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——平潭综合实验区行政体制改革构想
平潭综合实验区要成为“科学发展之区、改革开放之区、文明祥和之区、生态优美之区”，就必须加快在经济、社会、行政管理等方面的体制机制改革创新。实验区成立管委会后，相关的组织架构、行政程序需要进行重构和整合，以形成精简、高效的管理体制。当前，实验区行政组织体制存在的一些问题，迫切需要我们尽快推行行政组织体制改革，建立符合现代行政理念的组织结构。
目前，平潭综合实验区设有“一办八局”：办公室、经济发展局、环境与国土资源局、交通与建设局、公安局、财政金融局、规划局、统计局和森林园林局。名义上，“一办八局”分别对应指导平潭县相关工作部门。实验区下辖的平潭县现有机构包括：平潭县人民政府办公室、农村发展局、经济发展局、教育局、公安局、民政局、司法局、财政局、人力资源和社会保障局、环境与国土资源局、交通建设局、卫生局、人口和计划生育局、综合执法局、安监局、信访局、旅游局、审计局、科技文体局。
实验区和县政府各有一套行政机构，其职能仍存在交叉现象，关系并没有完全理顺。第一，虽然分工上是管委会（办公室）负责经济发展和对外交流工作，县政府（办公室）负责社会管理、公共服务职能，但是经济管理和社会管理难以截然分开，造成资源浪费、多头管理问题。
第二，区经济发展局与平潭县经济发展局、农村发展局的关系。经济发展局是大综合部门，有十几个处，承揽了很多职能，下设30多个厅，不符合精简原则。而且在没有充分授权下，难以与省政府形成良好对接，容易出现多头审批问题。
第三，区域经济与国土资源局和原县国土资源局的关系。当征地拆迁时，哪个部门负责发征地公告，哪个部门可以行使审批权等，这些都是问题。
第四，将原来县交通局与建设局合并，成立区交建局，由于原部门职能没有办法在交建局一一对应，导致人手不足，管理不便，任务落实较差。
第五，平潭实验区公安局已成立，但又要保留原县公安局，容易造成执法冲突、多头管理；此外，如果公安局内设机构挂靠福州市公安局获得审批权，还是无法“独立”。
第六，在监督系统方面，平潭县设有法院、检察院、监察局、审计局等监督机关；实验区现有纪工委、福建省监察厅驻平潭综合实验区行政监察专员办公室、福建省审计厅驻平潭综合实验区办事处，分别作为省纪委、省监察厅、省审计厅的派出机构共同对实验区进行组织监督、财政监督。县法院、检察院无法对实验区实施立法监督、司法监督等监督检查权，实验区没有检察院、法院；县监察局、审计局又与实验区监察办公室、审计办事处部分职能重叠。
目前岛内区县实行两套行政管理体制，实验区现行纵向管理体制为：党工委、管委会—功能区—组团；平潭县为：县委、县政府—乡镇—行政村。产生区县工作对接困难，管辖范围重叠等问题。具体来说：
首先，平潭县的存在影响实验区的地位、职能。党工委、管委会与县委、县政府共同领导，都是平潭的决策机构，决策权不明，产生多头领导问题，容易降低决策效率。
其次，按照发改委批复的实验区管委会下6个功能区只覆盖了现有平潭县的11个乡镇，撤并乡镇的话，如何将原来乡镇的机构职能和运行体制改革为功能区的模式才能和实验区对接？（乡镇本身承担很多社会管理问题，工作量大、人员配备不足，撤并后工作方式和工作强度会有很大变化，工作人员适应问题）另外4个未列入功能区划的乡镇怎么办？是否增设一个功能区与之对应？
最后，功能区下设的11组团与各乡镇下辖的近200个行政村的关系如何处理？撤销乡镇后，原有行政村受功能区还是组团的管辖？每个组团包含了很多行政村，行政村能否直接过渡到受组团管理？
在国家批准建立平潭综合实验区之前，国内外已经建立起了许多相似的综合实验区，它们在发展的过程中积累了很多经验和教训，值得平潭综合实验区在建立和发展的过程中加以学习与借鉴。
1.浦东新区的经验借鉴
浦东新区是上海市的一个副省级市辖区，也是我国建立的第一个综合实验区，经过十多年的发展，已建立起了较为完善的行政管理体制与机构，其机构改革给予我们许多有益的启示。
在管理体制方面，自1990年中央决定开发开放浦东新区以来，当地行政管理体制先后发生了四次改变：开发开放办公室、党工委、管委会、正式建政。目前，浦东新区已经撤销了浦东新区和下设功能区的党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，作为新区的决策机构。行政管理体制回归到正常的政治架构，确保浦东新区政府具有在法律上的行政主体资格，进而具有相应的法律权限。与此同时，通过召开咨询专家座谈会等形式，为新区政府决策和机构职能履行提供咨询。区委、区人大、区政协等部门也被赋予监督区政府的权力。
在政府层级关系方面，一方面，坚持“哑铃型”分层管理模式，坚持实行“两级政府”的管理体制，新区成为一级政府，功能区域目前作为新区的派出机构，与委办局平行，为条块互补关系；另一方面，围绕强化区域功能、加强开发区与街镇互动和促进城乡一体化，初步创立了功能区域体制框架下的区镇、区街联动发展模式。
在机构改革方面，深化分层分类、职能整合、条块互补的政府行政构架模式创新，改变传统的垂直管理模式，实行上下不对口的政府行政机构设置，履行错位管理的职能，优化组织结构。按照决策、执行、监督相协调的原则，以及职能、编制、工作程序法定化和决策、执行、监督机构相分离的要求，理顺部门职能分工，开展新一轮区级机关“三定”工作，调整区级政府职能定位、优化流程管理，调整重组职能部门的职能配置、内设机构设置和人员编制以及有关事业单位建制，加快政府行政机构重组，降低行政成本。当前，浦东新区的政府工作部门（计入机构个数）从原来的13个增加到了19个，但仍少于目前上海其他区县26—28个委办局的配置，部门设置相对精简综合。
2.滨海新区的经验借鉴
滨海新区是我国继深圳经济特区、上海浦东新区之后，又一带动区域发展新的经济增长极，经过十多年的发展，在行政管理体制与机构改革方面进行了许多有益的尝试。
在管理体制方面，滨海新区已经初步实现了从领导小组办公室到党工委、管委会再到正式建政的转变。2011年1月，滨海新区陆续选举产生第一届区委、区纪委机构，区人大常委会、区政协常委会组成人员，区政府区长、副区长，区法院院长、区检察院检察长。滨海新区行政管理体制回归到正常的政治架构，成为正式的行政主体，进而具有相应的法律权限。与此同时，通过召开专家座谈会等形式，为新区政府决策和机构职能履行提供咨询。区委、区人大、区政协、区法院、区检察院等部门也被赋予监督区政府的权力。
在政府层级关系方面，新区作为一级政府，功能区域目前作为新区的派出机构，与委办局平行，为条块互补关系；另外，实施城乡社区共建和强街强镇政策，在促进乡镇发展的同时，逐步实现向社区的转变。
在机构改革方面，滨海新区是首批与中央对接的地方“大部制”试点，通过改革，将原有管理机构进行有效整合，以职责定机构，以岗位定编制，减少管理层级，解决机构重叠、职能交叉等问题，改革后，滨海新区区委共设置6个工作机构，区政府共设置19个工作部门。
3.两江新区的经验借鉴
两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个国家级新区。与浦东新区和滨海新区相比，两江新区还处于行政管理体制和机构改革的进程中。
在管理体制方面，两江新区目前已经确定将采取“1+3”的管理体制，所谓“1”是指两江新区党工委、管委会具体负责两江新区的“统一协调、统一政策、统一规划、统一宣传、统一口径”等工作。而“3”则是指在开发任务上，两江新区党工委、管委会会同江北、渝北、北碚三个行政区，实施“1+3”的开发模式，平行推进。其中，两江新区管委会受到由重庆市政府成立的两江新区开发建设领导小组的领导。因此，两江新区管委会是“受委托的组织”，不是依据法律法规的明确授权而产生的，而是依据行政机关的行政委托行为产生，不具有行政主体资格。
在政府层级关系方面，重庆市政府成立两江新区开发建设领导小组，重庆两江新区党工委、管委会为市委、市政府的派出机构，主要负责两江新区经济发展和开发建设的统一规划、统筹协调和组织实施。两江新区党工委、管委会受市委、市政府委托，代管北部新区党工委、北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，管理直管区内新批准成立的开发管理机构。
4.横琴新区的经验借鉴
横琴新区成立于2009年，发展方向是“一国两制”下“粤港澳”合作新模式的示范区。与其他综合实验区相比，横琴新区在行政管理体制和机构改革上有着鲜明的特色。
在管理体制方面，一是成立横琴新区发展决策委员会，决定横琴新区发展中的重大事项，发展决策委员会由珠海市政府、横琴新区和相关部门的负责人组成；二是设立横琴新区发展咨询委员会，作为横琴新区发展的咨询机构，成员包括专家学者、港澳人士、行业代表等；三是成立管委会作为横琴新区的行政管理机关，在决委会的领导下依法管理横琴新区的经济和社会事务，不具备行政主体的资格和权力。
在政府层级关系方面，横琴新区设立开发运营公司作为投资建设管理机构，同时，采取股份有限公司形式，由珠海市政府所属的投资公司控股，可以吸收中外特别是港澳机构或公司共同出资组建，实行市场化管理。主要功能是基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。为了更好地理顺横琴新区与原有乡镇的关系，横琴新区与横琴镇实行“区镇合一”的管理模式，在具体操作中表现为“镇局合一”，横琴镇仅保留镇领导班子，不再保留单独的镇工作人员，镇领导班子成员基本由区社会事业局和区党群工作部副科级以上人员兼任。此外，10个事业单位分属于区四个内设部门管理。
以上的分析表明，浦东新区和滨海新区因为有着较长的建设与发展时期，行政管理体制与机构改革较为彻底，基本上实现了向正式建政的转变。相比之下，两江新区还处于行政管理体制与机构改革的过渡期，仍采用管委会的管理模式。横琴新区虽然还没有实现正式建政，但是较好地处理了新区管理体制和政府层级间关系等方面的问题，成立了现代化的决策系统、咨询系统、监督系统和执行系统。四个现有的综合实验区在行政管理体制与机构改革方面各具特色，值得平潭综合实验区加以学习和借鉴。尤其是横琴新区在目标定位、地理环境、政治因素等与平潭综合实验区较为相似，需要对其进行深入的分析，结合平潭自身特点，进行行政管理体制与机构改革。
与我国先前成立的综合实验区不同，平潭综合实验区尤其自身的特色，它只下辖原先的平潭县，并且经济社会发展的程度并不高，还无法立即实现向正式建政的转变，需要有一个过渡期。因此，需要对平潭综合实验区的行政管理体制与机构改革进行长远规划，设定不同阶段的改革目标。与此同时，平潭综合实验区有着很高的发展定位和目标，因此其行政管理体制与机构改革也要具有高标准、先进性和综合性。即通过改革，建立一种扁平化、高效率的管理体制及运作机制，具体来说，设计方案应考虑如下几点：
第一，可以将平潭综合配套实验区命名为“平潭新区”，性质为隶属于福建省的正厅级行政区划（一级政府），与福州市（副部级）之间保持密切的交往与合作关系（独立但不分离），实行政策协调与互动，共同促进福州—平潭地区经济、社会发展。待平潭新区经过若干年的发展，平潭新区与福州市之间在项目布局，产业发展、对台政策等方面进行全面的合作，往城市圈的方向迈进。在此基础上，平潭新区将建设完整的管理体制，下辖七个功能区，实行“行政三分”，横向上配有决策系统、咨询系统、执行系统、监督系统，纵向上分为战略层、执行层和操作层三个层次，在操作层设立行政服务中心。在战略层实行区县统筹[经过一段时间的发展，待时机成熟时（10—15年），取消县一级政府]，实行区县统筹，即区领导县，区拥有重大项目、重要资金、重大人事决策权，县政府履行社会管理、公共服务、行政事务。与此同时，在平潭新区设立发展决策委员会，作为福建省的派出机构，与下设的管委会一起成为主要的决策机构，下设发展咨询委员会，作为咨询机构。发展决策委员会领导新区管委会（党工委）的工作。
第二，根据平潭综合实验区的发展规划，将其划分为七个功能区，分别为中心商务区、港口经贸区、高新技术产业区、科技研发区、文化教育区、旅游休闲区和生态保护区。根据平潭综合实验区现有的经济社会发展水平，建议在行政区与功能区和乡镇的管理体制改革方面遵循以下步骤：首先，将七个功能区定义为平潭新区政府的派出机构，与平潭新区政府下设的委办局（执行机构）平行，为条块互补关系。其次，借鉴浦东新区、滨海新区等新区的行政改革与发展经验，每个功能区内不再设立管委会，而是成立若干组团（正处级编制），主要履行经济发展管理职能，下辖若干乡镇；在乡镇内部推行“村改居”，加快城区和农村地区社会建设。同时，在各个功能区内部建立相关的执行部门，以慢慢实现与平潭新区委办局的接轨。再次，随着平潭新区社区的发育和街镇经济职能的弱化，政府职能转变目标的基本实现，以及城市化进程的基本完成，逐步撤销各功能区的组团，将功能区建设成一个二级政府，下辖乡镇和社区。最后，在有可能的情况下，取消组团和乡镇这一级机构，推行社区管理，在社区内成立公共服务行政服务中心、行政审批服务中心和综合业务服务中心，实现平潭新区（发展决策委员会）—功能区—社区三级管理体制。
第三，建立现代化的决策系统，组建以发展决策委员会和管委会为核心的决策中枢系统，辅之以党委（管委会）办公室、县政府办公室。随着平潭新区建立建政，成立人大和政协，将由区党委、区政府、区人大、区政协组成决策系统，建立重大事务决策联席会议，涉及区全局性的重大决策由联席会议行使。
第四，建立现代化的咨询系统，包括党政机关内部咨询子系统和专门委员会。党政机关内部咨询子系统包括政策研究中心、信息中心、专家顾问团（智库）、民意调查中心和区纪检委员会。成立专门委员会，根据平潭综合实验区经济社会发展的需要和大部制改革后的部门设置成立发展规划委员会、人力资源委员会、对外合作委员会、经济发展、社会管理委员会、公共安全委员会、公共服务委员会7个咨询委员会。
第五，纪检委员会（监察和审计中心）、配合、立法监督、司法监督、新闻监督、人民监督。随着区人大、区法院和区检察院的建立，监督系统将日趋完善。
第六，依据大部制原则，建立党政合一的精简、高效的执行系统。具体下设办公室、党工委、发展改革和物价局、统计局、组织部、人力资源和社会保障局、对台交流合作局、海关协调局、经济开发局、财政金融局、政府监管局、统战部、社会事业局、政法委、司法局、公安局、宣传部、公路管理局、教育局、卫生局、城建水务局共21个部门。
第七，加快培育民间组织，逐步形成以居民自治机构社区为核心的操作层面，在全区基层设立公共服务中心。同时，成立行政服务和执法大队，加快事业单位改革，提升操作层面的执行力。
针对平潭综合实验区行政管理体制与机构设置存在的问题，结合本次改革的背景、意义和目标，本文认为可以从建立一种扁平化、高效率的管理体制及运作机制、建立行政管理大系统、设置精简高效的政府机构等方面实现本次行政管理体制与机构改革。
1.建立扁平化、高效率的管理体制及运作机制
本文认为要充分发挥平潭综合实验区的功能，必须改革平潭现有的行政管理体制，建立起一种扁平化、高效率的管理体制及运作机制。在纵向上体现为“新区政府—功能区政府—社区”三级管理体制。但是当前改革还不具备一步到位的条件，需要一个过渡期，并辅之以区县、乡镇关系的改革。因此，在当下可以尝试推行“党工委、管委会—功能区—组团、乡镇”的管理体制。
首先，成立平潭综合实验区发展决策委员会，作为福建省的派出机构，接受福建省领导，决委会的人员由福州市、平潭综合实验区、福州市相关职能部门的负责人组成，下设管委会（党工委）负责管理平潭综合实验区的日常发展事务。由于原先存在平潭县政府，可以采取区县统筹的方法。具体的做法为：
（1）虚县。先保留县一级政府，辅之以“虚县”相关政策，实行区县统筹，即区领导县，区拥有重大项目、重要资金、重大人事决策权，县政府履行社会管理、公共服务、行政事务。但就其他新区的改革历程来看，新区管委会这样一个行政结构与平潭县这样一个法定的国家行政管理机构并不适合长期共存，会产生增加行政管理层级、“多头领导”等问题。
（2）撤县。经过一段时间的发展，待时机成熟时（10—15年），逐步取消县一级政府。与此同时，对原有平潭县政府机构和人员进行调整，建议仅保留县政府领导班子，不再保留单独的县政府工作人员。人员调整的方法包括以下几种：一是采取平级调动，将人员逐步充实到发展决策委员会和新区管委会的公共部门；二是选拔平潭县政府中的优秀干部，晋升到新区发展决策委员会和管委会；三是建立平潭县政府公务员退出机制，动员一批50岁以上的公务人员提前退休离岗或退出领导岗位，允许公务人员买断工龄，自谋职业；四是将县政府领导班子融进管委会领导班子，实现一套人马、两块牌子。
（3）功能区加组团的管理模式。虽然浦东新区、滨海新区等新区在成立之初，往往与新区管委会相对应，在相关功能区成立管委会作为过渡管理机构，但是这样做会产生管理权限缺乏法理依据、职能重合等问题。并且随着经济社会的发展和行政管理体制的完善，浦东新区和滨海新区都取消了功能区的管委会设置，促进了行政管理体制改革，而尚未取消功能区管委会的新区，在管理功能区经济社会事务方面都遇到了或多或少的问题。并且平潭新区已经在各功能区下设了11个正处级的组团领导功能区的规划和发展。因此，基于平潭岛的特色和行政管理体制改革先试先行的理念，建议平潭县各功能区不再成立管委会，而是采用现有组团的方式，接受上级管委会的领导，负责日常的经济社会发展职能。同时，根据各自定位，在各个功能区组团内可以下设相应的职能部门，不一定与上级管委会的机构设置一一对应。经过一段时间的改革和发展，随着平潭新区完成正式建政，功能区的组团也将被取消，从而成为新区的派出机构，与委办局平行，为条块互补关系，或者是正式建立区一级行政机关。
（4）推行乡镇改革，加快城乡社区建设的步伐。在功能区与乡镇的关系上，鉴于目前还不具备彻底改革功能区和乡镇管理体制的条件，因此，乡镇一级政府在一段时间内（5—10年）仍将存在，但是我们注意到，浦东新区、滨海新区等现有新区在行政体制与机构改革的过程中，都十分注重推行乡镇改革，并且只要乡镇改革的步伐稍慢，就会影响全区行政管理体制改革的推行，就会影响全区改革的大局，产生严重的社会问题。因此，建议将功能区和乡镇二者的职能进行如下划分，新区和功能区将经济管理职能上提，将公共服务和社会管理职能下沉，即功能区和组团主要履行经济改革与发展职能，乡镇政府只要履行社会管理和公共服务职能。随着乡镇改革和社区建设的完成，取消乡镇一级政府，过渡到社区管理。
2.建立行政管理大系统
现代化的公共决策系统由决断、信息、咨询（参谋）、执行和监控等子系统组成。因此，本次平潭综合实验区行政管理体制与机构改革的一个重要途径就是建立行政管理大系统（包括决策系统、咨询系统、监督系统和执行系统），并探索各个系统间的有效衔接。
（1）建立决策系统（决断子系统）。成立平潭综合实验区发展决策委员会，负责领导平潭综合实验区的管理和发展事务。发展决策委员会下设管委会（党工委）与平潭县政府一块构成决策系统。
（2）规范行政决策程序。增强权力运行的公开透明程度，完善重大决策必须采取听证会等形式充分论证并向社会公开。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
（3）建立决策咨询系统（专家顾问团）。融合专家学者、海峡两岸人士、行业代表等各方代表，建立不受行政机关管制，直接向核心决策层负责的行政决策咨询委员会，为平潭综合实验区和下设部门的重大决策提供咨询服务，提高公共决策的质量。关系全区的重大决策事项，要充分听取决策咨询委员会和社会公众意见。根据平潭综合实验区的发展目标和功能定位，具体成立发展规划委员会、人力资源委员会、对外合作委员会、经济发展、社会管理委员会、公共安全委员会、公共服务委员会共7个咨询委员会，分别对口不同类别的职能部门。
（4）建立综合实验区政策研究中心。整合政研室等研究机构，设立政策研究中心，负责组织全区重大课题调研、开展重点项目论证和课题研究；对有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。
（5）建立综合实验区政府信息中心。中心的主要任务是为决策系统、咨询系统提供全面可靠的信息资料，为决策的制定和实施提供全面准确的信息服务。同时，中心承担起推进政府信息化的职责，负责电子政务建设和市民服务中心建设。
（6）建立综合实验区民意调查中心。中心的任务是收集老百姓关心的热点和难点问题，倾听老百姓对政府工作的意见和建议，为党政各部门的有关决策提供参考。通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。
（7）完善决策与执行的监控机制。平潭综合实验区纪检委员会（监察和审计中心）、配合立法监督、司法监督、新闻监督、人民监督。推行党政领导干部问责制、廉洁承诺制、行政执法责任制，建立领导干部罢免或撤换制度。加强重大决策跟踪反馈和责任追究，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议。
3.建设行政服务中心
公共服务变革是一个从大政府小服务到小政府大服务的流程再造过程，行政服务中心是这一过程的重要载体。具体地，行政服务中心是政府有效整合其职能，在一个集中的办公地点为公民提供全程式、快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式，具有“一站式”特征（公民通过接触政府的一个入口，就可以获得相关所有服务，实现跨职权的“一站式”办理
），其本质是一站式公共服务。
行政服务中心是提高政府行政效能、完善公共服务体系、展现政府面貌的重要载体和平台。2001年国务院下发《关于行政审批制度改革实施意见的通知》和2004年《行政许可法》的出台，加速了我国政府行政服务中心的建设。各省、市、县、乡镇都相继成立了“政务服务中心”“行政审批服务大厅”等行政服务中心。四大新区也在过去一两年分别成立了以行政审批事项为主的一站式服务中心。如：两江新区和滨海新区行政服务中心、横琴新区行政服务大厅、浦东新区市民中心（投资办）。不难发现，各新区对行政服务中心的重视程度，先从侧面反映出行政服务中心建设正成为新区行政管理体制和机构改革的重要方面。因此，作为行政体制机制改革创新的示范区，平潭综合实验区更应在行政体制与机构改革的重点领域和关键环节率先创新，将行政服务中心建设作为机构改革的突破口，探索出一套既符合实验区需求又能突出平潭特色的行政服务中心管理模式。
目前，四大新区中的行政服务中心建设较为成熟的是浦东新区市民中心和滨海新区行政服务中心。其中，浦东新区市民中心是区政府的直属机构，下设秘书处、社会合作处、审批协调处、区域经济处、公共服务处5个内设机构，进驻有25个委办局集中办理260多项行政审批事项和140多项行政服务事项。滨海新区行政服务中心实现了行政审批管理机构从新区到街镇的全覆盖，集行政许可、政务公开、招商引资、资源交易、效能监察、社会服务六大功能于一体，并建设了全市第一家公共资源交易中心和示范街镇行政服务中心。
鉴于目前实验区行政服务中心建设还处在起步阶段，其职能基本还定位在与行政审批相关的政府采购、招商引资等领域，因此，建议采用扁平式的组织结构：纵向设立两级行政服务中心分别作为实验区管委会和平潭县原有乡镇的派出机构或常设服务机构，将相关部门集中在一起，实行“一站式”服务，提高办事效率，实现行政服务中心从试验区到乡镇的全覆盖；横向的内部管理层只设个别重要科室，并在设置科室时突破原有的“对口设置”，采用“大部制”的做法，增加科室的管理幅度，减少科室数量。暂设综合管理处一个科室，指导协调所有行政审批项目，前述21个局均采用进驻科室形式集中办理行政审批事项。
运行机制方面，可借鉴大多数行政服务中心所采用的基本运作机制，（1）分类办理机制。如泉州市行政服务大厅的“六办理制”将申请事项分为一般事项即时办理制、复杂事项限时办理制、多部门交叉事项联合办理制、控制事项明确答复制、上报事项协助办理制、特急事项特殊办理制。（2）首问负责制。服务对象本人来访或通过电话、传真等通信工具所接触的第一人即服务对象的负责人，服务对象到本窗口咨询办事时要做到有问必应，如属于首问责任人所在职责范围的事，要按有关规定及时办理；如不属于自己责任范围的，要指明服务对象到责任窗口办理。（3）审批专用章制度。解决行政服务中心进驻窗口与原职能单位的纵向权力分配问题，有效克服“体制外”循环，提高行政服务中心的实际地位。（4）承诺限时办结制。指行政服务中心引入电子监督系统，对将要到承诺时间且尚未办结的审批事项进行类似“黄灯”预警、超时“红灯”警戒的提示，对于未按时办结的项目人员和单位进行相应的惩罚。（5）并联审批制。指当公民或组织所申请的办理项目在内容上超过受理窗口的职能范围，涉及多个职能部门的业务活动时，由某部门牵头对项目进行同时审批的模式。
工作人员采用“双重管理”形式。入驻人员为派驻部门正式在编人员，其在服务中心工作期间，行政关系不转，工资福利由派驻部门（单位）发放。入驻人员接受市审批办和派驻部门（单位）双重管理。业务上由派驻部门（单位）领导，日常工作由服务中心管理。入驻时间按实际情况拟定。
待到乡镇改革和社区建设的完成，取消乡镇一级政府后，行政服务中心也归入社区一级管理，成为操作层面向公众最直接快捷的平台。随着重大财权上移，公共服务下移，行政服务中心的性质也应由行政审批型过渡到公共服务型，其业务将涉及公民登记许可、汽车登记、建筑许可、税务和薪金上报、失业发展、社会保障福利和健康、学生事务等。相应的扁平式组织结构基本不变，但其内设部门可增设为综合协调处、行政督察处两个部门，其余科室均为入驻科室。
同时，不断完善运行机制，负责有效的运行机制应包含：办理机制（分类办理制、政务公开制、一次性告知制、首问负责制）、协调机制（审批专用章制、并联审批制）、监督机制（超时警告制、行政监督制）。这样的机制组合才能保证“负责”“有效”目标的实现。
总之，行政服务中心建设是一个持续的过程，需要随着实验区行政体制改革的步伐逐步完善。
4.设置精简高效的政府机构
依据大部制原则，对原有平潭县政府机构设置进行改革，建立党政合一的精简、高效的执行系统。具体下设21个部门。不同的职能部门根据其职能的相似性进行归类，接受相应咨询委员会的建议和指导。