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——晋江市深化行政体制改革的调研与思考
2002年5—6月，中央编办把晋江市确定为全国五个深化公共行政体制改革和机构改革的试点单位之一，这给予晋江市增创体制新优势和加快经济发展的一个极好机遇。历经近两年的调研论证及报批，2004年2月，中共福建省委、福建省人民政府批准了晋江市的《创建公共行政体制的改革试点方案》，使这次改革进入了全面实施阶段。受晋江市委市政府的委托，由笔者负责的厦门大学课题组参与了晋江市深化公共行政体制改革和机制改革的调研以及方案设计工作。课题组通过全面调查研究，尤其是通过座谈会、个别访谈、电话访谈、问卷调查和实地考察等形式，对晋江市的社会经济发展和行政体制的运作情况进行了较全面了解，形成了相关的调研报告，并提出改革的初步设想，提供给晋江市委、市政府做决策参考。
晋江市地处闽东南沿海，与金门、台湾隔海相望。全市土地面积649平方公里，辖15个镇1个农场，385个行政村，人口102万人，外来人口50万人，旅居海外侨胞和港澳台同胞114万人，遍布于各大洲60多个国家和地区，是全国著名的侨乡和台胞主要祖籍地，也是福建省闽东南开放开发、建设海峡西岸繁荣带的前沿区域。1992年5月经国务院批准撤县建市，同时被确定为福建省综合改革试验区。改革开放以来，晋江人大胆探索，闯出一条独具特色的发展道路，形成了以市场经济为主、外向型经济为主、股份合作制为主、多种经济成分并存共同发展的经济格局和运行机制，被誉为“晋江模式”，与苏南模式、温州模式、珠江模式并称为中国农村经济发展四大模式。晋江市综合经济实力连续多年居全国前列、全省首位。经济发展也进入了注重质量效益、提高整体素质和可持续发展的内涵增长阶段。
作为地方一级国家行政机关，自改革开放以来，与全国公共行政改革的大背景相适应，晋江市政府也进行了多次行政改革，其总体趋势也是经历了由单项改革到综合改革、配套进行，由局部探索到全面推进、重点突破，由突破旧体制到建立新体制的发展过程，并取得了显著的成绩，在精简机构、职能转变、公务员制度建设以及现代化管理等方面取得了较大的进展。尤其是1998年开始的机构改革，在转变政府职能、理顺关系、调整机构设置和精减人员编制等方面迈出了实质性步伐，政府职能有了较大转变，机关作风建设不断改善，机构设置相对精干，政府运作更加协调，办事效率有了较大提高。目前晋江市的政府体制及其运行已得到了较大的改善。事实上，晋江经济发展走上快车道，与政府行政体制的不断改革与完善、公共服务水平的不断提高的趋势是相辅相成的。
但是，与成熟的市场经济体制和WTO规则要求相比，晋江现行的行政体制存在较大的差距，存在许多亟待解决的问题：政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥；政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能“越位”“错位”“缺位”现象仍然存在；政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强等。具体说来，目前晋江市行政体制及其运行存在的问题主要表现在以下七个方面：
第一，政府职能转变没有到位，存在“越位”、“缺位”和“错位”现象。一是政府职能弱化，政府“缺位”现象突出。政府区域经济调节能力、社会保障能力、基础设施供给能力、城市规划建设职能、审计监督职能和维护社会治安能力都比较弱。二是政府职能交叉重叠，政府“错位”现象突出。在部门利益的驱动下，各部门有利的事争着干，无利的事没人干，造成政府部门职能交叉重叠。三是政府职能过度扩张，政府“越位”现象突出。政府包揽社会中介组织的职能，挤占社会中介组织的发展空间。政府还包揽市场运作职能，弱化市场调节能力。在晋江，政府对企业过多干预的现象依然存在。在制鞋业发达的陈埭的一次调研中发现，政府为了解决企业生产中的环保问题，硬性规定企业购买某种具体的排除废气设备，而后又改为要求使用无苯胶，政令多变，造成企业疲于奔命。
第二，公共决策体制未完全理顺，决策的科学化、民主化水平不高。在改革开放实践中，历届晋江政府领导班子积极探索、不断总结经验，逐步形成了富有成效的政策制定方法，制定出大量成功的公共政策，为晋江经济的发展创造了积极的宏观政策条件，但是与全国大多数地方政府一样，政府在制定公共政策方面仍然存在诸多不足，公共决策的科学化、民主化、法制化程度不高，政策制定与执行未能充分吸纳社会各界、专家的意见；政策制定与执行主观随意性大，程序不严，或朝令夕改等；政策制定与执行的完善法律手段还比较缺乏。特别是有些公共政策的制定存在急功近利和短期行为，只顾短期效益，不顾长远效益；只顾经济效益，不顾社会效益和环境效益；只顾政治效益，不顾经济效益。
第三，机构设置不够合理，编制管理不太规范。晋江市在组织机构改革以及编制管理方面取得了较大的进展，但是不可否认，机构改革尚不到位，编制管理不太规范。从党政机构的改革来说，现有机构是在计划体制下形成的，其机构设置过分强调上下对口，几次行政机构改革，更多的也只是在原有基础上的修修补补，没有进行脱胎换骨式的革命。市政府的机构设置尚不合理，数量仍然偏多，市一级政府设置的党政机构仍有38个（而顺德只有26个）；一些部门之间依旧存在职能交叉的问题，影响了市政府的管理效率。晋江的非常设机构的问题比较突出，在常设机构之外，设置了不少委员会、领导小组、办公室之类的非常设机构。
第四，政府工作流程尚未理顺，管理方式和手段较落后。在行政改革过程中，市政府比较重视规范流程和强调科学管理以及应用现代化的管理方式和手段。但总的来说，尚未取得根本性突破。首先，大多数政府职能部门工作流程比较混乱，这突出地体现在行政审批上。运作不规范，审批环节过多是当前我国行政审批制度的基本现状。晋江行政审批制度也存在类似的问题：审批决定权分散在各个部门，存在多头审批问题；审批制度存在项目繁多、程序紊乱；缺乏明确的审批标准；审批程序不透明；部门内部审批环节过于烦琐。职能部门审批程序上暴露的问题已经成为企业发展的瓶颈。其次，政府部门之间运作缺乏密切的协调与合作。受部门利益的影响，部门之间的分工变成了利益“分割”，政策协调不够，工作主动联系少，资源不能共享，政府各部门在分工与合作方面则做得不好；跨部门的事务，相关部门不能自己主动沟通、协调，非要成立议事协调机构或非要由领导出面解决不可；工作中相互重复、冲突的现象较多，有利的事相互争，无利的事相互推，浪费时间、精力和资源。最后，政府管理方式及手段单一、落后，缺乏管理方法、模式的更新和现代化。政府机构与人员还习惯于用行政干预的方式管理公共事务，在机构设置、人员使用、公共服务提供、政府采购等方面的管理效率不高。
第五，中介组织发育不成熟，作用未能充分发挥。随着晋江经济的发展以及入世所带来的新背景，政府必须逐步退出对企业的微观管理，而将原来由政府承担的一部分职能转向中介组织，这样政府可以将精力放在宏观调控上。政府职能的转变要求中介组织发挥积极的应有作用。但是，在晋江中介组织的发展过程中，仍然存在着诸多制约中介组织真正发挥作用的困难和问题。大多数中介组织并未能发挥政府与企业、社会之间的桥梁和纽带作用，仅仅只停留在同行联谊交往和互通信息的表层功能上。例如，有关企业的信用程度和企业税务状况的信息，审计师事务所肯定比有关政府职能部门更清楚，但事务所由于受到来自政府部门的阻力而没有办法开展这方面的工作。律师事务所在调查取证权上几乎等同于当事人，有些政府部门不允许律师阅卷，或要经过层层签字后才能查阅档案。公证处的服务内容和程序仍按照政府一些过于僵硬的格式要求，而这些格式规定对新情况和新问题如入世后信用公证等业务缺乏敏锐的反映，使公证服务难以适应新时期的发展。
第六，公共财政体制创新滞后，市级预算内财力比重下降。财政是政府部门运作的血液，而创新财政管理体制和运行机制、健全财政职能、提高财政管理水平则是增强政府宏观调控能力的保障。随着晋江经济的不断发展，晋江的财政收入每年都有大幅度的提升。然而，晋江市在财政管理体制方面却存在许多问题，具体表现为，财政收入大幅上涨，财力紧张状况却未改善；财政支出总量紧张与个别浪费现象并存；有关政权建设、社会保障、科教农业等重点的财政支出无法得到保障，财政资金使用效益有待进一步提高；财政资金压力和政府债务风险加剧；镇村财力紧张问题突出，财政发展后劲不足。此外，财政作为经济发展调控杠杆的功能也得不到充分发挥。
第七，条块关系没有理顺，乡镇政府功能不健全。在目前晋江的公共行政体制的运作乃至整个经济和社会发展进程中，条块关系的混乱和纷争是一个十分突出的问题。现在的经济主管部门，如国税、地税、工商、国土、技监等部门，大都实行垂直管理，市、区、镇级政府对其协调乏力。地方部门在工作过程中经常受到条条的限制，条条之间以及条块之间混乱的关系和互相牵制也为当地的中介组织和企业的发展造成了阻碍。乡镇政府承担了市政府及其各工作部门在基层的大部分行政管理任务。在乡镇一级，条块关系也不协调。
与此同时，新的时代给晋江的改革与发展带来了新的要求、机遇和挑战。在21世纪这个充满机遇与挑战的时代，中国的经济和社会体系正在构建稳固的平台；市场经济正在逐步成熟；入世则为中国的进一步改革与发展提供了契机。在这种机遇与挑战面前，各个领域都在积极地探索应变的途径。政府管理体制这一领域的变革与创新，已经悄然成为其中的一个焦点。作为我国著名的侨乡和改革开放的前沿阵地，晋江一直以进取的心态，敏锐的嗅觉，宽阔的视野迈步于中国改革发展的前列。在晋江探索的进程中，竞争意识、开放意识和创新意识已经融入了晋江的文化积淀中；善于抓住机遇，积极应对挑战，是“晋江精神”的核心。这样一个时代背景，无疑为晋江的公共管理体制改革提供了极好的机遇。必须抓住机遇，深化改革，构建起公共服务型政府。下面是晋江如何深化公共行政体制改革的思考：
1.指导思想
这次改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，适应成熟的市场经济、加入WTO之后政府行为的规范化和率先实现现代化的要求，立足于晋江的现实，积极借鉴发达国家和地区政府改革与行政管理的经验，大胆改革现行行政体制，努力构建一个有限的、负责任的、法制化的服务型政府，形成与晋江经济社会发展相适应并适度超前、对“晋江经验”内涵进行丰富发展的新型公共管理体制及模式，创造体制优势，提升政府能力，促进晋江经济发展，并为全国及福建省“十五”期间的公共行政体制改革提供经验、探索路子。
2.改革的目标
改革的长期目标是：从机构重组、职能转变、流程再造和管理方式更新等方面入手，创新晋江公共管理体制和管理模式，构建一个公开、透明、灵活、高效、回应、法制和廉洁的服务型政府，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及晋江社会经济发展相适应并适度超前的现代化公共行政体制以及新型的政府管理模式。
改革的近期目标是：经过这次试点改革，初步建立起现代化的公共决策与行政管理系统，尤其是建立起结构合理、职责明晰、人员精干、运转协调的党政组织架构以及大系统、大行业的行政管理格局；政府管理的流程得以梳理和再造，政府行为尤其是审批行为更加规范，行政管理的运行机制得以创新；市场机制、企业管理方法和信息技术全面引入政府管理，公共管理中的竞争机制基本形成，公共服务市场化的范围扩大，行政管理的方式得以更新；政府职能进一步转变，政府与市场（企业）的关系进一步理顺，政府及公民之间的平等伙伴关系开始形成，顾客满意成为公共服务的基本取向。简言之，现代化的公共行政体制以及新型的政府管理模式初见端倪。
3.改革的原则
（1）立足现实，学习先进原则。既要跟踪世界性的政府改革与公共管理的发展趋势，积极借鉴国内外先进经验尤其是发达国家和地区的政府改革和公共管理的合理理念和经验，取其精华，为我所用；又要立足晋江的现实，充分考虑晋江地处建设海峡西岸繁荣带前沿的区位特点、经济发展水平和格局、社会文化背景、行政改革基础等现实条件，走出一条切合实际、突出个性的行政体制改革新路子。
（2）与时俱进，大胆创新原则。在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，在遵守宪法和基本法律的前提下，坚持与时俱进，大胆改革，锐意创新，敢于破除旧的行政管理观念、旧的行政管理体制及模式，解放思想，更新观念，以创新的思维和超前的眼光推进改革，大胆探索与市场经济和WTO法律规则相适应的新型公共行政体制及其运行方式，努力构建政府管理的新模式。
（3）系统配套，整体推进原则。改变以往机构改革主要局限于“机构撤撤并并，人员增增减减”的做法，重视改革的系统配套，将机构重组、职能转变、流程再造和管理方式创新有机地结合起来，全方位、多层次推进行政体制改革。
（4）渐进调适，持续改进原则。行政体制改革是一种长期艰苦的过程，不可能一蹴而就。因此，必须改变以往“一阵风”的做法，常抓不懈，持续改进。在统筹规划方案、分步组织实施的基础上，主动应对经济社会发展的要求，渐进调适，持续改进，不断提高行政效率和为人民服务的质量。
按照建立完善的市场经济体制和WTO规则的要求，从机构重组、职能转变、流程再造和管理方式更新等方面入手，全方位、多层次推进这次改革。从角色定位入手，切实解决“越位”“缺位”“错位”问题，把政府职能转移到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来；从体制创新入手，大胆进行公共管理体制、过程和方式的创新，逐步形成现代化的公共行政体制和新型的政府管理模式。
1.组织结构重组
按照现代化公共行政的要求，围绕转变政府职能，推行大系统管理，调整机构设置，优化组织结构，构建精简、统一、效能的行政组织体系；按照现代化公共决策的要求，建立起一种以决断子系统为核心，以信息、咨询和监控等子系统为支撑的现代化公共决策系统。
（1）整合党政机构
组织结构决定组织功能，结构又是组织运行的基础。按照精简、统一和效能的基本要求，进行机构改革，整合党政机构，使机构设置更为精简，职能更加明确（《晋江市创建公共行政体制的改革试点方案》最后确定，设置党政机构30个，其中市委7个、市政府23个）。
具体的做法是：对职能相近的部门进行合并；对职能相近、分属党委政府的部门进行合署；对职能交叉的部门采取重组（如撤销了发展计划局、经济管理局、对外贸易经济合作局、粮食局、物价局、组建经济发展局和商务局）；对与党政部门职能相近的群团组织采取联席会议办法；根据职能变化情况；撤销部门管理机构和二级局，减少管理层次等。
（2）加强公共决策系统建设
现代化的公共决策系统是由决断、信息、咨询（参谋）、执行和监控等子系统组成，它以一定的体制、机构为基础。必须构建起一个以决断子系统为核心，以信息、咨询和监控等子系统为支撑的现代化公共决策系统，形成党委、人大、政府核心决策，政协参政议政、专家顾问辅助参谋，社会各界参与的公共决策体制。
——理顺决断子系统中各种决策主体的关系，明确市委、人大和政府三者各自的决策权限、职责和范围，既要保证市委对公共决策的领导，又要保证人大的决策权以及政协的参政议政权，保证政府作为一个重要的决策主体的地位和作用，特别是要建立和落实重大事项由人大审议通过的制度。
——发展政策研究组织。整合市委政研室、市政府体改办（上市办）、生产力促进中心等机构，设立发展研究中心，内设经济管理、城市建设、社会管理、公共行政等咨询小组，负责组织全市重大课题调研、开展重点项目论证和课题研究。
——大力扶持体制外的政策研究力量。让其充分参与公共决策过程，发挥积极作用，与体制内的政策研究组织一起，形成强大的决策参谋咨询后盾。协调联系市专家顾问团和国内外知名专家、学者和杰出人士，为市委市政府重大决策提供咨询服务。以中心为依托，构建虚拟研究所，建立专家库，加强与高等院校、科研院所的联系与合作，特别是协办厦门大学公共管理研究所，对重大的决策事项进行跟踪研究、论证和评估，提高公共决策质量。
——成立市政府信息中心，健全信息子系统。从某种意义上说，公共决策是一种信息流动与处理的过程，准、全、快的信息是正确决策的前提。针对目前我市信息子系统不健全、信息处理技术落后、信息传递反馈迟缓等问题，结合电子政务建设，成立市政府信息中心，健全信息收集、整理和利用的机构，形成信息畅通的流通网络。同时，整合信访、投诉、举报等机构，设立民众咨询投诉中心，开通政府专线电话，作为行政系统内外交流的载体和民意处理的快速反应机构，受理群众来信、来访，电话、网上咨询、投诉，反映社情民意，实现“民有所呼，我有所应”，增强政府回应能力。
——完善决策与执行的监控机制。监控子系统是公共决策和行政管理系统的一个有机组成部分，监控子系统的不完善是目前我市公共决策与行政管理体制中存在的另一个明显的缺陷。因此，这次改革应加强监控机制的建设，加大党委、人大和政协对公共政策制定和执行监控的力度，出台相关的制度、程序与实施细则；加强专门监控机构尤其是纪检、监察和司法机关的建设；广开监督渠道，加大社会监控的力度。
（3）推行行政综合执法
采取区域综合执法、系统集中执法、条块联合执法的办法改革现行行政执法体制。整合规划建设局、市政公用事业局、环保局、交警大队、城监大队相关职能，设立城市管理行政执法大队，承担城市规划区内市容市貌、规划、环保、公安交通等方面的执法职能。整合农业、卫生系统的各种执法机构，分别设立农业、卫生行政执法大队。加强对工商、质量技术监督、药品监督等垂直部门执法工作的协调，实行条块联合执法。
（4）深化镇级机构改革
紧扣镇级政府的特殊性，在进一步界定职权范围，解决政事不分、条块分割、权责不一等问题的基础上，通过整合镇级机构，打破现有的管理格局，创新运行机制，强化镇级政府对各项中心任务的执行功能、对农村群众的服务功能、对条条部门的协调功能和对村级自治组织的指导功能，构建适合农村基层特点的新型管理模式。
2.工作流程再造
工作流程是指行政组织的运行过程或行政运作过程，办事的程序及环节；工作流程再造就是对行政管理过程或办事程序进行重新设计和重新安排，在理顺各种权责关系的基础上，或者用全新的流程代替旧的流程，或者对旧的流程加以改造、归并或简化，目的是优化行政组织或政府的运作机制和运行方式，转变政府职能，提高行政管理的效率、效能和质量。这次改革要以理顺各种职权关系为基础，以行政审批制度改革为突破口，以现代信息技术为依托，以行政服务中心为载体，通过行政系统内部和对外工作流程的重新设计，缩短循环时间，规范运行程序，实现公共管理的高效化、优质化。
（1）分权与权责关系的厘清
这是优化运作流程的前提条件。在党委、政府同职能部门关系方面，实行权力下放、适度分权，使决策权与执行权相对分离，即由党委、政府相对集中行使行政决策权，部门为主履行执行功能，充分发挥职能部门的自主性和创造性；在各工作部门关系方面，根据“一件事由一个部门管理”的原则，合理界定各部门的职权范围，解决好部门间职权交叉的问题；在条块关系方面，强化地方对工商、税务等垂直部门的协调、监督作用，使条块之间形成步调一致、目标同向的有机整体；在市、镇关系方面，通过调整市直部门派驻镇基层所站的管理体制，实现事权适度下移，完善镇级政府功能。
（2）建立部门协作机制
严格对合署机构、联席会议成员单位的管理，提高相互间的融合度，实现行政行为的统一性。改变单纯以直接对应关系作为指导、协调、联系工作依据的传统做法，建立以工作为纽带的，并联的、交互的部门主动合作机制，实现行政行为的协调性。依托电子政务系统，实现部门间信息的无缝链接，提高政府运作的融合度，实现行政行为的连体性。深化财政管理体制改革，采取“釜底抽薪”的办法，推进权力与部门利益脱钩，拆除部门间的“樊篱”，实现行政行为的公正性。
（3）优化部门内部流程
对部门的工作流程加以梳理与再造，去掉多余、重复、扯皮的环节，优化办事程序或建构全新的工作流程。完善部门议事规则，落实集体领导与个人分工负责相结合的制度；健全部门内部的分权分工、分级治事、分层负责的机制，发挥各个层次的主观能动作用；整合部门内设机构，实行综合设置，解决科室之间职权不清、责任不明、程序混乱，推诿扯皮的问题；推广地税局ISO9001质量管理体系认证做法，在各部门建立起文件化的质量管理标准，合理设定部门业务流程，提高部门行政管理绩效；推进职位分类，建立公务人员的行为规范，对公务人员定岗位、定责任、定权限、定奖惩，定期考勤考绩。
（4）建设三大中心
建设行政服务、财务结算和后勤服务三大服务中心。推行统一行政，建设行政中心，实行统一办公；设立机关财务结算中心，实行统一财务，做到“管钱的不用钱，用钱的不管钱”；设立后勤服务中心，实行统一后勤调度，推进后勤服务社会化。
以行政服务中心的建立作为流程再造的一个突破口。在合理设定市直部门审批权限和厘清部门之间、条块之间、市镇之间审批事权关系的基础上，设立行政服务中心，简化审批程序，再造审批流程。组织所有行政审批项目进入中心办理，实现行政审批的集成化。创新行政审批方式，排除程序性障碍，对关联度大的多部门行政审批项目实行部门主审制，变“串联式”审批为“并联式”审批，实现行政审批提速。强化对行政审批行为的监管，建立和完善公文督办、审监分离、审批责任追究等制度，实现“阳光作业”。
（5）规范行政决策程序
要按照理想的政策制定过程——从问题界定、目标设立、结果预测、方案的拟定和择优到执行监控、跟踪评价和反馈等一系列功能环节，来优化行政决策程序。修订完善市委、市政府议事决策规则，出台市人大常委会决定重大事项制度，逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、审议、公布和备案等各个环节，以决策的程序化保证决策的科学化、民主化；加快听证制度建设步伐，对关系国计民生、社会安定稳定、群众切身利益的重大决策事项要组织正式听证，拓展公众参与渠道，增加决策的公开化和透明度；用法律手段来规范、约束决策行为，将行政决策纳入法制化轨道；建立健全决策责任制，明确规定决策者的法律义务与责任，使之对决策行为负责；规定决策参与者的资格、权利与义务，保障广大人民群众与行政决策的民主权利，并使决策咨询特别是专家咨询制度化。
3.管理方式更新
市场竞争机制、工商管理（企业管理）方法及信息技术的引入是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。现阶段我国及我市行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一，管理方式落后，即缺乏现代化的管理方法、方式和技术。用旧的计划手段（行政干预、行政审批）来管理市场经济是当前政府管理中存在的一个普遍问题。这就迫切需要引入市场竞争机制、工商管理方法及信息技术，更新管理方式，用现代化的公共管理方法和技术（政府工具）来保障机构重组、流程再造和职能转变的实现。这次改革要引入现代化的政府工具，全面更新政府管理方式，以期降低行政成本，提高行政效率，优化行政质量，实现管理绩效的最大化。
（1）引入市场竞争机制
充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高工作效率。通过在政府管理中注入一些市场的因素，可以缩小政府缺陷的影响范围，使政府体制更灵活，并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。20世纪90年代以来，随着市场化进程的加速，我国以及我市公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域方面已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。
公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如，政府的某些活动（如许可证、执照的发放）可以采用拍卖的方式；政府的办公用品可以通过招标的方式购买；公共工程可以承包给私人公司企业；同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供（形成竞争）等。可以引入公共管理的市场化工具主要有：民营化（私有化）；使用者付费；合同外包：委托—代理；分散决策；产权的交易与变更；内部市场等。
公共管理可以应用的市场化工具远不止这些。凡是那些在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市场机制的反映。
在这次深化行政体制改革过程中，将在晋江的某些公共部门（包括政府机关、事业单位和中介组织等）引入市场竞争机制以及市场化工具：
——适应加快中等城市建设的总体要求，推行经营城市战略，运用市场化工具，打破政府对公共物品与服务的提供和生产的垄断。
——深化土地使用制度改革，采取“政府规划、土地储备、招标出让土地”方式，促使形成并运用城市土地级差效应筹集城市建设资金。
——抓好自来水、公交、环卫等公用事业国有企业的改制工作，组建股份制公司。采用特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、冠名权和广告权转让、公开招投标、签约外包、项目承包等多种方式，推进污水处理、垃圾处理、城市绿化、户外广告、道路桥梁等城市公用事业产业化进程，加快城市建设步伐。
——改造、整合各种招投标管理机构，设立市招投标办公室，负责对全市招投标的管理、协调和监督，统一实施全市国有土地使用权出让、国有和集体产权转让、公共建设工程和政府采购的招投标；培育发展各种招投标代理机构，形成统一、规范的市场；修订招投标、招投标代理机构、标底编制等方面的管理办法，严格规范招投标行为。
——在教育领域导入竞争机制。创新办学模式，在幼儿园教育基本民办与部分中学民办的基础上，进一步加大民办学校或股份制学校的办学力度；改革管理模式，小学管理模式不再沿袭传统方法，除市一小、二小和安海中心小学外，均实行镇政府领导下的村校董事会管理的模式；推进内部管理体制改革，实行“以校长负责制为核心的五制改革”即校长负责制、教师聘任制、结构工资制、工资总额包干制、岗位责任制。
（2）应用工商管理方法
必须充分注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代（新）公共管理模式的转变。作为人类社会管理的两个基本领域，公共管理（政府管理）与私人管理（工商管理）两者有共同之处，都属于一般组织与管理理论研究的范围。企业管理的某些经验、原则、方法、技术及模式同样适应于公共部门，可以借鉴和应用。因此，必须借鉴工商管理的模式，用企业管理的方法与技术来改善政府管理，提高行政效率。
20世纪90年代以来，目标管理、战略管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等一类的工商管理方法及技术已开始在全国及我市的公共部门的管理中推行。在这次深化公共行政体制改革中，将在晋江的政府部门和事业单位中全面推行这些工商管理方法及技术：
——试行战略管理方法，在某些政府部门、事业单位和中介组织实施战略管理措施。试点单位要进行战略规划，做SWOT S （优势、劣势、机会和威胁）分析，确立组织的远景、使命、奋斗目标和实施步骤，提高组织的生存能力和竞争优势。
——结合机关效能建设，全面推行绩效管理以及绩效评估方法，从过去的重过程控制过渡到以结果为本，采用先进的绩效评估方法和技术，实现绩效评估的科学化和合理化，使之成为一种控制手段，又是一种重要的激励手段。
——推行全面质量管理方法，在公共部门进行ISO9001质量体系认证试点。全面质量管理（TQM）作为一种被应用最为广泛的企业管理工具能被帮助公共组织持续、渐进地提高公共服务和政策执行的质量，质量体系认证则是全面质量管理方法的应用或体现。
——继续推行目标管理和服务承诺制。总结以往推行目标管理方法的经验教训，使目标确定、分解和考核更科学合理；推行和落实服务承诺制，特别是在行政服务中心全方位实施这种制度。
——将企业管理方法引入机构编制管理，创新机构编制管理方式。出台《机构编制管理暂行规定》，实行机构编制管理与财政经费核拨相挂钩的约束机制，强化对人员使用结构的调控，推进编制管理的法制化、刚性化、结构化。
（3）采用现代信息技术
现代信息技术尤其是网络技术的发展为政府管理的现代化奠定了坚实的技术基础，信息技术的广泛应用尤其是“电子化政府”（e-政府）的出现是当代政府管理领域出现的一次革命。它不仅改变了传统的行政管理方式，而且对政府管理的内容和过程产生了深刻的影响。这次深化行政体制改革，要适应政府信息化的要求，加快电子政府建设，推动电子政务的发展。争取在今年建成电子政务系统的雏形，包括构建网络通信平台，完成政府与其各成员单位、各镇的物理联结；建立财政管理子系统、视频会议子系统、行政审批子系统；建立政府网站，完成政府信息单向发布和少量信息的双向交互。5年内建成功能比较齐全的晋江市人民政府网，包括建立政府内部办公业务专网，实现办公自动化和无纸化，提高办事效率，规范行政行为；建立对外公众服务网，为社会公众提供网上公开信息咨询、办证、查询和行政虚拟审批等“在线服务”，以期实现政府与公众、企业的互动式交流与服务，为公共行政改革的深入和服务型政府的建构提供平台。与此同时，为了适应电子化政府建设的需要，从现在开始，分期分批对所有公务人员进行计算机以及网络技术的培训，让其尽快掌握这种现代化政府管理工具。
4.政府角色重塑
市场经济体制的逐步完善尤其是加入WTO后我国将面临许多新的问题，政府将面临新的挑战，必须调整政府职能，重塑政府角色。这次改革要加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、政社不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供，处理好政府与企业（市场）、社会的关系，增强政府公务员的服务意识。
（1）政企分开——理顺政府与企业（市场）的关系
加入WTO后更需政府进一步转变政府职能，实现政企分开，政府从直接管理转为间接管理，由微观管理转到宏观调控，集中搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动。
——“错位”的解决措施是“让位”。针对“错位”现象，解决的出路是“让位”，即凡是市场能够做的事都让位给市场；凡是市场自行调节，企业自行决定，中介机构提供服务的事项政府要坚决退出；政府职能要从由计划管理转向市场管理，比如建立和维护公平竞争的市场环境，为内资和外资企业，为不同所有制经济提供平等竞争的市场条件，把行政性审批减少到最低限度等。
——在缺位的地方“补位”。政府机构减少行政审批等微观管理工作，从原来直接干预企业经营行为的“运动员”转变为“服务员”。政府要集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，要按政府运作规律和经济发展规律的要求及WTO规则的要求，把政府直接从事经济活动的范围缩小到最必要、最合理的范围，主要是组织公共产品生产，建设公益事业，提供公共服务。
——从“越位”的地方“退位”。审批制度是计划经济条件下政府管理社会经济的一种基本手段和方式，建立社会主义市场经济体制，则要求按经济规律办事，主要通过经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是主要靠审批等行政手段。
（2）还权于民——建立政府与社会的伙伴关系
政府服务应以顾客或市场为方向。市场不仅在传统的领域内存在，也在公共服务领域内存在。政府不应该再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而应该是一个富有责任感的“企业家”式政府。只有由公众需求驱动着的政府，才能提供多样化的需求并促进政府服务质量的提高。行政体制改革应根据市场经济的要求，克服目前在这种关系中存在的种种弊端，改善政府与社会的关系，把扩大社会权力、提高社会自治能力作为转变政府职能的重要途径，通过发挥社会中介组织作用、强化社区和村级组织自治功能、推进事业单位和群团组织社会化，还权于社会，解决“强政府、弱社会”问题，建立政府与社会之间的平等伙伴的关系。
——大力发展和培育社会中介组织，加强对中介服务业的综合协调管理。在政府职能转变过程中，从政府转移出来的部分职能需要社会中介组织来承担。这样，中介组织的发展就成为转变政府职能的重要条件，社会中介组织的数量多少、种类多少、完善与否成为政府职能能否顺利实现的先决条件。因为政府转移出来的职能要有相应的载体来承担，如果社会中介组织不完善，政府就小不了。因此，必须大力发展数量更多、种类更全的、规模健全、配套的社会中介组织来承担政府转移出来的职能，推动政府职能的转变，加强政府宏观调控能力。把政府机构承担的中介职能分离出去，组建独立的中介组织，并按合伙制、有限责任公司制进行规范、改造，实现与主管部门彻底脱钩。统筹规划中介服务业，并对行业协会（同业公会）的发展进行重点引导；明确中介组织的地位和作用，支持其自主执业；打破地区、行业及部门垄断，吸引国际、国内公司到晋江开办中介组织，逐步形成布局合理、门类齐全的中介组织体系。加强市场监管和政府监管，完善中介组织的自我管理机制，促进中介组织规范运作。出台系列规章，对现有中介组织进行整顿和规范，统一归口，统一管理，同时赋予行业中介组织必要的协调服务、管理手段和职能。
——推进社区管理体制改革。按照中等城市的规划，结合市区行政区划调整，撤销市区镇、村建制，设置街道办事处、居民委员会。强化街道一级对城市管理职能部门派出机构人员的管理权和工作的统筹协调权，对建设规划的知情权、参与权，对社区建设的组织实施权，推动城市管理重心下移。探索社区管理“议行分设”的新路子，建立社区成员代表会议、议事监督委员会（小组）制度，健全社区自治事务的决策和监督机制；充分发挥居民委员会作用，提高管理和服务水平。在健全社区管理体制的同时，强化村级组织自治功能，促进村民自治工作健康发展。
——分类实施事业单位改革。改变事业单位由政府举办、部门所有的格局，确立其面向社会服务的独立法人地位，实现政事分开。对承担行政职能的事业单位实施“剥离式”改造，把行政职能收归主管部门，个别一时无法收归的采取依法授权的办法予以保留。对公益性事业单位，建立经费投入产出机制，并鼓励社会力量参与兴办，推进投资主体多元化。对半公益性半经营性事业单位，或把两类职能分开，分别设立单位，并按各自机制运行；或引入绩效管理、合同管理的办法，实行捆绑式承包经营。对经营性事业单位，或实行撤销、租赁、拍卖；或推向中介；或通过产权制度改革，直接改制为股份制企业，并按“股份换身份”的办法安置人员。同时，充分发挥群团组织的作用，逐步推向社会化管理。
（3）顾客导向——增强公务员的服务意识
西方“新公共管理”运动提倡顾客导向、政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与公民的关系。这对于转轨时期我国政府改革，提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的社会主义行政管理性质决定了其根本目标是为社会公众服务，为人民服务是我国政府机关及公务员的最高宗旨。所以政府的管理活动必须围绕这一目标展开，体现公众的利益，对公众负责就是对政府负责。政府各项管理措施能否实现，往往取决于政府官员在公众心目中的地位和形象，取决于社会对政府的信赖、拥护和参与度。这次改革，将努力创造一个回应性的服务型政府，坚持“顾客至上”“顾客满意”“顾客导向”原则，增强政府机关及公务员的服务意识；各职能部门要制定服务标准，作出服务承诺，提高公共服务的水平和质量，以人民群众满意不满意、高兴不高兴为公共服务好坏以及质量高低的一个基本标准。
在把握改革主要内容的同时，要统筹协调，及时跟进其他配套改革，促进各项改革相互联动，发挥改革的综合效应。
1.深化财政管理体制改革
从2004年下半年起，要分批全面完成部门综合零基预算改革。所有行政事业单位按照“全额管理、核定收支、超收奖励、短收扣支、超支自负、比例调控、综合平衡”的原则，实行收支统管，统筹运用预算内外财力，实行部门综合预算；改变以往财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政资金统一编制和批复到资金使用部门，“一个部门编制一本预算”；改革预算编制办法，取消“基数加增长”的做法，实行零基预算，制定科学的定员定额标准，提高预算编制的准确性；细化预算编制项目，规范并减少二次分配，提高预算透明度；建立专项支出项目库，增强预算约束力。同时，推行国库集中收付制度，逐步建立国库单一账户体系。按照公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，逐步建立完善以国库单一账户为基础，收入缴纳和支出拨付程序规范的现代国库管理制度。
2.推进社会保障制度改革
适应小城镇特点，将城镇人口纳入统一的社会保障体系。采取以用人单位和劳动者本人缴费为主、政府给予资助并承担最终责任的办法，筹集社会保险资金，扩大社会保险覆盖面。完善政策措施，推动社会保险与社会救济、福利、优抚、互助等制度衔接配套。通过改革，基本建成独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
3.加大干部人事制度改革力度
坚持机关、事业单位“凡进必考”，严把干部入口关。引入竞争机制，大力推行公开选拔、竞争上岗、末位淘汰和事业单位全员聘用制等，改革分配制度，努力形成能上能下、能进能出、充满活力的选人用人机制。
4.深化镇级机构改革
紧扣镇级政府的特殊性，在进一步界定职权范围，解决政事不分、条块分割、权责不一等问题的基础上，通过整合镇级机构，打破现在的管理格局，创新运行机制，强化镇级政府对各项中心任务的执行功能、对农村群众的服务功能、对垂直基层所站的协调功能和对村级自治组织的指导功能，构建适合农村基层特点的新型管理模式。