种物流输送阻碍和组织交流阻碍，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。同时，通过网络建立的虚拟机构、客户信息系统，以及规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节。
——能力变革。根据组织管理层次与控制幅度，对组织层级之间、部门之间的职权关系进行合理分配，以降低组织分化与整合的复杂程度。同时，引入现代管理方式，例如标杆管理、全面品质管理、绩效评估等技术，更高效地发挥组织效能。
——产品和服务的变革。基于顾客（消费者）的需要，持续尝试发现更好的服务流程和方式，提供最低成本、最好品质的产品与服务给标的对象。或者通过创新的方式，运用组织的技能与资源开发新产品与服务，使组织更好地满足顾客的需求。
——人力资源变革。人力资源是一个组织最重要的资产，组织根本竞争力在于员工的技术与能力。应用在人力资源上的典型变革种类包括：一是投资于训练与发展活动，让员工获得新的技术与能力；二是将员工社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规（routines）；三是改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；四是持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；五是对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。
4.组织的变革过程
组织变革不是一个自发适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。所有变革都与整个组织目标紧密相连，公共组织的变革至少应实现如下几个目标：一是提高组织适应环境的能力，即公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化；二是提高公共组织的工作绩效，在提高适应能力的基础上，促进公共组织及其人员的知识、技能、行为方式等的更新，提高工作绩效；三是使公共组织承担更多的公共责任，或更好地完成公共事务管理的任务。
组织变革的过程主要包括以下环节：首先，对危机的感知。即组织成员意识到组织变革的必要性；其次，变革方向的确定。即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案；再次，变革。即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式；最后，监督调整。即根据变革进程调整相关措施，并将变革成果固定下来，实现新行为模式的“内在化”。
例如，在20世纪90年代，最引人注目的公共组织变革理论当数“政府再造”论。1992年，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在美国出版了《再造政府》（又译《改革政府》）一书，矛头直指官僚制，提出应该用企业精神来改革公共部门。“政府再造”论认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满竞争、变化迅速，顾客（公众）要求质量更高且更有选择余地的服务。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。政府再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。简单地说，政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。
政府再造要分别从目标、激励、责任、权力、文化五个方面入手，采取五C战略与之对应，进而通过变革途径完成再造。
与此同时，20世纪90年代开始出现了公共组织变革的三大趋势：一是着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化，典型的理论如“学习型组织”论；二是着眼于组织结构的变化。如“无缝隙组织”论以及“网络组织”论、“虚拟组织”论等；三是着眼于组织功能的变化，重塑政府的结构与职能。
1.组织发展的含义
组织发展（organization development，OD）是指通过组织存在问题的系统分析，运用一套应用行为科学的理论和技术，来改善人际关系或个人组织关系、提高组织运作能力（领导、决策和沟通能力）、培养新型组织文化的一种有计划地促进组织自我更新的活动。它含有以下几个本质特征：
（1）是以行为科学知识为基础的一种变革方式。组织发展广泛利用行为科学理论的诸多成果，如有关动机、领导和系统的理论，以实现组织的民主化以及个人的价值。
（2）强调计划性变革的一种历程。组织发展是由高层领导者所引导的一项有计划性、连贯性、整体性的历程，是一种长期持续不辍的努力。
（3）变革主要有人际关系、技术及制度三个层面。提高组织信任和开放性，改革管理的策略、技术及更新组织结构，加强人力资源管理制度。
（4）变革目的在于提高组织的适应力及生产力，使组织持续发展。
2.组织发展与组织变革的关系
组织发展属于组织变革的范畴，是组织变革的一种干预或介入技术，即组织发展咨询人员与组织中的成员合作，运用采访、调查和团体会议的方式，对组织存在问题进行诊断，并选择各种类型和方式的介入方式，为组织的发展作出系统性指导。两者的关系如下：组织变革的含义较为广泛，指的是从一种旧状态转为另一种新状态；如果是经预先计划的变革措施，以增进组织效能和适应环境发展的，则称为“计划性变革”（planned change）。而计划性的变革可能仅强调组织效能的提升，不一定能涉及改变组织气氛或价值。而凡是涉及组织气氛、组织成员态度或价值观的变革，我们就可称为组织发展。换言之，组织发展不仅强调促进组织健全并提高组织效能，更重视创造开放性和解决问题的组织气氛，增进成员彼此间与团体间的相互信赖，促使个人目标与组织目标协调一致。
3.组织发展的历程
组织发展不是一蹴而就的，而是一种持续的进程，包含了从提出问题、分析问题到解决问题并评估解决程度的完整步骤。
（1）问题的认知。指组织察觉到问题的存在，并试图改变它。一般而言，组织是否有问题是由组织中的高层主管人员决定，所以必须要使高层行政管理人员重视问题的存在，并决心加以改革，行动才可能展开。组织问题的发生，通常与组织所面临的危机有关，例如，外界环境发生重大改变、组织目标无法有效达成、公众的批评、组织工作效率低及组织内冲突不断等。
（2）搜集资料。搜集数据是组织发展的基础，由专家或咨询顾问通过各种方法搜集资料，如问卷调查、访谈、观察、分析档案文件等方法，搜集各种资料，以进一步诊断问题。
（3）诊断问题。诊断的对象包括现在和潜在的问题。由咨询顾问在群体的情境中，将搜集的数据展示给组织成员，而成员在咨询顾问的协助之下，审查并分析所搜集的资料，以探索或确定问题的定义及原因。其目的在于追溯问题的原因，以作为确认问题、选择方法和评量的基础。
（4）资料回馈。咨询顾问与组织成员举行会谈，将所获得的资料回馈给有关人员。通常先与主管人员会谈，再举行全体成员会议。会议中由与会者对各项有关资料作充分讨论、辩论、交换意见。最后，顾问在针对组织成员的讨论与建议对组织现状的缺失做准确的诊断。
（5）发展行动计划或策略。又称为介入或干预技术。行动的计划或策略必须考虑组织内外的复杂因素，并按照问题诊断的原因和变革期望的结果做适当的选择。所发展的策略必须明确，计划必须具体，包括采取的步骤、执行的人员、执行的时机、完成的时间及评估的方式。
（6）建立成员认同。组织发展是一项整体性与持续性的长久历程，必须积极争取成员的认同与支持，才能有效推动组织发展的计划与方案。可以通过讲集会、讨论会、研习会等各项会议加以沟通讨论，以建立共识。
（7）采取行动。其目的在实践之前所订的计划，为减少可能发生的抗拒和阻力，必须循序渐进，注意实施的方法和步骤，同时责成专人负责推动、订立奖惩办法等，均有助于组织发展的推动。
（8）评估。评估的方式在发展行动计划时就应加以规划，包括确立评估的目的、标准及数据搜集的方法。实施评估时，必须同时兼顾执行中与执行后的测量。前者可提供执行后的即时结果，后者可通过长期的测量，以确定预期结果达成的程度。评估的结果，必须与预先定立的标准相互比较分析，以决定如何加以修正，作为未来如何行动的依据。
4.组织发展的干预（介入）技术
组织发展干预技术是指一套由变革推动者与被服务对象针对问题本质所选择应用，通过以调整或改变被服务系统关系，增进组织效能的结构化技术和活动。
（1）面对问题会议（organizational confrontation meeting）。就是将各阶层的管理人员集合在一起，在会议中对组织的处境进行迅速的审视，共同确定组织的问题，建立行动目标并解决问题的一种技术。
（2）调查回馈（survey feedback）。就是应用系统的方式，搜集组织中各项有关数据，并将数据回馈给组织中所有有关人员，以作为计划或行动的基础。
（3）弹性工作时间制（flexible working hours system）。就是采用两种不同形式时间所组成的工作日，代替传统的固定上下班时间：分为“核心时间”与“弹性时间”。前者规定一天之中的几个小时内，所有工作人员必须全部到齐，后者则规定作为工作时间表的一部分，工作人员可依照自己的喜好及需要，自由选择上下班时间，以处理个别公事。
（4）矩阵式组织（matrix organization）。指组织机关为完成某一特殊任务而临时组成的工作团队或项目小组，任务完成后即予解散。该组织设项目负责人，从各相关部门借调所需人员，该人员同时接受项目负责人与原单位主管的指挥，并在任务完成后各归其职。这方式的优点在于不增加组织的编制与负担，能有集思广益与分享资源的效果，以求有效解决组织问题。
（5）目标管理（management by objectives）。是指组织成员共同参与，建立共同目标，再将目标化为具体的计划执行，在执行过程中重视成员的自我管理与自我评估，再按照设定的目标定期考核，以期激发成员潜能，达成组织目标。
（6）实体布置（physical setting）。实体布置技术考虑到组织工作环境因素对成员有巨大的影响，希望通过对工作环境实体上的安排，使工作成员满足其需求，产生积极的正面效果。在改变空间布置的过程中，非常重视由成员共同参与，以符合其期望，进而促进工作效能的提升。
（7）建立团队（team building）。团队是指由组织内具有共同目标、共同工作方法，且关系密切的一群个体所组成。团队有许多不同的类型，按照成立的目的和任务的不同，有的属于永久性团队，有的属于暂时性团队。
（8）过程咨询（process consultation）。是指由具有专业技术知识的咨询者，协助组织成员对其工作环境中所发生的任何有关过程的问题，提升认知、了解与处理能力的一种技术。
（9）角色分析技术（role analysis techniques）。是指组织成员共同讨论彼此权责，确定个人工作范围及其与他人工作的关系，以有效扮演角色，达成目标。
（10）工作丰富化（job enrichment）。是一种工作设计的方法，借着提供成员更多自主、成长、思考、规划的工作机会，以提高其满足感，进而达成组织目标。它包括工作简化、工作整合、工作授权和工作轮调等方式。
（11）敏感性训练（sensitivity training）。目的在于通过团体间的相互帮助，提高成员的自我认识和分析别人行为的能力。具体做法是将不同单位或同一单位不同层级的成员编成小组，人数8—15人。小组成员在坦率友善的接触中，敞开心灵，彼此深入交换意见并发现问题，共同寻找解决的方法。
（12）组织行为修正（organizational behavior modification）。是指组织通过奖励、处罚等方式，强化组织成员表现出符合组织目标的行为，减弱不符合目标的行为，以增进组织效率，达成组织目标。
5.成功组织转型的因素
组织由于其自身存在的惰性、风险规避以及过度官僚式组织文化的限制，对变革和发展往往具有一种抵制力。因此，成功的组织转型需要多方面因素的支持，包括：
（1）对变革必要性的广泛共识；
（2）清晰而持久的领导，包括来自高层管理人员的支持；
（3）在诊断问题并计划实行变革的过程实施广泛的参与；
（4）灵活渐进的实施过程，该过程包括实验、反馈和调整，并在前面成功的基础上对变革加以制度化。
[1] D.Miller，“Evolution and Revolution：A Quantum View of Structural Change in Organizations”， Journal of Management Studies ，1982，Vol.19，pp.11-151.