下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
公共管理学是当代我国社会科学及管理科学发展最快的学科领域之一。改革开放30年尤其是近10年来，经过学界和政界的共同努力，公共管理作为一个独立学科的地位得以确立，学科的社会影响也逐步增强。但另外，在学科繁荣的背后，却有诸多的深层次问题没有解决，这制约了学术研究质量的提升和学科的进一步发展。因此，中国公共管理的研究水平的提升，需要关注学科定位与知识增长问题。本节先从学科定义、身份危机和知识基础三个方面考察公共管理学的学科定位问题，从学科定义、身份危机和知识基础三个方面来展开；然后描述中国公共管理学发展的现状，评价分析其成就和问题；进而讨论中国公共管理学科下一步发展问题。笔者认为学科边界的明晰，方法的自觉，主题的拓展和知识的积累等途径将有效提高该学科的研究水平。
学科定位与知识增长是公共管理学的重大基础理论问题。公共管理（学）是当代社会科学及管理科学的一个重要学科，它以公共部门的管理或公共事务管理为研究对象，其前身是传统的公共行政学。20世纪七八十年代末以来，国外公共管理的实践发生了深刻的变化，出现了声势浩大的公共部门改革或政府改革浪潮。这场改革既改变了公共部门管理的实践模式，也改变公共部门管理的理论形态以及知识体系；最近一二十年，又出现以公共服务为核心的公共管理研究的新知识形态。较之于传统的公共行政学，今天的公共部门管理研究领域无论是学科基础、研究视野、理论主题、学科分支，还是学科框架、研究方法和知识体系等都出现了新的变化。
与传统公共行政学一脉相承，公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。然而，作为一种新的学科“范式”，公共管理学的研究更注重如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。英国行政学家克里斯托弗·胡德所说：“公共管理，这门国家的艺术，大致可以定义为如何设计和提供公共服务和政府行政的具体工作。”
从这个意义上说，从静态的政治组织结构和制度研究导向动态的公共服务需求与供给问题，正是传统公共行政学向公共管理学变革的重要标志之一。
如果说传统公共行政学把抽象的官僚制行为与结构作为研究焦点的话，公共管理学则把关注点放在满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。美国行政学者V.奥斯特罗姆指出：“作为传统公共行政理论的核心概念，官僚制结构是必要的，但它对于富有生产力、富有回应性的公共服务经济并不是充分的。正因如此，政治经济学家已把公益物品和服务的供给看成公共行政的核心组织性概念，研究如何超越特定政府管辖的限制，通过协作行为来共同提供特定的公益物品和服务。”
公共管理学把关注点放在满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。其目标是促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。因此，公共管理学也就可以界定为一门研究公共组织尤其是政府如何与其他社会组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学问。
从当代公共管理或政府改革与治理的实践需求来看，从公共服务的角度来定义公共管理学有其合理依据。有如马克.霍哲所说：“自20世纪70年代以来，市民对改进政府绩效的关注推动着公共组织机构逐渐将注意力转移到提供更好的服务上来。于是，当代公共行政改革的一项根本任务便是提升公共服务的质量和绩效。”
丹尼斯·A.荣迪内利指出：全球化、技术创新和通信技术的发展给政府带来巨大的压力，接踵而来的便是本国公民向其政府提出更高的要求，公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失，这增加了改革的压力。而西方新公共管理改革运动正是西方各国政府为回应日益蔓延的公民对政府的不满以及对政府提出更高的要求而展开的。
公共管理学科的成熟程度及科学性如何？判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相对完善。用这些标准来衡量，公共管理学（公共行政学）虽然早已是一个独立的研究领域，但还不能满足主流社会科学所要求的标准，很难说已成为一个成熟的学科（或托马斯·库恩所说的“常规科学”）。由于不能充分满足这些评价标准，所以，在公共行政学百余年的历史发展中，几乎一直伴随着学科身份与合法性问题的争论，并屡屡出现学科的身份危机或认同危机。
迄今为止，无论在国内还是在国外，学科定位与性质模糊一直困扰着公共管理学或公共行政学的研究。J.W.费斯勒在公共行政与社会科学中认为，研究者被强求在基础研究和应用研究之间选择、在理论建构、数据收集和分析之间选择、在处方性和描述性之间选择、在体内临床对“真正的行政学”研究和社会心理实验室内进行非行政学体外研究之间选择。而学科范围和主题过于宽泛使得公共管理学的研究呈现出分散而庞杂的图景，缺乏主导性的分析框架，无法建立起一个为多数人所接受的累积性知识基础。胡德在《国家的艺术》一书中说：虽然近些年来公共管理引起了大量的讨论，在世界上有许多关于‘范式转变’的谈论。但是，还没有形成关于分析公共管理的普遍同意或接受的基本知识。
公共行政的科学研究由于不能发展出可以与自然科学及主流社会科学（经济学、政治学、社会学和心理学）相媲美的积累性知识体系而屡受批评。“大量的公共事务和行政的研究都在当代问题中跳来跳去，无视过去的经验和研究，这导致了今天积累的成果大部分都是乱七八糟的大杂烩。”
大量的研究及成果被判定为是前科学的，只是对问题或变量所做的概念界定或描绘，并未对假设进行检验；许多研究是问题导向或实践导向的，是“应用性的”而非“基础性的”，往往囿于对政策或行政经验的描述，因而对学科知识的积累没有贡献。造成这种状况的一个基本原因是缺乏严谨的研究方法，尤其是经验—实证研究方法应用的不足。“除了缺乏方法严谨性外，公共行政研究不能识别出对该领域最为重要的中心议题。”（理查德·C.鲍克斯语）
20世纪80年代初中期，我国恢复了公共行政学的教学与研究。经过了30年的发展，公共管理学科逐步成长为一个独立的研究领域，成为我国社会科学及管理科学大家庭中的重要一员，并成为我国大学教育的热门专业以及党政干部培训的新支柱。近10年来，随着我国市场经济体制的建立和行政体制改革的深化，公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）专业学位研究生教育的启动，以及高校公共管理本科专业的大量开设，公共管理学科业已成为当代中国社会科学及管理科学中的一个充满生机活力和具有远大前景的学科。
——学科发展的机遇。巨大的现实与理论需求促进了我国公共管理学科的迅速发展。近年来，党和国家领导人反复强调推进行政体制改革，实施政府管理创新和建设服务型政府，推进决策的科学化民主化的重要性和迫切性。随着全球化、信息化和知识经济时代的来临，当代国外的公共管理与公共政策的理论和实践发生了深刻变化；在我国改革开放和现代化建设实践中，产生了大量亟待解决的关于公共管理与公共政策方面的重大问题。而公共服务与社会建设更是现阶段我国经济社会发展的一个重中之重，公共服务及社会管理则是我国政府的基本职能。这为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求，为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。
——学术研究的进展。根据对国内外相关重要期刊和思想库在该学科领域所做研究工作的统计分析表明，近10年来本领域发表的论文和其他研究成果数量有了显著增加。公共管理与公共政策选题是近几年的出版行业的一个热点，有大量的译著、论著及教材问世。如中国人民大学出版社和北京大学出版社的有关公共管理与公共政策的丛书、译丛及系列教材。而研究的进展依靠的是人才，近10年来自本学科和其他学科的人才不断加入本领域，公共管理学科的研究及师资队伍逐渐壮大。
——学科社会建制的成熟。学科社会建制即学科的制度化建设。教学科研机构与学术组织的建立，专业设置以及教学培训的普及，基金资助来源的增加，出版渠道的多样化。特别是公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）专业学位研究生教育的启动，在高校中数以百计的公共管理学院的建立，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的大量开设与招生规模的扩大，各级党校和行政学院日益把公共管理作为干部培训的主要课程领域等。
——成果应用的加强。目前我国公共管理研究机构以及学者活跃在党和政府决策的各个领域尤其是公共事务管理以及经济社会发展的方方面面，充分发挥智囊团和思想库的作用，为我国的改革开放及经济社会发展政策的制定与执行作出了重要的贡献。
然而，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊，视野狭窄，基础不牢，知识体系不完整，研究方法陈旧，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。国家自然科学基金会《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》的数据表明，21%的专家认为我国公共管理及公共政策学科在基础理论研究上比较薄弱，缺乏系统性、原创性和理论前瞻性，在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节；同时，我国公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。
较为突出的问题包括：一是学科研究范式的不成熟：学科的研究对象不够明确，定位较模糊，研究范围宽泛；未能梳理出核心的研究领域和提炼出重要主题，缺乏有效的研究路径、基本分析框架和牢固理论基础。二是严谨研究方法的缺乏。学科研究没有得到应有的重视；实际研究中缺乏多样化的研究方法，并存在重质的研究而轻量的研究、重概念推演而轻经验分析、重宏观而轻微观的研究倾向。三是理论建构及学术创新不足。有学者指出：“许多研究根本没有一个明确的研究问题，没有文献评估，没有深入地研究因果关系，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。”
四是学科的本土化有待加强。有学者认为，过去10余年，相当一部分行政学者扮演了西方行政学理论的“输入者”以及“无意识的思想家”的角色，而对于理论构建的本土化研究却一直较为薄弱（当然，如何处理好国际化与本土化的关系本身就是一个很值得探讨的问题）。
中国公共管理学科发展中存在的这些问题，制约了学术研究质量的提升和学科发展的突破。因此，明晰的学科边界，引入多样化的研究方法，形成规范的研究范式，加强理论建构、拓展或深化相关主题领域研究，促进知识增长，就成为目前中国公共管理学科发展必须着手解决的关键问题。
应弄清公共管理的学科性质，限定研究范围，梳理核心的研究领域和提炼重要主题。公共管理学或公共行政学与主流社会科学不同。前者被认为是一个为知识而知识的领域（纯科学和经验科学）；后者被认为是一门实践性和应用性的学科，与法律、教育、管理、规划、建筑等基本属于同一类型的学科。在沃尔多看来，公共行政不同于社会学和政治学，它既是一种研究，也是一种实践。
公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分散的知识领域，许多学科为其发展作出贡献。它自身要成为一个真正独立的学科而不是政治学、经济学等学科的附庸，需要发展出自己的严谨的研究方式。为此，必须弄清公共管理学与相近学科的关系，聚焦本学科的核心问题，梳理出基本的研究领域或分支学科，并提出值得研究的科学问题。
有学者认为，有两个核心议题贯穿公共行政学发展历史的始终：一是公私部门的异同以及公共行政区别于工商管理的特点；二是政治—行政的分界。以这两个问题为焦点，可以把公共行政学的知识集中起来；搞清楚这两个问题也有助于确定公共行政学与前述相邻学科的边界。同时，要梳理并划分公共管理学的主题领域或分支学科，提炼出重要的科学问题，并加强对这些分支学科及重要主题的研究。聚焦并推进这些主题领域的研究，必将大大夯实公共管理学科的知识基础。
当代公共管理学科分支或主题领域及专业如何划分？这是一个复杂而有争议的问题。从二级学科或专业设置的角度，1996年公布的我国公共管理一级学科下设行政管理、社会保障、教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理、土地资源管理五个二级学科或专业（2012年修订曾考虑增加了一个二级学科，即“公共政策”但迄今没有正式公布）。美国的公共管理特别是公共管理硕士（MPA）设立有城市管理和城市政策、环境政策和管理、卫生政策和管理、信息和科技管理、非营利管理公共财政与预算、公共行政、公共政策分析、社会政策等专业（近年《美国新闻与世界报道》以这9个专业来对美国的公共管理学科及MPA院校进行排名）。
《中国大百科全书》第三版首次增加了《公共管理》学科。近期中国大百科全书出版社就学科框架进行了专家咨询并组织了多次研讨会。最初考虑基于中国公共管理学科的二级专业设置，并参考美国公共管理学科专业设置的有益经验，整合为15个分支：公共行政理论、政府组织、非营利组织、公共政策、公共财政与预算、社会保障、土地资源管理、城市管理与政策、电子政务、公共安全与应急管理、公共事业管理、教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理、科技管理、环境政策和管理。后来在小型专家讨论会基础上形成了如下包含15个分支学科的新的学科框架：公共组织理论、政府改革与治理、社会组织管理（非营利组织管理）、政策科学（公共政策）、比较行政与全球治理、公共人力资源管理、公共财政与预算、公共信息资源管理（电子政务与数据管理）、公共管理伦理与法律、风险与危机管理、经济政策与管理、社会政策与社会保障、公共服务管理、资源环境政策与管理、城乡治理。迄今为止，该框架仍在继续修正与完善之中。
多年来，笔者主张将公共管理划分为公共组织理论、政府改革与治理、公共政策分析、财政预算与管理、公共人力资源管理、公共部门战略管理、公共部门绩效管理、公共部门管理伦理、非营利（第三部门）管理、领导科学、危机管理（应急管理）、社会管理（社会政策）、公共服务管理、公共管理与法律、比较和国际公共行政、数据管理与研究方法、政府间关系、政府工具、司法行政、政治管理等相对独立的主题领域或分支。
前述的《公共行政研究：对理论与实践的反思》一书探讨公共行政学的学科“身份”和地位问题，特别是从方法论构建的角度对如何实现公共行政知识增长问题，分析美国20世纪90年代以前公共管理领域研究的现状及存在问题，并评估公共行政博士论文的质量。该书的编者认为，研究方法的差距是造成公共行政学的知识及其应用上与其他学科存在显著差距的根本原因。在该书中，G.B.亚当斯指出，技术理性导致了公共行政持续的非时间性，即忽视和贬低历史及背景的倾向，窄化了公共行政的研究途径，加重了对公共行政合法性的质疑。因此，公共行政的研究不仅需要包括定性方法，也非常需要批判性的、以历史为基础的研究。丹勒克对批判逻辑实证主义进行批判，认为定量研究和定性研究应走向平等和整合的“高阶系统理论”；鲍克斯则指出，在没有对其他实践导向的领域如法律、规划和工商管理进行对比的情况下，得出公共行政学劣于主流社会科学的结论无疑是草率而不充分的。
针对严谨研究方法缺乏的问题，学界应该加强公共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和分析技术，这包括从问题或假说的提出到理论的形成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及技术。当前我国的公共管理研究特别需要加强对经验研究或实证分析方法及技术的研究、引进和应用，补好经验—分析方法及技术的这一课；同时，20世纪70年代之后发展起来的后实证主义以及后现代、诠释性和批判性的分析方法也值得注意。还必须借鉴并应用当代科学方法论（如系统分析）和数学、统计学、经济学等学科所发展起来的、行之有效的定量分析方法以及计算机技术，奠定研究方法论基础。由此推动我国公共管理学的科学化、学术化水平的提升。
当前要特别注意大数据时代来临及其所引起的思维方式与认知方式带来了革命性变化。大数据时代开创了科学研究的“第四范式”——数据密集型科学发现或数据驱动（eScience）的知识增长。这是吉姆·格雷在2007年首先提出的观点。他认为，在科学研究及其范式的演进历程中，最初是实验科学——几千年前科学以实验为主描述自然现象；接着在过去的几百年有了理论研究分支（理论科学），利用模型和归纳科学，有了开普勒定律、牛顿运动定律和麦克斯韦方程式等；然后，在过去的几十年，科学出现了计算分支（模拟科学），对复杂现象进行仿真；到了今天数据爆炸，出现eScience（数据科学），将理论、实验和计算仿真统一起来。
大数据时代人类的行为的可预测性大大增强。长久以来，人们认为日食和流星雨等自然现象是可以预测的，而人的行为难以预测。预测人类的行为，这在以往被认为是不可能完成的任务。因为过去我们没有相关数据，也没有一定的方法来探究人类的行为。巴拉巴西在《爆发》一书中指出：在大数据时代，人类行动的数据终于可以被系统地、规模化地掌控了，研究和预测人类的行为变为可能，大数据时代产生如此多的电子踪迹让研究每个人、每个群体，甚至整个人类的习惯成为可能。
这对于以人类集体行动以及决策与管理行为作为研究对象的公共管理学将产生极为深刻的影响。
MIT人类动力学实验室主任阿历克斯·彭特兰等人致力于建立一门基于大数据的人类行为计算的科学——计算社会科学或社会物理学。他说：“近年来，社会科学持续经历着遗产数字革命，其标志就是正在兴起的计算社会科学。”
这一革命的主要推动力是从信用卡、手机、万维网搜索收集关于人们及其行为的大数据。而现实挖掘技术（如社会计量标牌和智能手机的Funf系统，这两个行为测量平台为全世界的数百个研究小组提供了大量的定量数据）促进了计算社会科学或社会物理学的发展。2009年，他和同事在《科学》发表了关于计算社会科学的论文。2014年他出版了《社会物理学》（Social Physics）一书（中译本书名：《智慧社会：大数据与社会物理学》），总结了他与同事及其实验室在社会物理学上的10年探索，论述这一新学科的基本原理与实践应用。在该书中，社会物理学则被定义为大数据与社会科学理论的结合，研究思想或想法的交换如何驱动人类行为——人们如何合作以发现、选择和学习策略并协调行动。
中国公共管理学应立足于我国及当代世界的公共管理实践的研究，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派与中国风格，促进公共管理知识的增长和积累。有许多种理解公共管理和公共政策的方式，因而也就存在多种知识增长及理论建构的途径。一般认为，当代公共管理研究有三种主要的研究模式或知识增长的途径——解释性（实证性）研究、诠释性（历史—解释）研究和批判性（辩证—批判）研究。在杰伊·D.怀特看来，解释性或实证性研究固然重要，但诠释性研究和批判性研究也同等重要，诠释和批判应该被看作是公共行政知识增长的合法贡献者，公共行政学的大量知识正是这样得以发展的；玛丽·R.施密特认为，与科学的研究（通过演绎、理论检验和受控制的实验进行的研究）不同，直接的、亲自参与的知识类型同样十分重要。所有的知识种类和来源没有孰优孰劣，它们仅仅是感知并组织我们对丰富和复杂现实的有限理解的不同方式。
有如怀特和亚当斯等人所指出的，公共管理的知识和理论发展应该以多种方式进行，包括假设检验、案例研究、比较分析、行政和政策过程分析、资料（内容）分析以及对该领域的整体或部分的历史诠释（历史研究）、演绎论证、哲学批判和对行政经验的个人反思。此外，直接的、亲自参与的知识类型同样十分重要。
要注重后学科时代的公共管理研究。近现代人文社会科学学科走过从整体（或总体）到分化或专门化的历程——从政治经济学、精神科学（道德哲学）和国家学（官房学）到统计学、经济学、政治学、社会学、人类学、（新）史学等。而当代人文社会科学的发展则由专门化到整体化演变——知识产生方式由学科导向转入问题导向，跨学科、交叉学科和综合性研究以及知识融合与学科统一成为主导趋势，进入所谓的“后学科时代”。公共管理是一个典型的跨学科、交叉学科与综合性的专业领域，必须关注后学科时代的人文社会科学发展的这一新趋势。
公共管理是一个重大理论与实践领域，而我国改革开放和市场经济发展急需公共管理以及公共政策的创新研究。处于国家治理转型时代的中国公共管理学科有大量的理论与实践问题需要研究。当前如下的主题领域需要加以更多的关注：政府改革与治理、公共政策分析、公共组织理论、政府工具研究、公共预算与财政管理、公共服务管理、社会管理及社会政策、非营利与第三部门管理、应急管理（危机管理）、全球治理与国际合作、公共管理的研究方法尤其是大数据方法等。
总之，30多年来，随着全球化、信息化以及网络化、数据化和智能化时代的来临，公共部门改革尤其是政府治理变革的新浪潮席卷全世界，公共管理的理论范式和实践模式都发生了新的变化，学科呈现种种新的研究途径与知识形态；而我国改革开放和现代化建设尤其是国家治理转型急需公共管理的创新研究。因此，必须顺应当代社会科学及管理科学的发展趋势和我国经济社会发展的现实需要，推动我国公共管理学科的进一步发展。