下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
决策是管理的中心环节和各项管理功能的基础。公共组织决策是公共组织政策制定和执行过程中经常性的活动。公共组织决策质量直接影响到公共管理的效果。因此，从实践与理论的结合上研究公共组织决策具有十分重要的意义。
对于决策的理解，不同学者有不同的观点。许多管理学学者都提出了自己对决策的定义。通过对众多决策定义的理解和分析，具有代表性的定义主要有以下几种：
——决策是管理的核心，管理就是决策。这以西蒙为代表。
——决策就是方案的选择，即在两个或两个以上可择方案中作出一个选择。
这是西斯克提出的观点。
——决策就是指个人或组织为达到某一目标、目的或企图，在众多方案中选择一个最优的方案或策略，并加以实施的过程，因此决策包括决策的制定与执行。
——决策是指组织或个人为了实现某种目标制定方案并选择方案的过程。
西蒙的决策观，大大地提升了决策在管理中的地位和作用。决策存在于管理过程中的每一环节，领导活动离不开决策，协调活动离不开决策，控制活动也离不开决策，等等。但是把决策和管理等同起来却模糊了决策所具有的特点，不利于人们对决策概念的把握和理解。第二种观点又把决策界定的过于狭窄，忽视了决策的准备条件。第三种观点也有外延太广的弊端，把决策执行归为决策的内容，将会使决策与管理中的监督、控制等职能发生重叠。第四种观点揭示了决策的本质和过程，有利于我们认识与把握决策的内涵。
根据上述对决策的理解，可以为公共组织决策下如下定义：公共组织决策指公共组织为了实现特定目标、维护公共利益，制定方案并作出选择的过程。这个定义主要是突出了公共组织不同于一般决策的特殊性。决策的主体为公共组织，决策的主要价值取向是为了维护公共利益。决策不仅包括方案的选择，还包括选择前的准备工作，即方案的拟定。
公共组织决策与私人组织决策之间存在着明显的差别：
一是主体不同。公共组织的决策主体是公共组织，私人部门的决策主体是私人组织。
二是目标不同。公共组织的决策的目标是维护公共利益。而私人组织决策的基本出发点是为了组织获得更多的利润。虽然不能说利润是私人组织的唯一目的，而且在现代社会中，许多企业甚至打出以“社会责任”为己任的口号。但是，没有利润就没有私人组织生存的余地。就如有的学者所说：“由于在市场中竞争维系着每一个私人组织的生存，利润对一个公司就很容易被认为是其底线。” [1]
三是决策权力不同。公共组织决策体现国家、社会的利益，不存在什么可以执行或不执行的问题，而是必须得到贯彻实施。它以公共权力为后盾，并且主要以行政方式作用于社会中的个人和团体，具有强制性。而私人部门的决策主要为了私人组织的利益，其实施对社会中的个人和团体不具有强制性。
四是价值取向不同。私人组织由于其主要目标是追求利润，而达到利润最大化的途径就是要求追求效率的最大化。因而私人组织决策的价值取向主要是效率，用最小的投入获得最大的产出。相对而言，公共组织决策的价值取向更加多元化，主要有效率、公平、对社会的回应性、决策过程的正当性。 [2] 现代公共管理运动同样强调组织的效率问题，主张用市场的方法提高组织效率；但是公平是公共组织存在的根本要求；对社会的回应性是指要求公共组织应该加强和社会的沟通；决策过程的正当性是指组织决策应该公开、透明，接受组织成员和社会公众的监督。公共组织决策价值取向的多样性要求决策者显示出“均衡”的原则，比如效率和公平之间的均衡。
组织决策是一个动态的系统反馈过程，包括一定的步骤和程序，尽管在实践操作中，具体的决策在运行过程中所表现出的步骤和程序有所不同。但是，依旧有必要从理论层次上抽象概括出决策过程的一般规律，有利于人们理性地对决策的认识。
所谓问题，就是指现实与期望状态之间的差异。同时，问题决策的起点，任何管理组织的进步、管理活动的发展都是从发现问题开始，然后作出变革而实现创新。正如林德布洛姆所言：“问题通常意味着新的机会，而不是旧的痛苦。”
问题识别是主观的，并且那些不正确的、完美的解决错误问题的管理者，与那些不能正确识别问题而没有采取行动的管理者干得一样差。因此，正确界定问题是公共组织决策的首要问题。对问题的识别即是对问题的“诊断”。通过诊断，了解症状、查明病因。方案规划者只有善于从纷繁复杂的问题群中，区分出轻重缓急，抓住所要解决的主要问题，判断问题的性质及症状之所在，挖掘其产生的背景和原因，才能有的放矢，对症下药。
问题的诊断包括两个方面：
一是问题的症结分析。能否正确地找出这个症结，是制定出良好决策的基本前提。对此，对问题的诊断不能仅仅停留于一般化的模糊感觉上，对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、范围、程度及其价值或影响等，都要有一个明确的界定。二是问题的原因分析。问题的原因有主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近期原因和远期原因等。只有弄清原因，才能对症下药找出解决问题的方案。对此，要对问题产生的原因作纵向分析和横向分析。对问题及其原因的正确分析，要做到：充分掌握信息；遵循正确的指导原则，实事求是，一切从实际出发，如实反映问题和分析问题；运用科学的手段和方法。
决策者正确地阐述了决策问题，就进入决策的下一环节，即考虑公共组织的目标，组织想要什么？组织真正需要什么？组织的希望是什么？组织的目标是什么？决策目标是十分重要的。因为它是衡量可选方案的基础，或者说，它们就是组织决策的标准。在确定已经认清了所有的目标之后，决策者能够避免走入错误的方向。在决策过程中，决策者所确定的目标应该有下列特征：
1.目标要求明确具体
决策的目标是为解决已经识别出的问题而确立的，故而公共组织的目标必须明确、具体。在现实中，由于公共组织决策通常涉及多方面的利益，尤其是利益团体的力量比较均衡时，公共组织决策者为了不“得罪”任何一方，经常采用模糊目标的策略，即组织决策的目标不清晰，但模糊的目标缺乏评估的可能性。这种决策方法是缺乏科学性的。决策目标要明确，首先指表达目标本身的概念要清楚、确切，内涵要清晰，外延要确定。如党的十六大提出要全面建设小康社会，对小康的定义就较之以前我们党提出这个概念时更加清晰。衡量“小康”，不仅仅依靠经济总量，还要看是否缩小了地区经济的差距，不仅仅看经济指标，它还必须结合社会保障、卫生服务系统等。其次，决策目标的时间也要明确。战略决策和战术决策在这方面的要求有一定的差别。战略决策对时间明确性的要求较之战术决策更低，如我国三步走战略，其时间的确定就显得比较有弹性，但它也有一个弹性区域，并不是模糊不定的。最后，目标要求是定量和定性的结合。凡是可能量化的目标尽可能量化。只有一个量化的总体目标，才可能制定量化的小目标。量化的目标有利于组织绩效的考核。
2.目标要有可行性
（1）经济可行性。公共决策总是要有一定的经济基础作为保证，没有经济资源的支持，在现代市场经济下，决策的实施光靠公共权力的强制性是难以实现的，其次公共组织决策的实现也应该考虑经济效益。在某些地方，政府不遵守经济规律，不结合经济实力，通过巨额贷款、强行集资的方法获得资金建立一些树立“政绩”，不顾效益的工程就是反面例子。（2）行政可行性。决策必须在政府自己的职权范围内。政府要实现的目标，只能在自己的权限范围内，不能越权。（3）政治可行性。公共组织决策的目标应该符合国家的政治方针、政策，违反四项基本原则的目标是不可能获得政府和人民同意的。（4）法律可行性。法律是决策执行的保障，也是决策的制定依据之一。决策目标违反法律，法律就要追究决策者的法律责任。
3.目标要形成系统
公共组织所要解决的问题通常比较复杂。决策的目标也往往不止一个，各个目标之间既有协调一致的时候，也有发生矛盾的时候。因此对多目标的决策，首先对目标进行分析，划分总目标和分目标、重要目标和次要目标，使其具有整体性、层次性。并且在这个多目标中要做到统筹规划，在考虑一个目标时不能忽视其他目标，要着眼整体，全面考虑，减少目标之间的冲突与摩擦。
在对决策的对象进行分析、确定目标之后，决策者的下一步行动就是制定可能的方案，拟订方案，设想、分析和淘汰选优方案。在这个过程中，有一句名言值得我们借鉴，那就是：“大胆假设，小心求证。”
1.大胆假设阶段
管理大师杜拉克说：“每个问题发掘几种可行性替代方案，是一条不变的法则。否则，将会有陷入谬误的‘非A即B’的险境。……我们之中的大多数人都接受一些几乎同样荒谬的说法，奉行不渝。一些人的极端取向更加强了这种危险，当我们说‘白或黑’时，我们往往认为我们陈述了全部的颜色。这仅仅因为我们陈述了颜色的两个极端。”
西蒙的满意决策原则告诉我们在决策过程中不可能穷尽所有可选方案，这在一定程度上蒙蔽了人们的眼睛，结果是很多决策都是在过分狭小而且结构不佳的选择范围中作出的。这种情况发生的共同原因就是缺乏思考。在决策方案的拟定过程中，只要有时间、资源允许，决策者应该充分发挥自身的创造力、想象力。杜拉克说：“可行性替代方案其实是动员和训练创造力的唯一工具，也是‘科学方法’的核心，真正一流的科学家的特征，即经常考虑各种选择，无论所观察的现象是多么熟悉而平凡无奇。”
决策者在拟订方案时还要充分发挥组织成员及公众的智慧。组织成员及公众可能就是决策的直接利益相关者。他们可能更加关心组织目标的成败。组织成员及公众可能拥有更加真实、广阔的信息。
2.小心求证阶段
在时间、物力、人力、财力的限制下，方案的设计不是无限制的。在制定备选方案后，应该是“小心求证”的阶段了。首先，应该就诸多的备选方案进行初步的筛选，淘汰那些明显行不通的设想，留下一些较为可行的方案。在这个过程中可能存在一种风险，那就是有些极富创意，但是表面上不符合实际的方案可能会被决策者删去。另外也有可能受价值因素的影响或利益集团的影响，一些较好的备选方案被决策者弃用。其次是细节设计。
就是将方案具体化。确定实现政策目标的各种措施，如决策界限的规定和相关机构的设置，人员配置和物资经费的保证等。在细节设计中，应该发挥“小心求证”的精神，要做到头脑冷静并实事求是，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲，为方案的评估和方案的选择做好准备工作。
方案评估，也就是对方案所具有的价值的确立，它包括探索、解释和叙述每一种方案的可能结果。评估每种方案对所需考虑的方案特性实质上要取决于决策本身的性质，由于极少数的实际决策可以只根据一个特性来评价，所以一般情况下肯定需要几个评估因素。我们把方案的可行性、方案的可接受性和方案的可靠性作为基本的三种评价方案的标准。
1.方案可行性评估
所有方案都需要资源。如果某个方案所需要的资源超过了组织拥有的或可能获得的资源，那么这个方案肯定是行不通的。因此，方案可行性评估主要指找出方案可能需要的各种资源以及组织能否提供这些资源。首先是技能方面的需求。常规性的决策所需的技能是稳定的，它无须特别的技能。但是如果在拟定的方案中，有的方案的实施需要新的技能要求，那么就应当预测组织能否获得这种技能，是否有使用这种技能的人才。其次，确定对能力的需求。包括每种方案所需的人、设备、时间等资源。在方案评估中必须对这种资源进行综合计算。但是每个方案资源的多寡不是确定方案优劣的绝对指标。每种方案的实施首先要坚持方案的有效性，只有能实现目标的方案才有讨论方案成本的必要。
2.评估方案的可接受性
公共组织决策与私人组织决策有较大的不同，其中原因之一是公共组织决策要面对许多利益集团如有组织的公众、组织成员、权势集团、上级领导等。因此一个在资源上具有优势的备选方案不一定能够被广泛地认同和接受。公共组织决策既要坚持经济效益又要坚持社会效益，力求做到公平、合乎正义。因此，在公共决策中，那些能够尽量照顾各方利益的方案更可能被决策者接受。我国是社会主义国家，公共决策要以广大人民群众的利益为根本出发点和归宿。尽量满足人民群众的要求，决策者要防止屈从权势集团的压力。
3.评估方案的可靠性
任何备选方案都具有一定的风险。公共组织决策的对象是广大人民群众。因此在方案评估中，必然要评估方案的可靠性，以保护人民的利益。首先，要预测每个备选方案实施中环境的可能变化。这里的环境是指对决策实施产生直接或间接影响的各种因素的总和。环境是在不断变化的。方案规划者在评估方案时不仅要对有利的环境作出预测，还要预测可能的不利环境。如国家每年石油进口的决策，就要考虑国际形势对石油价格的影响、国内经济发展形势、与世界主要石油出口国的外交关系和世界主要石油消费国的关系等。其次，预测方案实现的概率。可以通过使用各种数学模型来预测方案的实现概率。决策树法是一种常用的方法。按照确定型、风险型、不确定型决策的分类，再根据决策者的经验，预测方案能否成功的概率的准确性会有所提高。
在决策制定过程中，评估阶段使决策者能够尽可能地调查，搞清楚并阐明每个决策方案的结果，接下来就要进行抉择。其实评估与选择这两阶段的界限很少能够清楚地加以确定。决策者对方案评估过程往往就是一个各种方案相互比较的过程，而比较的结果就会影响决策者对某个方案的偏好，进而影响方案的选择。
由于决策目标非单一的，所以决策评估标准也非单一的。如何处理多重指标的方案呢？倘若一个方案能够在各个指标上比其他方案占有优势，毫无疑问，方案的选择是不会产生争议的。但是，当没有这种“占绝对优势”的备选方案存在时，就必然要对各方案的各种指标的参考系数综合考虑。处理的方法有：初步比较法、一对一比较方法、满意方法、辞典排序方法、不被占有优势选项法、等价选项方法、标准选项方法等。
当然，这种通过计算来选择方案的前提是每个方案的结果（或者至少可替代结果发生的概率）和所对应的目标或偏好尺度达成了共识。但是这个前提假设在实践中有时难以实现，因此，通过判断来选择方案也是公共组织决策的重要途径。决策体的所有成员对每个方案都可能有不同的看法，都有自己的判断。在这种情况下，“委员会”是一种适合的选择过程，这意味着个人的判断应该集中起来以保证：团体的所有成员都牢记其（达成一致的）目标；团体的每个成员都参与进来；团体的每个成员都能得到所有相关的信息；对每个成员的看法都给予同样的重视；投票后的大多数决定最后的选择。
理性主义包括全面理性和有限理性两种模式。全面理性模式（Comprehensive-rational model）又称纯粹理性模式（Pure-rationality model），泛指决策者能够依据完整而综合全面的资料作出合理性的决策。很难确定是谁提出了这一模式，但是在经济学、管理学、公共行政学等学科中可以发现这一模式的广泛使用。根据林德布洛姆的论述，全面理性模式的要点是：（1）决策者面对一个既定的问题；（2）理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要点，然后予以排列优先顺序；（3）他能够列出所有达成其目标的备选方案；（4）调查每个备选方案所有可能的结果；（5）比较每个备选方案的可能结果；（6）选择最能达成目标的备选方案。
这一模式意味着决策者能完全客观而合乎逻辑地看问题，他心中有明确的目标；在决策过程中，他的所有行动不断地使他选择有效达成目标的备选方案。也就是说，决策者作为理性人，具有下列特性：（1）目标导向。在理性决策中，不存在任何关于目标的冲突；（2）所有选择皆为已知。决策者能认出所有相关标准，能够列出所有备选方案，知道每一方案的所有可能结果；（3）偏好明确。标准和方案均能排列出偏好顺序；（4）偏好一致。决策标准一致，而且在心目中所给予的权重总是不变；（5）没有时间及成本限制。决策者在进行决策时，没有时间成本的限制，可以得到完全的信息；（6）最好的选择可使报偿价值最大化。理性决策者会选择评分最高的方案，而得到最大的利益。 [3]
总之，政策分析的全面理性模式主张，为了一个理性的决策，政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及其相对权重、所有可能的备选方案、每一个备选方案所可能产生的后果；必须能够估计每一个政策方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。 [4]
全面理性模式遭到了来自各个方面的批评，许多学者批评它的不可能性或指出它的局限性。概括说来，全面理性模式的主要难题有：第一，在政策制定中，决策者往往并不是面对一个既定的问题，而是需要根据一些现象的表征去探查问题的所在，这往往是一件相当困难的事；第二，在政策制定中，目标、价值的排列往往因目标不清晰及价值冲突，使得决策者犹豫不决；第三，要列出所有达成目标之备选方案及每个方案的所有可能后果，在人类能力有所限制、环境不确定影响及时间成本受限制的情况下也难以做到。因此，全面理性模式虽然是政策分析的完善境界，但在实际的政策分析中难以做到全面理性的要求。
全面理性模式构成以后的几乎所有政策制定模式的出发点。可以说，后起的各种政策制定模式是在批评全面理性模式以及吸取它的某些成分的基础上发展起来的。有限理性模式（Bounded rationality model）是西蒙（Herbert A.Simon）和马奇（James G.March）在批评全面理性模式及对行政决策研究的基础上提出的。它的要点是：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的”可能备选方案。
西蒙认为，“全面理性”或“完善理性”模式所依据的是古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理论概念，它包含了下列四个先决条件：（1）存在着数种可以相互取代的行为类别；（2）每类行为都能产生明确的结果；（3）经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；（4）经济主体拥有一套确定的偏好程序，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。西蒙指出，这种“完善理性”或“全面理性”在实际中是不存在的，主要的理由是：（1）知识的不完备性。按照全面理性的要求，行为主体应具备每种抉择后果的完备知识和预见，而实际上，我们对后果的了解总是零碎的；（2）预测的困难。由于后果产生于未来，在赋予它们以价值时，就必须凭想象来弥补其时所缺少的体验，然而，对价值的预见不可能是完整的；（3）可能行为的范围。按照全面理性的要求，行为的主体要在全部备选方案或行为中进行选择，但对于起初的行为而言，人们只能想到全部可能的方案中的很少几个。
因此，西蒙认为，人类行为所依赖的是有限理性，而不是全面理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限理性模式去取代全面理性模式。他认为这种模式更符合实际，更适用于行政决策行为。
根据西蒙和马奇的看法，有限理性的决策步骤是：（1）确定需要解决的问题或所要制定的目标；（2）决定最低标准或水准，使所有被接受的方案都能符合这一标准；（3）选择一个可行的方案；（4）评估这一方案；（5）决定这一方案是否已符合所确定的最低标准；（6）如果此方案无法接受，再检查其他的方案，并要逐一通过评估过程；（7）如果这一方案是可行的，即可开始行动；（8）执行之后，评定此方案及难易程度，并将资料作为提高或降低标准之参考。
西蒙和马奇的有限理性模式对全面理性模式作了深层次的批评，并强调政策制定中非理性因素的重要性。这个模式在经济学、管理学和公共行政学中有广泛的影响。但是，这一模式主要是为学术理论服务的，而不是为实际的政策分析服务的。
渐进模式（Incrementalist model）是由美国著名经济学家、政策分析家林德布洛姆提出的。这一模式的大意是，政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。
林德布洛姆的“渐进主义”模式经历了几十年的发展演变（1953—1979年），这一模式的名称也随时间推移而变化。1953年他在与达尔合著的《政治、经济和福利》一书首次提出“渐进主义”（incrementalism）概念，该书将社会政治系统及过程分为四种基本形态，即价格体系、层级体系、多元体制和议价。除了在层级体系形态中决策者可以比较不讲究“策略”，可以随心所欲达成决策之外，其余三者都不可能由单独的决策者独立作出决策，而是由相关的决策者之间互动而作出。在这种情况下，如果要进行决策，必须讲究“策略”，在达成共识的基础上逐渐推展，便是“渐进主义”。1958年，林德布洛姆在《政策分析》一文中（载于《美国经济学评论》1958年第3期）把传统的政策分析称为“第一种方法”，而将他自己的政策分析方法称为“第二种方法”。1959年，他在《“渐进调适”的科学》一文（载于美国《公共行政学评论》1959年第2期）中，进一步批评传统的政策制定模式——全面理性模式，阐述他的连续有限比较模式，即所谓的“渐进调适”（Muddling Through）。在1963年的《决策的战略》一书中，他将传统的理性模式称为“全面分析”（Synoptic Analysis），而将他自己的政策制定模式称为断续渐进主义（disjointed incrementalism），他分析了全面理性不适应的八个原因，并提出了政治决策的四种形态。1965年，他在《民主的智慧》一书中进而将他的方法称为“党派相互调适”（partisan mutual adjustment）。直到1979年他还在《公共行政学评论》上发表了《尚未达成，仍需调适》一文，对自己的模式进行了系统的辩护和补充。
尽管在不同时期的著作里，林德布洛姆对渐进模式的表达有所不同并不断发展，但这一模式的基本思想则保持一致。它的基本内容是：（1）目的或目标的选择，对为实现目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织、密不可分的；（2）决策者只考虑解决问题的种种可供选择方案的一部分，这些方案同现行政策只有量上或程度上的差异；对每一种可供选择的方案来说，决策者只能对其可能产生的某些“重要”后果进行评价；（3）决策者所面临的问题经常被重新鉴定，渐进主义允许对目的—手段和手段—目的进行无限的调整，从而使解决问题的“正确方法”并不是唯一的，考察一个决策的优劣，并不要求各种各样的分析者一致认为这一决策是否为达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决策；（4）渐进决策的形式，从本质上来说是补救性的，它更多地是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。
林德布洛姆的渐进模式具有相当的影响力，并拥有不少的支持者。这一模式的合理之处在于，比较符合政策分析的实际，承认政策制定者缺少时间、信息和其他资源，而这一切都是对解决现实问题的各种可供选择的方案进行全面的分析时所必需的。同时，人们总是注重实际的，并不总是寻求解决某一问题，而是寻求解决“将起作用的某些问题”的最佳方法，通过渐进方式作出的是有限的、注重实效并容易被人接受的决策或政策。但是，这一模式也存在着重大缺陷。它倾向于保守主义，安于现状和忽视社会变革尤其是革命；它注重目前短期目标，而忽视长远目标；不适应于政治性和战略性决策。因此，渐进模式受到来自各个方面的批评，批评者有许多著名人物，如德洛尔和埃泽奥尼等。
精英决策模式与渐进主义决策模式的共同点在于二者都认为公共决策是由组织的精英作出的，但是不同之处在于，渐进主义认为，公共决策虽然是由精英作出，但是，精英在作出决策时依旧会受到来自在一个多元社会中各种力量包括人民的影响。精英决策理论则认为精英在制定决策时，完全不受公众的影响。精英决策理论基础主要有：社会总是划分为有权势的少数人和无权势的多数人，社会资源分配是由前者掌握的；少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等地从上层社会中挑选出来的；非精英向精英位置的转动是缓慢的，并且精英位置可以保持稳定而避免发生革命；精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面有较为一致的看法；政策所反映的是精英的流行价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的；活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响。
托马斯·戴伊是精英决策理论的代表人物，他在《谁掌管美国》一书中写道：“在美国，大权集中在极少数人手里。2.15亿美国人当中，决定战争与和平、工资和物价、就业和生产、法律和司法、税收和利润、教育和学术、卫生和福利、广告和通信、生活和休息，不过几千人。在一切社会里——原始的和发达的，集权制和民主制的，资本主义和社会主义——掌握大权的都不过是很少数的人。不论是否假借人民的名义来行使这种权，一概如此。”
精英决策理论关心领导人物的作用，它揭示了当今大众参与的民主内在不足，但同时“少数精英操纵一切”的断言受到多方面的批判。多元理论、混合主义理论、职业化理论、专家政治论、马克思主义理论都对此提出怀疑。
团体理论模型对我们最大的启示是，公共政策是团体间利益均衡的结果。这里的团体是指利益集团。而所谓利益集团是指在利益多元化的社会中具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图通过参与政治过程，影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。
团体理论主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互斗争，政策制定被视为一种处理各自利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。
在团体和团体之间互动与相互反应的过程中，政府扮演一个重要的角色。团体（利益集团）最终希望是政府制定的政策能够采纳其所争取的利益，其结果是，团体“必然为政府所吸引……而政府的功能，就是在处理团体之间目标或利益的冲突”
。
但是，林德布洛姆确认为利益集团在政府决策中的作用并非如此强大。他分析道，政府在决策过程中是主动的，并不受利益集团的控制，相反是政府控制利益集团。他认为主要原因有：利益集团之间的冲突抵制了每个集团的影响力；由于许多公民同时依附于好几个有组织的或无组织的利益集团，其中任何一个利益集团不能驾驭它的成员；社会任何地方的既定关系和期望所受到的扰乱，可能从无组织集团中产生一个新的利益集团来纠正这一扰乱；一个利益集团大部分组织的活动都在为它的成员澄清一些政策的含义，因此，这种活动甚至不打算去直接影响直接决策者。
德鲁克曾言：“管理者除了制定决策外还有许多事情要做。但是，只有管理者才有权制定决策。因此制定有效决策是他们首先需要具备的管理技能。”这种把决策完全看作组织高层领导的思想现在完全不能适应组织的发展。研究告诉我们，管理者要花40%甚至更多的时间在会议上。不用怀疑大部分时间都包括界定问题、为问题制定方案、决定实现这些方案的方法。
团队能比个人提供更多的信息，两个脑袋比一个脑袋好使经常是正确的。而起源于20世纪70年代的新公共管理运动的一个重要内容就是要求打破等级森严的官僚体制，实现政府的变革。在公共组织内部，下级公务员不只是忠诚地执行上级的命令与决策，相反，上级应该充分授权，一方面给予下级参与、制定决策的权力；另一方面，“要实现上下级政府间的沟通，上级政府制定政策时应认真听取来自上级公务员的意见及建议，对公共组织的员工来说，有效参与……是通过增强员工独立决策和影响组织决策方向的能力来实现的。……这种来自基层的开放性影响，有助于政府更客观地作出决策。因为这些参与者最了解相关情况，并能反映组织参与者的知识。即便这些决策在客观上不一定最好，但对参与决策的人来说，它还是一个较佳的决策，至少在执行上会较为顺利”
。在公共组织外部，决策的参与权应该授予组织所服务或规范的对象（顾客），钱包会受决策影响的纳税人；全体公众，至少有投票权的公众。
政府全面质量管理也充分体现了公务员及公共参与决策的要求。全面质量管理的核心概念有三方面：一是强调与供应商协作；二是工作人员对工作过程持续不断的分析，解放工作人员的创造力。
我们应该相信从事具体工作生产的人往往最善于找出影响整个生产过程完成的问题和障碍。他们总是能详细地描绘生产过程，这种专业程度远非管理人员所及；三是与客户协商。这主要表现在要求分析顾客对组织工作的需要，善于倾听公众对组织针对所提供服务不足中提出的意见。
当然，参与决策模式亦存在着不足：首先，时间消耗太多，团队里的相互作用常常导致低效率；其次，团队里的成员是不平等的。他们在组织中的等级、经验、关于问题的知识，以及对其他成员的影响力、语言技巧、自信、喜好是不同的，这种不平衡为某人或某些人利用他们的优势去支配团队里的其他人创造了机会。其他问题主要集中在一致同意的压力上，即团队思维。最后，责任模糊问题，团队成员分担责任，但谁为最后的产出真正负责不得而知。
公共选择（理论）可以定义为对非市场决策的经济学研究，或者简单地说，是将经济学应用于政治科学……公共选择的方法论是经济学的方法论。如同经济学一样，公共选择的基本行为假定是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。
公共选择理论认为政府官员和其他任何人一样是利己的。私人利益会促使他们规避风险和发展事业，这就意味着他们会寻求扩大项目和增加预算。因此公共选择经济学家认为一个充斥利己主义官僚的组织可能会导致一个既低效又背离公众利益的大政府。基于此，公共选择支持者提出了政府失灵理论，即政府与市场一样会失灵，市场失灵不是政府干预市场的必然要求。公共选择理论有助于解释政府机构膨胀、赤字增加、效率低下等问题。公共选择理论对近代政府变革产生了深远影响，成为西方新公共管理运动的三大理论基石之一。公共选择学派的支持者认定，只要有可能，政府的职能就应由私人部门来承担。
这个观点深为西方国家所接受。从英国撒切尔政府、美国克林顿政府到新西兰、澳大利亚的工党政府，私有化浪潮席卷了西方主要发达资本主义国家。民营化大师萨瓦斯认为，根据物品的特点（排他性和竞争性），不同的公共物品可以选择不同的提供机制。这种把原来由政府内部固定提供公共服务或产品引进竞争，私人也可以参与这些产品或服务的提供。这种做法在很大程度上改变了政府的决策模式，减少了政府为了追求私利牺牲公益的行为。公共选择理论的拥护者认为，不论是在市场还是在像合同这样以市场为基础的机制里，类似市场的竞争都会使效率最大化。决策者被迫去寻求正确的信息并作出最优的决策，否则他人将赶超他们并使其失业。
对公共选择理论的批评主要有：行政官员不是仅专注个人目的，而没有丝毫职业荣誉感，行政官员有为公共利益服务的职业道德；公共服务、政府职能的市场化会带来许多问题，如私人垄断、民主缺失等。
人们倾向于把大型组织决策者看成复杂、动态的，而不是把它看成顺利进行理性分析的过程，这一倾向如今在管理学著作中占据统治地位，而它的极端应该是垃圾桶思考模型了。
这种理论或模式是由科恩（Michael Cohen）、马奇（James March）和奥尔森（Johan Olsen）提出的。他们认为，适合垃圾桶决策的组织有三个特征。一是有疑问的偏好。目标、问题和解决方案很难明确化，决策过程的每一步具有模糊的特点。二是不明确、难以了解的技术。组织中的因果关系很难鉴别，无法使用应用决策的复杂数据库。三是职位的变动。组织中的职位是可变动的，此外，员工们非常忙，他们只有有限的时间被分派一个问题或决策，参与任一特定决策是流动的、有限的。
这种模式的基本假设是组织是由问题、方案、参加者和由参加者联合问题和解决方法的选择机会结合而成。这些要素在垃圾桶里随意地混合在一起，这就意味着方案可能在问题之前产生，也可能是方案与问题在等待一个选择机会，或者当一系列特别参与者集合在一起是时，方案和问题才结合在一起。
理性主义把决策描述成界定问题、制定方案、评估方案、选择最优方案、解决问题的过程。垃圾桶模式对此提出了批评，但垃圾桶模式不是暗示组织完全非理性，它仅仅建议参与者的注意是分散的，决策不是像理性主义描绘的那样是单向的、直线过程的，相反，垃圾桶模式是组织中复合决策的模式或流程。
这种决策模式具有相当大的直觉魅力，能正确地描述了各种组织之中的决策过程。但是March和Olsen强调指出，他们并不希望这一模型成为其他决策理论的替代品，而是希望它成为一种补充……他们并不认为这一思考模式能够解释所有的决策过程和决策环境，并不排除在某些例子中会有相对较理性的决策方法出现，另外，这一思考模型并不暗示着所有的决策都涉及不可避免的纷乱和混沌。
[1] Michael.L.Vasu，Debra W.Stewart，G.David Garson， Organizational Behavior and Public Management .Marcel Dekker，Inc.，1990，p.180.
[2] Michael.L.Vasu，Debra W.Stewart，G.David Garson， Organizational Behavior and Public Management .Marcel Dekker，Inc.，1990，p.181.
[3] Stephen P.Robbins， Management ： Concepts and Practices ，Englewood Cliff，NJ：Prentice-Hall.Inc.，1984，p.77.
[4] Thomas R.Dye， Understanding Public Policy ，Englewood Cliff，NJ：Prentice-Hall，Inc.，1987，p.32.