下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
——汕头市濠江区的样本
推进濠江区大部门体制改革，是汕头市从经济社会发展全局作出的重大战略部署，是使汕头成为全省、全国办事效率最高、服务质量最好的区域的重要举措。按照广东省、汕头市的部署，结合濠江区的实际情况，拟定以下改革方案。
1.指导思想
以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标以及“十二五”规划的新要求，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，以完善公共服务体系和社会管理体制，建设服务型政府为重点，建立完善的政府大部门管理体制，创新有利于转变经济增长方式和促进经济社会可持续发展的机制，加快濠江区开发开放，服务和带动区域经济发展，推动汕头加快发展、跨越发展，建设幸福汕头。
大部门体制改革必须坚持重点突破和整体创新相结合，坚持行政管理体制改革与其他方面改革相结合，坚持统筹兼顾、协调好改革进程中的各种利益关系，努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵。
2.改革目标
按照广东省、汕头市的部署并根据濠江区的实际，大胆推动行政管理体制改革，建立健全决策权执行权监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成结构合理、精简高效、统一协调的大部门管理体制。形成以决断子系统为中枢，以信息系统、咨询系统、监督系统为辅助的决策系统，改善决策的科学化、民主化和法治化水平。建成现代化的市民服务中心和电子政务系统，形成无缝隙、高效率、结果为本的工作流程网络。优化政府间关系，促进政府事权和财权的对称统一，改善基层政府的公共服务职能。政府与社会的关系进一步理顺，事业单位完成分类改革并纳入社会化管理轨道，社会中介组织发育健全，社区建设步伐加快，社会自治能力明显提高。努力探索一条适合汕头市经济社会发展实践，具有汕头特区精神和特色的行政管理体制改革与创新模式，为把汕头市建立成为全省、全国办事效率最高、服务质量最好的区域积累经验。
3.基本原则
（1）合理性原则。既要借鉴国内外先进经验，大胆探索，勇于实践；又要充分考虑濠江区的区位特点、经济发展格局、社会文化背景、改革基础，走出一条切合实际、突出个性的行政体制改革新路子。
（2）创新性原则。在不违背宪法规定和公共管理一般规律的前提下，以创新的思维和超前的眼光推进改革，大胆突破传统观念、既有利益格局和权力架构的束缚，努力构建一种新型的公共管理模式。
（3）整体性原则。用系统论的方法推进政府再造工程，在把握主攻方向、选准主体部位的同时，及时跟进其他配套改革，形成横向到边、纵向到底，内涵式、纵深化的改革态势，发挥改革的整体效应。
（4）持续性原则。贯穿与时俱进的精神，在统筹规划方案、分步组织实施的基础上，主动应对经济社会发展的要求，持续改进、不断调优，保持公共管理体制改革的高度能动性和适度前瞻性。
4.导入理念
（1）分权制约理念。摒弃传统层级节制的集权模式，在科学划分决策权、执行权、监督权的前提下实现决策部门、执行部门、监督部门的跨部门合作与协同。
（2）无缝服务理念。重视流程再造，应用现代信息技术将服务边界内部化到政府部门之间，把众多政府部门的不同政府职能集成在一起，改“民众跑路”为“政府跑路”，让社会公众享受“一站式”的政府服务。
（3）顾客导向理念。把公民作为顾客，一切以顾客为中心，针对顾客的需求提供公共物品和服务，为顾客创造利益和价值，做到顾客至上。
（4）市场竞争理念。引进公共物品和服务的竞争机制，鼓励私营部门参与提供公共物品和服务，促使公共、私营部门之间公平竞争，以期提高公共物品和服务的质量。
现代化的公共决策系统由决断、信息、咨询（参谋）、执行和监控等子系统组成。大部门体制改革首先必须构建一个以决策子系统为中枢，以信息、咨询、监控等子系统为支撑的现代化公共决策系统，形成党委、人大、政府核心决策，政协参政议政，专家顾问辅助参谋，社会各界参与的公共决策体制。
1.建立决策中枢系统（决断子系统）。组建以区委、人大和政府为核心的决策中枢系统，在明确三者各自的决策权限、职责和范围基础上，按照党的民主集中制原则以及效率与民主相协调的要求，建立重大决策联席会议制度，涉及区全局性的重大决策由联席会议行使。
2.规范行政决策程序。增强权力运行的公开透明程度，完善重大决策必须采取听证会等形式充分论证并向社会公开。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
3.建立决策咨询系统（专家顾问团）。协调联系市专家顾问团和国内外知名学者、专家，建立不受行政机关管制，直接向核心决策层负责的行政决策咨询委员会，为区委、区政府重大决策提供咨询服务，提高公共决策的质量。关系全区的重大决策事项，要充分听取决策咨询委员会和社会公众意见。
4.建立区政策研究中心。整合政研室等研究机构，设立政策研究中心，负责组织全区重大课题调研、开展重点项目论证和课题研究；对有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。
5.建立区政府信息中心。中心的主要任务是为决策系统、咨询系统提供全面可靠的信息资料，为决策的制定和实施提供全面准确的信息服务。同时，中心承担起推进政府信息化的职责，负责电子政务建设和市民服务中心建设。
6.建立区民意调查中心。中心的任务收集老百姓关心的热点和难点问题，倾听老百姓对政府工作的意见和建议，为党政各部门的有关决策提供参考。通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。
7.完善决策与执行的监控机制。推行党政领导干部问责制、廉洁承诺制、行政执法责任制，建立领导干部罢免或撤换制度。加强重大决策跟踪反馈和责任追究，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议。
围绕转变政府职能、推行大部门管理、完善运行机制的要求，调整机构设置，优化组织结构，构建精简、统一、效能的行政组织体系。
1.成立专业委员会。根据加强“经济发展、市场监督、社会管理和公共服务”职能的需要，组建发展与规划、经济发展、人力资源、公共服务和公共安全五个专业委员会，专业委员会承担决策与协调职能。
2.整合党政机构。通过组织结构重组等改革措施，使分工过细的部门能够得到科学设置、职权能够得到有效配置、资源能够得到有效整合。削弱职能交叉重复和多头指挥，推行大职能体系，对职能相近的部门实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门。
3.建立大监督部门。纪律检查委员会向党政部门派驻机构或专职人员，负责对所驻部门进行纪律和效能监督。强化人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。完善群众举报投诉制度，积极推进行政问责和政府绩效管理监察，严肃追究违法违纪人员的责任，促进行政机关廉政勤政建设。
4.推行行政综合执法。推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力。整合规划建设局、环保局、交警大队、城监大队、农业、卫生系统的相关职能，设立综合执法大队，承担城市规划区内市容市貌、规划、环保、公安交通等方面的执法职能。加强对工商、质量技术监督、药品监督等垂直部门执法工作的协调，实行条块联合执法。
以理顺各种职权关系为基础，以行政审批制度改革为突破口，以现代信息技术为依托，以行政服务中心为载体，使行政流程从对上级负责转向对服务对象负责，以快捷有效地最终解决问题为行动目的，最终使专业分工、等级森严的金字塔组织结构逐步转变为以流程为中心的扁平化网状结构。
1.推行直线管理制度。梳理政府职责，建立一件事情由一个部门牵头负责的原则，解决职能交叉、责任不清、事权分离和管理真空等突出问题。确实需多个部门管理的事项，要分清主办与协办关系。制定行政业务流程内部的运转规则与各行政业务流程之间的关系规则，并以核心工作流程为中心，编制工作流程图，代替传统的组织机构图。
2.改革行政审批制度。进一步规范和减少行政审批，推进政府职能转变。一项审批原则上由一个部门负责，在部门内部指定具体处（科）室负责办理，避免多头、重复审批。确需几个部门分别审批的，要规定一个主办部门，其他部门必须在规定的时限内办理完结。对技术性较强的事项，制定具体的审批技术标准，最大限度地减少审批人员的自由裁量权。
3.建立市民服务中心。按照市场化运作方式，建立具有高水准的“市民服务中心”。充分利用现代电子信息技术，把政务公开与行政审批制度改革结合起来，推行网上电子审批、一个窗口对外和一站式服务。以“市民服务中心”为平台，整合政务（信息、办事）公开、行政审批、电子政务、行政投诉四项职能。
4.建立“订单驱动”的办事制度。以市民服务中心为依托，以电子政务系统为技术支持，把每一种服务请求或事项当成是向政府提交的一次“订单”（或称“外部订单”），把每次政府提供服务的过程看成一次执行“订单”的过程，形成以“订单”为中心、上下级和岗位之间协同办公、自行调节运行的“服务链”。
运用市场化和社会化工具，依托电子政务系统，全面创新政府管理方式，以期降低行政成本，提高行政效率，优化行政质量，实现政府管理绩效的最大化。
1.引入市场竞争机制。在公共服务供给中，根据实际情况引入公共服务合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等多种管理方式，形成“花钱买服务”“养事不养人”的服务供给格局。同时要发展社区和民间组织，由贴近市民、自发组织的社区和民间组织来承担部分公共服务。
2.建立绩效管理制度。建立由纪检监察部门牵头，组织人力资源、法制等相关部门及党代表、人大代表、政协委员、有关专家、社会组织代表和人民群众广泛参与的政府部门绩效管理机制。绩效管理要以结果为导向，强调具体的结果和产出（包括公民满意度），强调工作的实际结果、预算和绩效并重，而不是工作本身或工作量的多少。绩效管理必须与行政问责相结合，并下沉到市民服务中心和具体的政府办事流程，建立过错责任追究制度，发挥通过绩效管理提高行政效能的作用。
3.推行“服务宪章”制度。按照服务标准化、信息公开、顾客选择、礼貌与帮助原则，通过“服务白皮书”等形式明确规定医疗、教育、社保、安全等与市民日常生活密切相关领域内的政府服务承诺和质量标准，同时结合绩效管理制度，公布每项服务的责任部门和问责措施。
4.推进政务公开。通过公开审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批责任人等多种方式公开确定行政审批、审核、核准、备案事项。对物价、收费、市政、城管、环保等与人民群众利益密切相关的事项，充分听取和吸收社会各方面的意见。
依据“事权对等、权责一致”的改革理念，积极调整政府间财权和事权的划分方式，提升濠江区政府的行政能力，适当扩大区域的经济社会管理权限，消除束缚区域发展的体制机制障碍。
1.调整区与市之间的关系
——积极投入财政资金，拉平濠江区政府与中心城区政府之间公务人员的工资差距，化解吃饭财政难题，为濠江区吸引优秀人才，提供具有激励性的薪酬水平。
——加大财政转移支付力度，加大对濠江区用于公共服务的财政投资力度，25米以上市政道路等属市级事权范围的维护，交由市级政府机构承担；困难群体福利、基层医疗教育等社会公共服务财政负担，由市级财政负担，或在现有基准上，降低濠江区财政的负担比例。
——放水养鱼，培育濠江区的财力基础。在未来的5年间，给予濠江区免交财政的优惠政策；在第2个5年期间，按照市政府和区政府4∶6的分成方式，激励其培养区级的财政实力，如届时濠江区的财政能力已经比较充裕，则回归既有的市政府和区政府6∶4的分成比例；如届时濠江区的财政能力，仍然勉为其难，可以考虑再给5年的过渡时间，实施5∶5的财政分成比例，待其财力丰沛之时，再回归既有的分成比例。
——建立权责对等的行政服务体系。汕头市应该将除法律、法规有明确规定，由广东省、汕头市行使的行政管理权之外的事权，放权或委托给濠江区政府管理。尤其确保其在工商、公安、交通、环保、质检、地税等关系到行政管理水平提升的领域，具有实质性的管理权限。对于确属具有重大影响的事务，可以采取事后报备的形式，提交给汕头市政府，以供事后监督。
政府间关系调整实施“两步走”战略：首先综合考虑机构整合、福利待遇、干部安排等综合因素的影响，调整省、市垂直部门和区直部门的事权关系，积极协商，有序协调，建立事权与责权高度一致的区级政府管理体系；待区级政府改革成功后，再积极探索区和街道办事处之间关系的有效调整方案。
2.调整区与街道办事处之间的关系
——赋予街道办事处合理的事权。正视街道办事处承担的不合理责任，本着权责一致的原则，考虑街道办事处履行具体功能的需要，赋予其在经济发展、社会管理和治安维稳方面的审批权和处罚权，增强其行为的合法性和权威性。
——收回街道办事处处置突发事件的职责，上移给濠江区政府。
——调整税收返还方式，增进街道办事处的财政能力。按区级收入的50%，返还给各个街道，超收部分按区级收入的60%返还给街道，增强街道办事处的财政权力和激励效果。
3.合理剥离社区承担的行政职责
——增强社区自治性质、削减附加的行政职能。将目前社区承担的经济发展、城市管理、劳动保障、综治维稳方面的职责，上移给街道办事处。
——剥离社区承担的共青妇联方面的责任，回归其服务民众的本位。
——以规范文件的形式，保证社区的自治地位，防止行政权力的挤压。
4.积极培育社会中介组织、增强社会管理能力
——积极依据“服务先行、预防为主、加强法治、合作治理的原则”，完善社会管理架构，进行配套体制改革，增强社会管理能力。
——推动“合作治理”，大力培育和发展社会中介组织。高度重视能够提供社会弱势力保护服务的中介组织，以及各类经济发展协会的培育。
——积极利用社会治理新工具。合理借鉴西方发达国家的社会管理经验，大胆引入税收优惠政策、服务外包等政府工具，并完善相关的绩效考评办法，提升自身的契约管理能力。
根据《广东省事业单位分类改革的意见》的指导思想和原则，濠江区事业单位改革的基本思路是：在推进事业单位划分类别的基础上，进行事业单位管理体制的改革与运行机制的创新，建立健全监管体系。
1.推进事业单位分类
依据事业单位分类的逻辑基础，对濠江区事业单位进行调整。具体为，行政类8个，公益类156个，经营类9个，其他1个。其中公益一类事业单位有103个，公益二类事业单位28个，公益三类事业单位25个。
2.创新管理体制
在分类改革的基础上，创新管理体制，下放管理权限、加强监管，探索建立理事会、董事会等形式的事业单位法人治理结构。对于结构简单、职能具体、经费有限的事业单位，可以选择一人负责模式；对于行政职能类的事业单位，可以选择管理委员会+行政负责人模式；对社会公益类中规模较大的事业单位，可以选择理事会+行政负责人模式。课题组具体建构了三个合并新成立的事业单位的运行模式：理事会+法人的运营模式。
3.搞活运行机制
优化公共事业资源配置，鼓励社会力量举办公益事业。行政类、公益类一类事业单位具有较强的行政职能，现有运作方式暂时不变；公益类二类、三类的事业单位的服务供给既具不同程度的公益性，其生产又可不同程度地借助市场化手段运营，这类事业单位可以调整财政核拨方式，利用项目发包、招投标等多种方式鼓励社会力量的参与；经营类事业单位可以大胆进行市场化运营方式，搞活濠江区公共事业的发展。
4.规范编制管理
规范编制管理是事业单位配套改革的重要部分，具体内容包括：编制总量与濠江区公共服务需求相匹配；建立事业单位岗位管理制度，实现由身份管理向岗位管理转变，可考虑设立管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位的形式；建立动态的人员编制管理机制，可从不同行业、部门综合分析评估，动态调整整个濠江区的人员制数；逐步推行全员聘用制，淡化编制，实现由“事”与“费”自主决定人员数量。
5.建立与健全濠江区事业单位监督管理体系
事业单位是否能优质高效地提供公共服务，还要对事业单位的活动、运营状况、服务质量等进行有效监督，从制度、财政预算、绩效等方面建立健全监管体系。
近年来，拥有深水港和保税区的濠江区，正以其优越的地理区位、丰富的土地资源，成为汕头市发展园区经济，开辟台海贸易，积极参与海西经济区发展战略的重要据点。加快濠江城市建设步伐和提升南区城市化水平，完善保税区以及粤澳港区所必需的城市配套，已经成为汕头社会经济实现跨越式发展的迫切需要。
位于濠江区内的汕头经济特区保税区是汕头市人民政府副厅级派出机构，保税区管委会对保税区各项行政、经济事务实行统一管理，享有市级财权、事权管理权限。管委会属下设置5个职能部门，海关、检验检疫、工商、税务、公安等派出机构均进区办公。
保税区和濠江区在体制管理上分离的模式曾经发挥了积极的作用，但在实际运用中也存在一定问题。尤其是行政区政府和保税区管委会都能有效行使各自管辖内的行政管理权，但缺乏高效的有机协调。一方面，行政区的整体协调和指导职能难以有效实施，另一方面，保税区社会管理与公共服务职能难以有效实现。
有鉴于此，濠江区大部门体制改革有必要探索行政区与保税区体制合一的管理模式，从制度安排和运作机制上加快濠江区行政管理体制在纵向、横向方面的改革，构建符合濠江区域整体科学发展的行政管理体制。在体制合一的管理模式下，按照大部门体制的要求，保持精简的机构设置，尽可能地实施党政合署办公。通过两区体制合一，有利于实现经济开发建设与社会事务管理的统一，逐步建立一个与市场经济要求相适应，与国际惯例相接轨的新型政府运行机制。
深化行政体制改革，既是对政府职能、机构、运行机制的创新，更是对人们观念、权力、利益分配的变革，十分敏感、复杂、艰巨。必须实施坚强有力的组织领导，确保平稳推进，实现预期目标。
1.加强组织领导，成立推进机构。由区委区政府主要领导挂帅，成立改革领导小组。领导小组负责向市委市政府、省市编办等相关部门汇报涉及大部制改革试点推进中的重大问题决策，综合协调综合配套改革的重大事项。领导小组下设办公室，其作为具体推进试点的工作机构，负责完善大部门体制改革的整体性方案；设计具体事项改革推进方案；组织研究、论证和推动实施专项重点改革方案；组织跟踪实施和评估总体试点进展情况及重大改革事项等。与市、省有关部门沟通协调，建立协调机制，凡涉及需要省、市有关部门协调的政策，都要主动争取获得有关部门的支持。
2.统筹安排，协调推进。区的大部门体制改革要与市的总体发展规划尤其是“十二五”发展规划相衔接。要明确分工，落实责任到具体单位和部门，严格落实责任，分工到人；要从大局出发，注重克服部门利益和小团体利益，积极配合做好职能划转、编制调整、工作移交、人员安置等工作；宣传部门要加大宣传力度，广泛深入宣传机构改革政策，及时报道各地改革进展和典型经验，在全社会营造理解改革、参与改革、支持改革的良好氛围。
3.突出重点，分步实施。要在对试点改革进行统筹考虑、总体规划的同时，有计划、分步骤地抓好组织实施工作。在前一阶段已进行的4个月充分调研基础上，2010年12月底出台濠江区大部门体制改革方案并着手进行实施前的准备工作。2011年1—2月开始探索建立现代化决策体系、组建市民服务中心、深化行政审批制度改革、推行行政综合执法，并分类、分步实施事业单位改革。2012年3月开始探索创新政府管理方式，调整政府间关系，形成整体推进的改革态势。
4.借助外脑，集中民智。建立专家咨询组，形成政府与专家、智囊团之间的工作机制，发挥专家和智囊团的力量，对一些需要重点突破的重大改革事项进行研究和论证，听取专家和民众意见。在方案完成阶段性任务后，邀请专家评估组及民众对改革事项的实施效果监控和评价，了解改革出现的问题及新情况，及时作出调整和回应，以保证改革的顺利推进以及预期目标的实现。