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——试点城市改革的思路
为适应逐步完善的市场体制以及加入WTO背景下公共管理发展的需要，从2001年下半年到2002年上半年，中央编制办公室先后确定了广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的城阳5个市（区）作为全国深化公共行政体制改革和机构改革的试点，为全国新一轮的改革探路。试点的主要内容是：从行政组织结构和运行机制的改革入手，创新行政管理体制，调整政府职能定位，实行决策与执行相对分离，完善组织结构和运行机制，改进公共服务和加强依法行政。而积极借鉴发达国家和地区的政府改革以及行政管理的有益做法与经验是深圳、顺德和晋江等试点改革的一个重要参照系。深圳和晋江完成了改革方案的设计，顺德和上虞也提出了改革的基本思路。有的试点城市的部分改革措施已开始付诸实践。这几个试点的改革方案或思路体现了中国地方政府改革的新趋势，预示了地方政府改革的新方向，它们的改革思路和改革措施将为全国提供借鉴。
深圳市的行政体制改革历来在全国先行，在行政体制改革的许多方面进行积极探索，为全国积累了经验并提供了榜样。深圳市较早被确定为这一次深化公共行政体制的试点，试点调研和准备工作做得比较好。深圳市深化行政体制改革的基本思路是，以转变政府职能为核心，以建设现代行政组织结构和运行机制为载体，努力推进依法规范行政、高效优质行政、民主透明行政和清正廉洁行政。特别是提出要勇于借鉴中国香港、新加坡、英国三地政府结构的优点，创新市政府组织结构体系，实行“行政三分制”，即决策、执行和监督三种机构适度分离。该市要按照相互协调、运行有序的原则，实现行政决策、执行、监督职责在部门间的适度分离，提高重大决策的科学性、前瞻性；明确界定执行部门的职责分工；以行政效能监察为核心，对政府部门行政权力的行使进行全程的监督。用深圳改革试点方案的起草人之一的马敬仁教授的话来说：“行政三分制的主要内容，是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调”；“这是‘二战’后各国对‘大政府’进行改革过程中形成的一种普适性管理模式，已为大多数发达国家所采用”。
深圳的改革方案做了十几稿，原来拟推出的“行政三分制”方案，是在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行。与此相配套，是建立3—5个公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统，其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务，如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。“行政三分制”的改革构想引发了争论。参与方案设计的一位学者说，深圳市的深化公共行政管理体制试点改革方案，事实上将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕；深圳市法制局的一位官员则说：“与前几次相比，深圳即将推出的‘行政三分制’，将从政府管理结构、功能、运行机制等方面进行重新设计，因此具有‘革命’意义。”有人认为“充分体现了政治智慧，协调了各方利益”；有人则认为“是个彻底妥协的产物，用新瓶装旧酒，凭空增加一层机构”
。由于种种原因，这一原来拟推出的“行政三分制”方案只有部分被实施。
晋江市将试点改革的主题定位为“创建公共行政体制”。根据晋江市委、市政府关于公共行政体制改革的相关文件精神，改革的总目标是建设一个规范适度、灵敏高效、民主透明、责任法制、公正廉洁的公共服务型政府。总的思路是：按照完善社会主义市场经济体制、加入WTO之后政府行为的规范化和率先基本实现现代化的要求，遵循公共行政的规律，以转变政府职能为先导，以创新运行机制为主线，以提高服务质量为核心，构建与晋江经济社会发展相适应的新型公共行政体制，提升政府能力，促进晋江发展。改革包括下列四个层面的内容：
——政府职能转变。理顺政府与市场、与社会、与公民的关系，强化公共管理职能，突出调节经济运行、培育监管市场、加强城市建设、发展公共事业和维护社会稳定五项重点；弱化微观管制职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；转化社会管理职能，将政府承担的技术性、服务性和协调性工作转移给社会组织，提升社会自给能力；优化职能实现方式，建立综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段的机制。
——组织结构重组。按照现代行政管理过程的要求，重组决策、执行和监督系统。在决策系统，完善党委、政府相对集中决策制度，建立发展研究中心、政府信息库和民众咨询投诉中心，形成以决断子系统为主、咨询和信息子系统为辅的现代公共决策系统。在执行系统，按照大系统管理、综合化设置的原则，整合党政机构，实行综合行政执法。在监督系统，加强对行政自由裁量权、寻租腐败高发领域的监督，完善行政权力监督机制。
——工作流程再造。在厘清各种权责关系的基础上，建立以工作为纽带的部门主动合作机制，实现行政行为的连体性；梳理部门业务流程，优化办事程序；设立行政审批服务中心、会计核算中心和后勤服务中心，推行“统一”行政；规范行政决策各个环节，以决策的程序化保证决策的科学化、民主化。
——管理方式更新。运用市场化工具，打破政府对公共物品领域的垄断，形成多元主体公平竞争的格局。在政府部门中引入绩效管理和评估、全面质量管理、目标管理等工商管理方法，创新政府内部管理方式。采用现代信息技术，实现政府内部办公自动化、公文交换无纸化、管理决策网络化、公共服务电子化、党政机关全面信息化。
2002年5月，在被中央编办确定为全国深化行政体制改革试点单位后，晋江当即委托厦门大学进行了课题研究，并自行组织了基础调研。在综合运用理论与实证两个层面研究成果的基础上，形成了试点方案。有关部门对该方案的评价是，认为它符合党的十六大精神、向国际惯例靠拢、理论上有创新、操作性强、在全国有示范意义。2003年5月，该方案经中央编办初审同意，2004年2月，福建省委、省政府以闽委发〔2004〕11号文件正式予以批准，正式开始实施。在试点改革中，晋江按照“总体规划、分步实施，重点先行、不断拓展”的思路来组织实施。在研究报批方案期间，晋江不失时机地启动了一批相对成熟的项目；方案正式批准后，将其分解立项，确定了31个项目的牵头主办单位，加快了试点改革的推进步伐。三年的探索与实践，取得了明显的阶段性成效，引起了各方面的广泛关注。2005年1月，中央编办在晋江召开全国编办主任座谈会，晋江作为5个试点城市的唯一发言单位，在会上作典型经验的介绍。
作为我国“十五”期间创新公共管理体制改革试点之一，顺德在总结过去改革经验的基础上，积极借鉴发达国家和地区行政管理的经验，进一步创新公共管理体制。创新改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；适应社会主义市场经济体制的要求，适应我国加入WTO的形势要求；适应顺德率先基本实现现代化的要求，大胆改革，锐意创新。改革的目标是：创新公共管理体制，从进一步调整行政组织机构和完善行政运行机制入手；切实转变政府职能，优化政府组织结构，实现政府决策、执行、监督相对分离，在权力运行监督机制等方面取得新突破，创建符合现代化要求的公共行政管理体制，把顺德建成完全适应社会主义市场经济体制和符合WTO规则要求的、有中国特色的行政管理体制示范市。改革的基本内容是：深化领导体制改革，进一步提高决策和执行效率；加快政府职能转变，按市场经济要求改革一切阻碍经济社会发展的管理体制和机制；巩固和完善大行业、大系统管理体制，通过优化政府组织结构，推行决策、执行与监督相对分离；加快推进电子政务管理，建设“电子政府”；加强法制化建设，推进依法治市；深化社会保障制度改革，进一步加强社会保障体系建设；积极培育和大力发展社会中介组织；深化机关后勤管理体制改革，实现机关后勤服务市场化、社会化；深化事业单位改革；深化人事制度改革。
自从被中编办确定为新一轮机构改革的试点市以后，上虞市政府根据试点工作的内容并结合便民服务中心成功的机制创新经验，形成了一个初步的关于深化行政体制和机构改革的方案。改革方案的总体目标是：以党的十五大精神为指导，按照发展和建立社会主义市场经济的要求，进一步加强和改善党的领导，切实转变政府职能，建立与上级党委、政府机构大体协调、职能相互衔接的市委、市政府组织机构框架；从行政组织结构和运行机制的改革入手，结合上虞实际，创新行政管理体制，逐步建立基本符合现代化行政管理要求并适应经济社会发展需要，构建办事高效、结构合理、运转协调、行为规范的党政管理体制。改革方案的主要内容是：
——按照有限政府的新理念，进一步转变政府职能，探索政府职能从缺位、越位、错位到适位。从政府第二轮行政审批制度改革入手，大力减少政府行政性审批事项。对确需保留的，要进一步简化审批程序，设定审批时限，明确审批责任，逐步建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的行政审批制度。要把审批制度改革与方便群众办事、推行政务公开结合起来。通过审批制度改革，进一步转变政府职能，建立起从市到乡镇到村的便民服务体系，逐步将政府由“管理审批型”转为“公共服务型”。
——按照政府组织内涵式发展的新理念，调整完善政府机构设置。重点是按照精简、统一、效能的原则，综合设置机构，深化、完善这次机构改革方案确定为“大农业、大文化、大城建、大统战”的机构设置格局，加强宏观调控部门，完善公共管理服务部门，强化执法监督部门，建立“小政府、大社会，小政府、大服务，小政府、大保障”的管理体制。
——按照责任、法制政府的新理念，加强政府的责任、法制建设。重点是认真清理整顿现有行政执法队伍，综合设置精干、统一的执法队伍，实行相对集中的行政处罚制度。规范执法范围和程序，建立和完善行政执法责任制、行政执法错案追究制和行政执法公示制，加强执法人员的素质培训，做到文明公正执法。
——按照公共服务社会化和农村税费制度改革的新要求，在总结原蒿坝、崧厦两镇改革试点经验的基础上，进一步推进乡镇机构改革，理顺条块关系，规范机构设置，改善人员结构，减少财政供养人员，减轻农民负担。
值得一提的是，2005年6月21日，国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，拉开我国综合配套改革的序幕。浦东综合配套改革方案涉及十个方面的内容，首先是推动政府转型，建立公共服务型的政府管理体制；还有大力培育和发展中介组织，推进公共部门改革，完善收入分配与社会保保障体系等方面的内容。
由此可见，这些试点城市的改革思路具有几个不同于以往历次机构改革的几个新特点，显示出了新一轮中国地方政府行政体制改革的若干新趋势：
首先，这几个试点城市的改革已由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。如前所述，行政体制改革（政府改革）是一个系统工程，它不仅与经济体制、政治体制和社会体制等方面的改革密切相关，而且它自身也包含了机构、职能（角色）、过程（流程）和技术（方法）等方面的改革。行政体制改革必须全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的，撇开行政体制改革与其他体制改革的关系不谈，行政体制的各个方面或层次领域的改革应该同步进行。
其次，这几个试点城市的改革加大了政府体制创新和转变政府职能的力度。市场经济体制的逐步完善尤其是加入WTO后我国将面临许多新的问题，政府将面临新的挑战，必须调整政府职能，重塑政府角色。我国行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制。在我国，传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破，政府职能并未根本转变，政府仍然垄断着公共物品及服务的供给，政府机构膨胀，包揽过多的社会公共事务，行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。这几个试点城市的改革都力图加快政府体制创新的步伐，重新界定政府作用，合理配置政府的职能，明确政府的管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”。
探索新的行政组织结构及运行机制是几家试点城市改革思路的共同点。与历次机构改革不同的是，深圳市“行政三分制”将改革重点放在了政府内在结构的调整，实行决策、执行、监督职责在部门间的适度分离，试图通过政府运行架构和权力的重组，建立现代公共服务型的行政管理体制。“行政三分制”提出后，受到了社会各界的广泛关注，对其评价褒贬不一。但无论如何，“行政三分制”借鉴了英国、新加坡、中国香港等发达国家与地区的政府改革实践成果，体现了西方“新公共管理运动”的理论思想，其创新之处是不言而喻的。
晋江市的改革思路强调要加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、政社不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供，处理好政府与企业（市场）、社会的关系，增强政府公务员的服务意识。
再次，这几个试点城市的改革思路大都提出以创建服务型政府为目标。“新公共管理”运动的一个基本取向是顾客导向和强调回应性，它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向、政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，建立政府与社会的伙伴关系。我国的社会主义行政管理性质决定了其根本目标是为社会公众服务，为人民服务是我国政府机关及公务员的最高宗旨。所以，政府的管理活动必须围绕这一目标展开，体现公众的利益，对公众负责就是对政府负责。政府各项管理措施能否实现，往往取决于政府官员在公众心目中的地位和形象，取决于社会对政府的信赖、拥护和参与度。但是，我国原有的计划经济体制和旧有的“家国同构”理念，政府以自身的管理干预行为完全替代了市场配置活动，使整个政府凌驾于全社会之上，实现对社会的全方位的管理与控制，公众只是被动地等待政府为其提供服务。伴随着中国社会的转型，权威行政的价值观念受到了冲击，一种新的服务行政的价值观念正日益深入人心。
这几个试点城市的改革大都提出建立服务型政府。服务型政府是全心全意为人民服务的政府，是提供平等服务的政府，是一个提供有效服务的政府。建设服务型政府，以转变政府职能为核心，简化办事程序，提高办事效率，提供优质服务，实现管理型政府向服务型政府的转变。有试点城市的方案提出坚持“顾客至上”、“顾客满意”或“顾客导向”原则，增强政府机关及公务员的服务意识；各职能部门要制定服务标准，作出服务承诺，提高公共服务的水平和质量，以人民群众满意不满意、高兴不高兴为公共服务好坏以及质量高低的一个基本标准。
最后，这几个试点城市的改革思路大都重视行政管理方式创新。市场竞争机制、工商管理（企业管理）方法及信息技术的引入是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一，管理方式落后，即缺乏现代化的管理方法、方式和技术。用旧的计划手段（行政干预、行政审批）来管理市场经济是当前政府管理中存在的一个普遍问题。这就迫切需要引入市场竞争机制、工商管理方法和信息技术，更新管理方式，用现代化的公共管理方法和技术（政府工具）来保障机构重组、流程再造和职能转变的实现。这几个试点城市的改革思路都强调要大力采用现代信息技术，加快电子政府建设步伐。晋江市的改革思路还特别强调要引入现代化的政府工具（市场竞争机制、工商管理技术和社会化手段），全面更新政府管理方式，以期降低行政成本，提高行政效率，优化行政质量，实现管理绩效的最大化。
总之，这几个试点的改革方案或思路体现了中国地方政府改革的新趋势，预示了地方政府改革的新方向，它们的改革思路和改革措施将为全国提供借鉴。